“有形之手”樹(shù)信心

李艷華 鄧杰 王勇

信心比黃金更重要。20年前的“9·11”事件給當(dāng)時(shí)民航帶來(lái)的最大影響莫過(guò)于“失去信心”。摩天大樓上的滾滾濃煙和飛機(jī)撞擊大樓時(shí)的火球成了全世界愛(ài)好和平的人們揮之不去的噩夢(mèng)，也從根本上動(dòng)搖了乘客乘坐飛機(jī)的信心。

信心比黃金更重要。21年前的“9·11”事件給當(dāng)時(shí)民航帶來(lái)的最大影響莫過(guò)于“失去信心”。摩天大樓上的滾滾濃煙和飛機(jī)撞擊大樓時(shí)的火球成了全世界愛(ài)好和平的人們揮之不去的噩夢(mèng)，也從根本上動(dòng)搖了乘客乘坐飛機(jī)的信心。美國(guó)的標(biāo)志性建筑物轟然倒塌，機(jī)上及地面人員共 2977 名無(wú)辜者殞命。民航飛行器被用作恐怖襲擊的工具，并以此實(shí)現(xiàn)更多打擊目標(biāo)的突襲事件，令世界瞠目，超過(guò)了所有人的想象。一時(shí)間，美國(guó)人失去了往日的安全感。襲擊事件發(fā)生后不久，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什在對(duì)國(guó)會(huì)的演講中正式提出將進(jìn)行“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”。“9·11”事件改變了美國(guó)，也改變了世界。

信心降至冰點(diǎn)

這種大規(guī)模突襲事件給民航運(yùn)輸帶來(lái)的負(fù)面影響也是空前的，使民航安全的信心降到了冰點(diǎn)，航班與旅客人數(shù)驟減，美國(guó)原本每年140萬(wàn)架次的航班數(shù)減少了40%，上座率降至30%左右，甚至出現(xiàn)了一班飛機(jī)只載一位乘客的極端情況。事件發(fā)生一周后， 美國(guó)民航業(yè)宣布的裁員總數(shù)達(dá)到近7萬(wàn)人。2001年，在美國(guó)民航業(yè)共120萬(wàn)名從業(yè)人員中，有十多萬(wàn)人相繼失業(yè)。航空公司的航班量大幅減少，客座率大幅度下降，銀行和保險(xiǎn)公司對(duì)航空公司缺乏信任，機(jī)場(chǎng)虧損，安檢部門(mén)備受指責(zé)，航空運(yùn)輸?shù)陌踩允艿搅饲八从械馁|(zhì)疑。

為了擺脫如此困境，以美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）為首的政府部門(mén)出臺(tái)了許多政策和法律法規(guī)挽救處于危難之中的航空公司，并重新樹(shù)立起對(duì)民航“安全性”的信心。

縱觀美國(guó)民航業(yè)的歷史，美國(guó)政府對(duì)于航空運(yùn)輸?shù)恼甙才朋w現(xiàn)出階段性特征：1978年以前，以管制政策為主，而后至20世紀(jì)90年代以市場(chǎng)引導(dǎo)政策為主;20世紀(jì)90年代后期尤其是2001年“9·11”事件之后，綜合性戰(zhàn)略政策成為主導(dǎo)，出臺(tái)法律法規(guī)、加大資金投入等手段來(lái)幫助機(jī)場(chǎng)和航空公司渡過(guò)難關(guān)，非經(jīng)濟(jì)管制包括安全管制成為民航政策的重要組成部分。

大量資金注入

事件發(fā)生10天后，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院通過(guò)了援助民航業(yè)的法案，以幫助受到恐怖襲擊事件沉重打擊的美國(guó)民航業(yè)渡過(guò)難關(guān)。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了該法案，表示這項(xiàng)法案將為確保美國(guó)商業(yè)航運(yùn)系統(tǒng)的安全，在短時(shí)間之內(nèi)恢復(fù)穩(wěn)定提供急需的財(cái)力資源。根據(jù)這項(xiàng)法案，布什政府向美國(guó)民航業(yè)提供50億美元的直接援助，以彌補(bǔ)恐怖襲擊事件對(duì)民航業(yè)造成的損失;另外，政府還將為民航業(yè)提供100億美元的貸款。

美國(guó)政府要求進(jìn)行民航安全設(shè)施設(shè)備的更新和安全人員的培訓(xùn)、更換，并由政府“買(mǎi)單”予以資金支持。一是美國(guó)交通安全管理局授權(quán)航空公司在機(jī)票中額外收取每航段2.5美元的客運(yùn)附加費(fèi)，以應(yīng)付增加的安檢支出的需要。

