碳排放權(quán)交易體系制度建設(shè)：國際實踐及經(jīng)驗借鑒

夏凡 王之揚 王歡

摘 ? 要：建立良好的碳排放權(quán)交易體系以對碳排放權(quán)進行合理定價，已成為全球各經(jīng)濟體實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵舉措。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，全球已建立24個碳排放權(quán)交易體系，遍及美洲、歐洲、亞洲和大洋洲。本文著重比較國際上運行時間較長且相對成熟的五大碳排放權(quán)交易體系：歐盟碳交易市場（EU ETS）、韓國碳交易市場（K ETS）、新西蘭碳交易市場（NZ ETS）、加州總量控制與交易計劃（CCTP）、美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI），分析各碳排放權(quán)交易體系的制度框架和實踐進展，為我國碳市場運行、實現(xiàn)“雙碳”目標提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)交易制度;國際實踐;經(jīng)驗借鑒

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.07.003

中圖分類號：F831.0 ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：1003-9031（2022）07-0024-07

一、碳排放權(quán)交易體系的制度框架

碳排放權(quán)交易體系（ETS，以下簡稱“碳市場”）是市場化的節(jié)能減排政策工具，以碳排放權(quán)為標的資產(chǎn)進行交易，通過市場功能控制溫室氣體排放，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。當前，以“頂層設(shè)計為基礎(chǔ)、交易機制為核心、調(diào)控機制為保障”的碳市場制度框架搭建完成，旨在管理碳市場運行、規(guī)范碳排放權(quán)交易，通過制度安排確?！疤歼_峰、碳中和”政策目標如期實現(xiàn)。

（一）頂層設(shè)計：筑牢“多邊法律框架協(xié)議、基礎(chǔ)性法律法規(guī)和實施細則”三位一體的碳市場制度基礎(chǔ)

一是碳市場的多邊框架協(xié)議。是指國際社會合作應(yīng)對氣候變化的制度保障，為碳市場提供了重要的規(guī)則基礎(chǔ)。國際社會經(jīng)過復雜、漫長的努力，達成了系列多邊框架協(xié)議，并且由此建立了一些區(qū)域性的碳市場。二是碳市場的基礎(chǔ)性法律法規(guī)。是指各碳市場以法律形式明確碳排放權(quán)作為交易標的的法律屬性，以及交易各方的權(quán)利義務(wù)等宏觀層面內(nèi)容，使各碳排放市場構(gòu)建起堅實、健全的法律保障。三是碳市場的實施細則。即各碳市場基于基礎(chǔ)性法律法規(guī)框架下的具體實施細則，是對其某一項條款的具體規(guī)定，旨在從微觀層面指導碳市場的具體運轉(zhuǎn)。

（二）交易機制：針對碳排放配額的核定、分配、交易、履約、監(jiān)督的全流程管理

一是范圍覆蓋。包括溫室氣體覆蓋范圍（如二氧化碳、甲烷等氣體）①和行業(yè)覆蓋范圍（如電力、工業(yè)、建筑等行業(yè)）。二是總量控制。政府對不同時間范圍內(nèi)碳市場排放量大小予以明確，保證碳排放配額的稀缺性，實現(xiàn)碳排放交易的經(jīng)濟效益，最終實現(xiàn)減排目標。三是配額分配機制。碳市場配額分配分有償分配、無償分配及混合模式三種。其中，有償分配模式分為拍賣（企業(yè)通過拍賣競價等市場化方式有償?shù)孬@得配額）和政府定價（企業(yè)依據(jù)自身需要按照政府定價購買排放權(quán)）。無償分配模式分為基于歷史水平的“祖父法”②和基于標準排放率的“基準法”③。混合模式指同時采取有償分配與無償分配。四是監(jiān)測、報告、核查機制（MRV）。對納入碳市場的經(jīng)濟實體（負有履約義務(wù)的控排企業(yè)）在生產(chǎn)、經(jīng)營等過程中產(chǎn)生的碳排放進行監(jiān)測、檢查及審核等，并出具報告的一種經(jīng)濟行為，以實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)真實可信。五是履約與懲罰機制。指履約期到期時，評估控排企業(yè)完成了對應(yīng)的減排任務(wù)，以及當控排企業(yè)未能完成時的具體懲罰措施。一般來說，當控排企業(yè)在履約期結(jié)束時上繳的碳配額等于其實際碳排放量，即意味著其完成了相應(yīng)的減排任務(wù)。

