國(guó)外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)借鑒及中國(guó)城鎮(zhèn)化道路選擇

邱暉+杜忠連

摘要：從世界范圍看，不同國(guó)家走上了不同的城鎮(zhèn)化道路。西歐和日本選擇了政府調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，美國(guó)選擇了自由放任式的城鎮(zhèn)化，拉美、非洲等許多發(fā)展中國(guó)家則遭遇了過度城鎮(zhèn)化的問題。這些國(guó)家不同的城鎮(zhèn)化道路的結(jié)果表明：城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能離開政府的合理規(guī)劃和引導(dǎo)，城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)的布局必須科學(xué)合理。其他國(guó)家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)對(duì)教訓(xùn)對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有借鑒意義。在中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要重視發(fā)揮政府的作用，重視城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展并堅(jiān)持走多元化的城鎮(zhèn)化道路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類號(hào)：F299.1 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）009-000-02

自人類進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代起，城鎮(zhèn)化的浪潮就迅速波及到全球，可以說，城鎮(zhèn)化引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)人們生產(chǎn)、生活方式的巨大變革。但是，城鎮(zhèn)化并不是一個(gè)孤立的事件，任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都是深深植根在它固有的自然條件、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及人們的思維方式之中。因此，在人類的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不同國(guó)家走上了不同的城鎮(zhèn)化道路，形成了不同的城鎮(zhèn)化模式。這其中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。在我國(guó)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的今天，科學(xué)吸收其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于中國(guó)合理選擇城鎮(zhèn)化道路有借鑒意義。

一、城鎮(zhèn)化的類型

（一）政府調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化

這種類型的城鎮(zhèn)化以西歐國(guó)家以及日本等國(guó)家為代表。這些國(guó)家在城鎮(zhèn)化的過程中，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用，利用價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這只“看不見的手”來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的合理分配。在這個(gè)過程中，政府這只“看得見的手”也發(fā)揮了重要的作用。政府運(yùn)用公權(quán)力、通過經(jīng)濟(jì)、行政及法律等諸項(xiàng)手段，力圖引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向著合理的方向前進(jìn)。無論是哪個(gè)國(guó)家，在其城鎮(zhèn)化的過程中，土地問題、人口問題、環(huán)境問題、交通問題、住房問題等等都是無法回避的，因此，政府政策的邊界存在日益擴(kuò)展的趨勢(shì)。從西歐以及日本的城鎮(zhèn)化歷史看，市場(chǎng)機(jī)制在生產(chǎn)要素的配置上起到了主導(dǎo)作用，土地、資本、人力資源能夠在價(jià)格引導(dǎo)下流向能夠創(chuàng)造最大價(jià)值的地方。與此同時(shí)，這些國(guó)家認(rèn)識(shí)到了政府干預(yù)的某種必要性，紛紛通過公共政策的制定來引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的方向、改善城市的環(huán)境、提供必要的公共設(shè)施和公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并積極利用政策來填補(bǔ)“看不見的手”留下的空白或緩解市場(chǎng)機(jī)制因強(qiáng)調(diào)效率忽視公平而引發(fā)的各種社會(huì)問題。

（二）自由放任式的城鎮(zhèn)化

這種類型的城鎮(zhèn)化以美國(guó)為代表。美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，從美國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史看，市場(chǎng)發(fā)揮的作用遠(yuǎn)比其他國(guó)家為大。在美國(guó)的行政體制下，城鎮(zhèn)的規(guī)劃屬于地方事務(wù)，聯(lián)邦政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的布局以及發(fā)展的方向缺乏引領(lǐng)性和控制力，自由放任成為美國(guó)城鎮(zhèn)化的主基調(diào)。由于缺乏政府科學(xué)的規(guī)劃和引導(dǎo)，這種自由放任式的城鎮(zhèn)化為美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來了許多負(fù)面的影響。比較典型的表現(xiàn)是：城鎮(zhèn)的建設(shè)表現(xiàn)得比較無序，城鎮(zhèn)的邊界不斷向著外圍低密度地?cái)U(kuò)展，造成了過度郊區(qū)化。

對(duì)于美國(guó)過度郊區(qū)化的影響，要客觀地進(jìn)行評(píng)價(jià)，一方面，郊區(qū)化導(dǎo)致人口的密度降低，緩解了城市中心的過度擁擠，使城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的差異逐步縮小，有力地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。另一方面，過度的郊區(qū)化使得土地資源發(fā)生了嚴(yán)重的浪費(fèi)，生產(chǎn)和生活都因?yàn)榭臻g上的分散而必須承受更大的成本，更大的能耗、更大的環(huán)境破壞以及更大的貧富差距都與過度郊區(qū)化相伴而生。

從上個(gè)世界末開始，美國(guó)政府開始提倡所謂“精明增長(zhǎng)”，強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源的集約使用，鼓勵(lì)以公共交通和步行為主要方式的全新開發(fā)模式，倡導(dǎo)通過公共政策的使用來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及促進(jìn)社會(huì)的公平。這表明美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到了自由放任不利的一面，試圖通過公共政策的科學(xué)管理來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化更為可持續(xù)的發(fā)展。