二是于2002年出臺(tái)了“新安檢需求緊急資金”法案，為217個(gè)機(jī)場(chǎng)提供了1.75億美元的資金，加強(qiáng)安檢的安全保障。

三是由國(guó)會(huì)撥款5億美元用于加固民用航空運(yùn)輸飛行器的駕駛艙門(mén)，并安裝錄像監(jiān)視器，明確了授權(quán)進(jìn)入駕駛艙的人員資格，并要求飛機(jī)在飛行中始終鎖閉機(jī)組人員艙和乘客艙的隔門(mén)，以保障飛行員絕對(duì)安全。

四是由美國(guó)運(yùn)輸安全管理局與Boeing-Siemens公司簽署了一份5年13.7億美元的合同，授予該公司在美國(guó)的機(jī)場(chǎng)安裝爆炸物探測(cè)器，減輕機(jī)場(chǎng)和航空公司的安全成本支出負(fù)擔(dān)。

五是在2002-2006年間每年增撥5000萬(wàn)美元用于先進(jìn)航空安全技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)、測(cè)試和評(píng)估，通過(guò)技術(shù)手段保障安全，恢復(fù)民眾對(duì)乘坐航空運(yùn)輸交通工具的安全感。

另外，美國(guó)政府還考慮到銀行和保險(xiǎn)公司對(duì)航空公司的懷疑和“退避三舍”，因此決定由政府出面為航空公司提供部分負(fù)債保護(hù)。與之相比，由于歐盟禁止其成員國(guó)向航空公司提供政府援助，“9·11”后不久，比利時(shí)航空、法國(guó)的海外航空公司等都進(jìn)了破產(chǎn)名單。

全方位立法保障

恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)了《航空與運(yùn)輸安全法》，成立美國(guó)交通安全管理局，該部門(mén)接管民航安全事務(wù)，隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部。同時(shí)，該法案要求各個(gè)機(jī)場(chǎng)于2002年12月31日前將爆炸物探測(cè)系統(tǒng)（EDS）部署完畢，并確保機(jī)場(chǎng)有足夠數(shù)量的爆炸物探測(cè)設(shè)備，以確保安全。在此期間沒(méi)有安裝爆炸物探測(cè)系統(tǒng)的機(jī)場(chǎng)要采取一次性措施。

立法機(jī)構(gòu)還要求更換私營(yíng)安保公司那些未經(jīng)受訓(xùn)的機(jī)場(chǎng)安檢人員，取而代之的是28000名合格的聯(lián)邦安檢人員隊(duì)伍，對(duì)民航機(jī)場(chǎng)安全予以人員保障，而這一部分資金投入需從航班機(jī)票和機(jī)場(chǎng)收費(fèi)中抵扣。

在旅客權(quán)利保護(hù)方面，2001年底，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《航空公司競(jìng)爭(zhēng)和旅客權(quán)利法案》和《航空公司旅客公平待遇法案》。在航空設(shè)施方面，通過(guò)了《國(guó)際航空設(shè)施法》，該法案為車(chē)輛檢查、飛機(jī)加油、飛機(jī)清潔以及機(jī)場(chǎng)禁區(qū)雇員審查制定了新標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)了空管設(shè)施和機(jī)場(chǎng)停放飛機(jī)的安全，還要求使用噪音緊張程度分析和生物測(cè)定技術(shù)，采用指紋閱讀器和虹膜掃描器等，以識(shí)別危險(xiǎn)分子、阻止其乘機(jī)，并嚴(yán)格檢查進(jìn)入禁區(qū)的機(jī)場(chǎng)職工。

機(jī)場(chǎng)改造計(jì)劃

在增加對(duì)航空公司的扶持之外，美國(guó)政府也加大了對(duì)機(jī)場(chǎng)的投入，具體做法就是增加了機(jī)場(chǎng)改造計(jì)劃（AIP）的資金支持。