（三）調(diào)控機制：針對碳配額抵消、儲存、預(yù)借，以及市場連接、調(diào)控構(gòu)建靈活調(diào)控機制

一是連接機制。由于單一碳市場規(guī)模有限、市場參與者不足，不能發(fā)揮有效的市場定價的作用，因此，部分國家和地區(qū)已著手探索碳市場的連接，從而創(chuàng)造規(guī)模更大、交易更有效、市場流動性更強的碳市場。二是交易價格形成機制。為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，碳交易價格一般由市場供需決定。但為避免價格大幅度波動，減少交易風險，在極端情況（如價格觸及規(guī)定上下限時）政府也會通過多種方式進行調(diào)控干預(yù)。例如，通常政府給控排企業(yè)分配配額時，會適當預(yù)留一部分配額，發(fā)揮“蓄水池”的調(diào)控作用。三是抵消機制。通過減少來自碳市場范圍外活動的排放來獲取減排量。抵消信用發(fā)放前必須經(jīng)過嚴格審查，以確保減排的真實性和額外性（即這些減排原本并不會發(fā)生）。然后，企業(yè)可購買這些信用額度來完成其在碳交易體系下的部分履約義務(wù)。四是配額跨期儲存和預(yù)借機制。配額跨期儲存是指市場履約主體將履約期內(nèi)未使用的排放配額留存到下一個履約期使用。配額跨期預(yù)借是指履約主體提前借用下一個履約期的排放配額。

二、碳排放權(quán)交易體系的國際比較

（一）頂層設(shè)計

1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），對溫室氣體排放進行了“限期”和“限量”的原則性規(guī)定。其中并沒有強制性限制各國溫室氣體的排放行為，但UNFCCC的簽訂對于碳市場形成有重大指導意義。1997年通過的《京都議定書》，為各國共同協(xié)作、共擔責任、減少溫室氣體的排放指明了方向，該合約的簽訂標志著全球碳市場交易規(guī)則正式確立。

韓國在2002年通過的《應(yīng)對氣候變化法》、歐盟于2003年通過的《溫室氣體排放配額交易指令》、加州在2006年通過的《加州應(yīng)對全球變暖法案》分別成為韓國碳交易市場（K ETS）、歐盟碳交易市場（EU ETS）、加州總量控制與交易計劃（CCTP）的基礎(chǔ)性法規(guī)，為各碳市場建立提供了理論基礎(chǔ)和立法保障。

各碳市場為保證碳市場平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，在基礎(chǔ)性法律法規(guī)的框架下制定了實施細則。歐盟在《改進和擴展歐盟排放配額交易計劃指令》和《碳排放權(quán)交易框架指令》等實施細則中明確規(guī)定了監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、報告時間與方式、核查的具體步驟。加州先后通過《低碳能源標準》和《清潔能源與安全法案》等法案，具體規(guī)定了其總量控制、配額分配、MRV等碳市場交易具體實施細則。韓國的《溫室氣體排放配額分配與交易法》《溫室氣體排放配額分配與交易法實施法令》等，從總量控制、配額分配等予以法律明確。