AIP的原型是一項(xiàng)歷史悠久的用于規(guī)劃和開(kāi)發(fā)國(guó)家公用機(jī)場(chǎng)的計(jì)劃，最早可追溯到美國(guó)聯(lián)邦政府在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久向州和地方政府單位提供贈(zèng)款的援助計(jì)劃——聯(lián)邦援助機(jī)場(chǎng)計(jì)劃（FAAP）。1970年，隨著《機(jī)場(chǎng)和航空發(fā)展法案》的通過(guò)，在FAAP的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府制定了一項(xiàng)更全面的計(jì)劃——規(guī)劃補(bǔ)助計(jì)劃，該計(jì)劃為機(jī)場(chǎng)規(guī)劃和機(jī)場(chǎng)發(fā)展援助計(jì)劃兩個(gè)方面提供補(bǔ)助。

1982年，隨著《機(jī)場(chǎng)和航路改善法案》的制訂，聯(lián)邦政府取消了規(guī)劃補(bǔ)助計(jì)劃，推出機(jī)場(chǎng)改造計(jì)劃（AIP）取而代之。該計(jì)劃涉及機(jī)場(chǎng)安全、安保和環(huán)境等方面的改進(jìn)，機(jī)場(chǎng)方可以獲得AIP資金，用于機(jī)場(chǎng)的改善或修復(fù)項(xiàng)目，在某些特定情況下，也可用于航站樓、機(jī)庫(kù)和非航空業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)。

AIP的資金主要來(lái)自機(jī)場(chǎng)和航空信托基金，該基金由用戶費(fèi)、燃油稅和其他類(lèi)似收入來(lái)源支持。自該計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，AIP已被多次修訂。為走出“9·11”事件給美國(guó)民航業(yè)帶來(lái)的陰霾，聯(lián)邦政府于2003年頒布了《航空再授權(quán)法》，將2004年AIP的資助額增加到34億美元，并計(jì)劃于2007年將資助金額逐步增加到37億美元。此后在2008年和2009年，聯(lián)邦政府又依據(jù)《AIP擴(kuò)展法》對(duì)AIP的資助額進(jìn)行了調(diào)整，授權(quán)的資助額分別為33.95億美元和33.85億美元。

1996-2009年，AIP計(jì)劃累計(jì)資助了384.46億美元，涉及2.5萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，按照平均計(jì)算每年投入約27.43億美元，顯然“9·11”事件后這一項(xiàng)目的投入是顯著增加的。

另外，由于安全的需要，空管專業(yè)技術(shù)人員的缺口逐步增大，F(xiàn)AA推出政策，調(diào)整原先的空管人員招募培訓(xùn)計(jì)劃，并利用獎(jiǎng)金激勵(lì)政策，鼓勵(lì)即將退休的空管人員延長(zhǎng)工作期限，緩解基于安全需要的專業(yè)人員的不足。

他山之石

通過(guò)“9·11”事件的系列舉措回顧，我們可以看出，美國(guó)政府始終把航空運(yùn)輸業(yè)作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略部門(mén)來(lái)定位。在民航業(yè)面臨恐怖襲擊帶來(lái)的緊急困境時(shí)，美國(guó)政府、國(guó)會(huì)能通過(guò)資金注入和系列立法手段進(jìn)行有力扶持，體現(xiàn)了美國(guó)國(guó)家上下對(duì)民航業(yè)作為國(guó)家戰(zhàn)略部門(mén)定位的高度一致。

同時(shí)，美國(guó)在“9·11”后的系列立法支持手段也值得借鑒。一般來(lái)講，立法過(guò)程會(huì)程序繁雜，但是，美國(guó)在“9·11”事件發(fā)生后不久，即2001年11月19日就頒布了《航空與運(yùn)輸安全法》。該法主要強(qiáng)調(diào)增設(shè)運(yùn)輸安全機(jī)構(gòu)即增設(shè)運(yùn)輸安全局（TSA），專門(mén)負(fù)責(zé)各種運(yùn)輸方式的安全，隸屬于美國(guó)運(yùn)輸部安全管理局，獨(dú)立接手航空安全事務(wù) 。在2001年底又頒布了《航空公司競(jìng)爭(zhēng)和旅客權(quán)利法案》，對(duì)機(jī)場(chǎng)區(qū)內(nèi)的作業(yè)和安全要求設(shè)立了新的標(biāo)準(zhǔn)。

事過(guò)20余年，美國(guó)雖然還未走出那漫天灰燼 ，但是強(qiáng)有力的配套政策，保證了美國(guó)政府通過(guò)“有形之手”強(qiáng)力恢復(fù)市場(chǎng)信心，使其今天仍然處在全球航空運(yùn)輸業(yè)的領(lǐng)先地位，繼續(xù)發(fā)揮著美國(guó)民航在國(guó)家中的重要戰(zhàn)略作用。