（二）交易機制

1.范圍覆蓋：工業(yè)和電力是各國碳交易市場重點納入減排的行業(yè)，碳市場的覆蓋行業(yè)和氣體范圍漸進式擴大。一方面，電力和工業(yè)是碳市場首要考慮的覆蓋行業(yè)。覆蓋行業(yè)選取，需結(jié)合各地不同行業(yè)的排放占比、減排成本差異以及本地區(qū)減排目標等具體決定。國際碳市場通常將高能源消耗行業(yè)覆蓋在內(nèi)，涉及電力、工業(yè)、建筑、交通、航空、廢棄物、林業(yè)等多行業(yè)。進入2021年后，本文所述的五個碳市場均覆蓋了電力行業(yè)，除RGGI（僅覆蓋裝機容量25MW以上的火力發(fā)電廠產(chǎn)生的CO2排放）外，其他市場均覆蓋了工業(yè)行業(yè)。另一方面，碳市場的覆蓋行業(yè)和氣體范圍逐漸擴大。EU ETS第一階段（2005—2008年）只涵蓋電力和工業(yè)部門的碳排放;第二階段（2009—2012年）部分工業(yè)相關(guān)的氧化亞氮排放及歐盟境內(nèi)的民航業(yè)排放被逐步納入;第三階段（2013—2020年）鋁生產(chǎn)中的全氟化合物（PFCs）排放也被涵蓋入內(nèi)，并擴大工業(yè)控排范圍。K ETS第一階段（2015—2017年）納入企業(yè)592家，覆蓋電力、工業(yè)、建筑、國內(nèi)航空、廢棄物等行業(yè);第二階段（2018—2020年）納入企業(yè)增加到約610家，覆蓋范圍擴大至64個子行業(yè)，公共部門也納入其中;第三階段（2021—2021年）新加入公共交通部門。CCTP第一階段（2013—2014年）覆蓋電力、工業(yè)行業(yè)碳排放;第二階段（2015—2017年）增加了天然氣、汽油、柴油、液化石油氣供應(yīng)商;第三階段（2018—2020年）覆蓋了該州約80%的溫室氣體排放和500個工廠。

2.總量控制：配額總量遞減，且遞減速率加快。EU ETS第一階段（2005—2007年）自下而上制定總量，成員國提交排放計劃，歐盟核定，起始約2096MtCO2e /年①;第二階段（2008—2012年）結(jié)合《京都議定書》的履約目標，設(shè)置排放總量約2049MtCO2e /年;第三階段（2013—2020年），2013年排放上限為2084MtCO2e，其后以每年1.7%速度遞減;第四階段（2021—2030年），2021年排放上限為1610MtCO2e ，其后以每年2.2%速度遞減。CCTP第一階段（2013—2014年）年度排放上限約162.8MtCO2e，占加州溫室氣體排放總量的35%左右;第二階段（2015—2017年）年度排放上限增加至394.5MtCO2e，占總排放量的比例上升至80%左右;第三階段（2018—2020年），2018年排放上限減少至358.3MtCO2e，其后以每年3.1%速度遞減;第四階段（2021—2023年），2021年排放上限進一步減少至321.1MtCO2e，其后以每年4%速度遞減。RGGI對總配額數(shù)量進行逐步收縮，第一階段（2009—2011年）、第二階段（2012—2014年）、第三階段（2015—2017年）、第四階段（2018—2020年）、第五階段（2021—2023年）年度配額總量分別為171、150、143、136、119.8 MtCO2e。碳配額總量遞減速率從第三階段的2.5%增至第五階段的3%。

3.配額分配機制：多采取“先免費分配，再逐步拍賣”的模式。除了RGGI完全以拍賣形式發(fā)放配額之外①，其他碳市場配額分配主要采用免費分配與拍賣相結(jié)合的混合模式。EU ETS一級市場碳配額分配方式從免費分配向拍賣過渡，第一階段（2005—2007年）配額發(fā)放采取免費發(fā)放方式;第二階段（2008—2012年）配額分配引入拍賣機制，免費發(fā)放占總額度的97%;第三階段（2013—2020年）和第四階段（2021—2030年）提高拍賣的配額比例，約57%的配額采用拍賣方式獲取，電力行業(yè)實行完全拍賣。北美碳市場對有償配額的接受度較高，RGGI在初始分配期便引入配額100%拍賣方式。CCTP采用免費分配與拍賣相結(jié)合的方式，2020年約58%的配額分配采用拍賣方式，拍賣最低價為16.68美元/噸，之后每年按“5%+通脹率”上調(diào)。K ETS在新階段（2021—2025年）免費分配比例最高，約為90%。設(shè)置拍賣最低價，拍賣最低價等于（前三個月的平均價格+上個月的平均價格+上個月的平均價格）/ 3。NZ ETS以往通過免費分配或政府定價的方式分配初始配額，但在2021年3月引入拍賣機制②。

4.監(jiān)測、報告、核查機制（MRV）：強制企業(yè)定期提交排放報告，并由第三方機構(gòu)進行核查。EU ETS要求企業(yè)定期提交監(jiān)測計劃和年度排放報告，并經(jīng)主管部門的核準和實施及第三方核查機構(gòu)的核查，以確保企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的準確性。構(gòu)建碳排放企業(yè)強制履約體系，強制排放主體完成履約義務(wù)，超額排放部分不僅需要補繳，還需繳納罰款額約為3倍碳價，同時被納入征信黑名單，歐盟各成員國還可以制定疊加懲罰機制。CCTP每年達到一萬噸CO2或以上的排放者需提供年報（經(jīng)過第三方核查機構(gòu)的核查）。RGGI每季度提交報告，排放數(shù)據(jù)記錄在美國環(huán)境保護署（US EPA）的清潔空氣市場部門數(shù)據(jù)庫中，數(shù)據(jù)自動傳輸?shù)絉GGI二氧化碳許可跟蹤系統(tǒng)（RGGI COATS）電子平臺。

5.履約與懲罰機制：幾乎所有碳市場對于未履約的懲罰機制都有嚴格的規(guī)定。EU ETS要求控排企業(yè)在每年的4月30日前，上繳足以抵消其上一年度實際碳排放量的配額以完成履約，對于未履約的控排企業(yè)將進行處罰。歐盟懲罰機制相對較為嚴苛，其在2003/87/EU中明確規(guī)定其處罰分為兩個階段。第一階段，超過一噸CO2將罰款40歐元，第二階段提升至100歐元。同時EU ETS追加了不可免責的條款。RGGI懲罰機制相對來說比較寬松，其只需下期繳納3倍拖欠配額，且沒有設(shè)置懲罰性罰金。NZ ETS對于沒有履約的控排企業(yè)將分不同情況給予民事處罰，甚至刑事處罰。K ETS的履約和懲罰由韓國環(huán)境部具體負責，對于未履約的控排企業(yè)將被處罰市場價格3倍以上的罰款，數(shù)額上限每噸CO2為10萬韓元。

（三）調(diào)控機制

1.連接機制：成熟的碳市場紛紛聯(lián)動、尋求對接，做強做大碳市場規(guī)模。2014年，CCTP與加拿大魁北克碳交易市場對接，2018年又與加拿大安大略碳交易市場對接。2020年，EU ETS與瑞士碳市場對接，尋求更廣泛的國際合作。RGGI已經(jīng)與新澤西州對接完畢，接下來將與維吉尼亞州、賓夕法尼亞州的碳排放交易市場對接。

2.抵消機制：逐步擴大抵消范圍和項目，為企業(yè)提供額外的低成本減排選擇，但對抵消比例嚴格控制。K ETS在第一階段（2015—2017年）僅允許使用國內(nèi)抵消信用，且比例不超過排放總量的10%;第二階段（2018—2020年）允許使用國內(nèi)和國際抵消信用，比例不超過排放總量的10%（其中國際抵消信用比例不超過5%）;第三階段（2021—2025年）允許使用國內(nèi)和國際抵消信用，但抵消比例降低為排放總量的5%（其中國際抵消信用比例沒有單獨限制），同時對項目類型約束上較為寬松。CCTP可用于抵消的機制包括：森林、畜牧業(yè)、水稻種植等項目。抵消機制可以擴大至加州以外的地區(qū)，如加州碳市場連接的加拿大魁北克地區(qū)，但不得超過抵消的比例上限（4～6%）。RGGI抵消機制相對較嚴格，不得超過履約量的3.3%（2021—2030年保持這一比例）;且只允許來自RGGI內(nèi)部的五類規(guī)定減排項目。EU ETS自2021年起不再適用抵消機制。

3.配額跨期儲存和預(yù)借：現(xiàn)行的所有碳市場均允許控排企業(yè)進行配額跨期儲存，但部分碳市場會限制配額跨期存儲量。而與此相對的是多數(shù)碳市場均對配額預(yù)借加以嚴格限制甚至完全禁止。EU ETS在第四階段（2021—2030年）啟動市場穩(wěn)定儲備（MSR）①機制作為解決歐盟碳市場供需失衡和增強其抵御外部沖擊能力的主要工具，MSR機制將基于一定的規(guī)則和目標按照預(yù)設(shè)的條件自動調(diào)整配額拍賣量。K ETS拍賣預(yù)留配額（不高于總量的25%）;設(shè)定配額最低（70%）和最高持有量（150%）; 限制配額跨期存儲量;限制核證減排量抵消比例;設(shè)定配額價格上漲上限或下跌下限。RGGI配額儲備沒有限制，但法規(guī)中表明在確定每年碳排放總量時會考慮以往的配額儲備數(shù)量會下調(diào)碳排放總量數(shù)據(jù);僅允許階段內(nèi)不同時期碳配額的提前使用，但對數(shù)量有限制。

三、經(jīng)驗借鑒

歐盟、韓國、新西蘭、美國等主要發(fā)達國家或地區(qū)經(jīng)過多年建設(shè)，在頂層設(shè)計、交易機制、調(diào)控機制等方面進行了積極的探索，形成了完備的碳市場制度架構(gòu)，對中國碳市場建設(shè)和規(guī)則設(shè)計有積極借鑒作用。

（一）頂層設(shè)計

一是出臺較高層級的基礎(chǔ)法為碳市場提供支持，進一步完善《大氣污染防治法》等法律，將碳市場交易以及糾紛解決機制等納入立法內(nèi)容。二是研究制定企業(yè)排放報告管理辦法、市場交易管理辦法等，制定碳市場配套制度，包括對配額分配的計劃、預(yù)存配額的比例、動用預(yù)存配額的條件等內(nèi)容。

（二）交易機制

逐步擴大覆蓋范圍，降低碳市場準入門檻，將高耗能、高電力需求的終端行業(yè)納入碳市場，增加碳市場活力，提高碳市場的減排效率。結(jié)合我國“雙碳”長期規(guī)劃統(tǒng)籌配額總量，在碳市場建立的初始階段，配額總量可以適當放寬以吸引企業(yè)加入控排企業(yè)行列，隨后逐步加大總量控制的力度以實現(xiàn)我國階段減排任務(wù)。通過“祖父法”與“基準法”相結(jié)合的方式無償分配碳排放權(quán)，而后隨著市場成熟和配套法規(guī)完善后逐步向拍賣的分配方式過渡。同時，設(shè)置配額“蓄水池”，以發(fā)揮政府對碳市場的穩(wěn)定作用。制定針對不同行業(yè)的碳排放監(jiān)測核算方法以確定控排企業(yè)的碳排放量，建立對第三方機構(gòu)的監(jiān)督機制以確保核算工作公平透明。建立統(tǒng)一、可量化的懲罰機制，除罰金外，也可將未履約企業(yè)負責人納入失信名單。

（三）調(diào)控機制

積極探索與國際碳市場的連接可能性，以逐步、漸進方式，與控排主體相似、配額方式相同的國際碳市場進行連接。不斷豐富可抵消項目種類，擴大可抵消的范圍，并且應(yīng)向有利于促進生態(tài)保護的項目上適當傾斜。同時，逐步設(shè)置靈活且趨緊的最高可抵消比例調(diào)節(jié)機制，以維護碳市場的平穩(wěn)運行。允許控排企業(yè)配額跨期儲存以充分發(fā)揮配額使用在時間上的靈活性，為避免對未來碳市場造成過度沖擊，應(yīng)對配額跨期存儲量進行限制。此外，禁止配額預(yù)借行為以防止企業(yè)拖延減排行動，待未來碳市場發(fā)展較成熟后，再視情況考慮放開配額預(yù)借。

（責任編輯：孟潔）

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