（三）發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化道路

許多發(fā)展中國(guó)家在城鎮(zhèn)化道路上都經(jīng)歷了過度城市化的問題，拉美、非洲等曾經(jīng)是殖民地的國(guó)家過度城市化體現(xiàn)得尤其明顯。所謂過度城市化的含義是指大量人口從鄉(xiāng)村涌入城市，但城市并不能提供足夠多的就業(yè)崗位，工業(yè)化水平低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)里的貧困人口大量集聚在貧民窟中。

在拉美即非洲國(guó)家，過度城市化的出現(xiàn)有其必然性。這些國(guó)家早期的工業(yè)化依賴于其宗主國(guó)的資本及技術(shù)的輸入，在輸入的外資占主導(dǎo)地位的時(shí)代，這些國(guó)家的民族工業(yè)未能得到很好的發(fā)展，當(dāng)外資撤離這些國(guó)家之后，本國(guó)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)根本不足以吸納來自鄉(xiāng)村的大量勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化表面上的超前反映的是工業(yè)化水平的低幼。另外，這些國(guó)家也忽視了對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困是大量人口寧愿選擇生活在城市貧民窟中的原因。城鄉(xiāng)間巨大的差別是人口大量涌向城鎮(zhèn)，這使得城鎮(zhèn)的住房、交通、教育、醫(yī)療等問題更加突出。

二、城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程離不開政府的合理規(guī)劃和引導(dǎo)

如果離開了政府的合理規(guī)劃和引導(dǎo)，完全放任由市場(chǎng)來推動(dòng)城鎮(zhèn)化，會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)陷入無序、盲目的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，鄉(xiāng)村人口大量涌入城市使得城市尤其是大城市出現(xiàn)惡性膨脹，“大城市病”日益嚴(yán)重。再者，由于城鎮(zhèn)中的許多基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施及公共服務(wù)等都屬于公共物品，是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，僅僅依靠市場(chǎng)，這些公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供就難以保障。政府必須有合理的規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)有序地發(fā)展。在美國(guó)，人們?yōu)榱藨?yīng)對(duì)“大城市病”，開始了長(zhǎng)時(shí)間的郊區(qū)化進(jìn)程，郊區(qū)化造成了土地資源的極大浪費(fèi)，提高了生產(chǎn)生活的成本。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，一方面，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的主導(dǎo)作用，另一方面，一定要依靠政府科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)向著有序方向發(fā)展。

（二）城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步

如果城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化，那么，這種城鎮(zhèn)化一定是病態(tài)的，既無助于提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，改善農(nóng)村地區(qū)的生活水平，也無助于國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。相反，大量人口涌入城鎮(zhèn)導(dǎo)致了嚴(yán)重的“大城市病”。如果城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化，同樣會(huì)出現(xiàn)許多問題，滯后的城鎮(zhèn)化無法為工業(yè)生產(chǎn)提供足夠多的要素，也無法為工業(yè)產(chǎn)品提供足夠大的市場(chǎng)。只有當(dāng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能避免城市病。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，決不能忽視鄉(xiāng)村的發(fā)展。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是緊密聯(lián)系在一起的。在拉美、非洲等發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以及農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)展緩慢，農(nóng)業(yè)并不能提供大量的剩余農(nóng)產(chǎn)品來支撐工業(yè)化的進(jìn)程。在這樣的條件下，大量鄉(xiāng)村人口來到城鎮(zhèn)，又無法找到工作或只能從事一些薪水極地的工作。這種“過度城市化”對(duì)于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有十分顯著的負(fù)面影響。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提是：農(nóng)業(yè)必須能夠得到充足的發(fā)展，有足夠多的剩余農(nóng)產(chǎn)品能夠?yàn)楣I(yè)化儲(chǔ)備出足夠多的農(nóng)產(chǎn)品。工業(yè)化的進(jìn)展促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，為城鎮(zhèn)化提供了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐，當(dāng)農(nóng)民從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐能夠提供吸納這些轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的就業(yè)崗位。鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展才是城鎮(zhèn)化可以持續(xù)的關(guān)鍵。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)布局必須合理

國(guó)際上城鎮(zhèn)化的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，城市絕不是越大越好、越集中越好，盲目追求城市的規(guī)模是錯(cuò)誤的。城市過于大、過于集中必然引起“大城市病”，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。走向相反的方向同樣不對(duì)，如果城鎮(zhèn)的規(guī)模太小，太過于分散，就喪失了城鎮(zhèn)能夠帶來規(guī)模收益和集聚效應(yīng)的基本功能，而且過于分散的城鎮(zhèn)占據(jù)了大量土地，對(duì)于農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也會(huì)產(chǎn)生不利的影響。因此，一個(gè)國(guó)家在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，必須進(jìn)行整體布局，使大、中、小城市合理配置，城市、郊區(qū)、衛(wèi)星城合理搭配。人口向大城市集中的同時(shí)，往郊區(qū)以及衛(wèi)星城適度擴(kuò)散。

三、中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路

（一）重視政府的作用

在中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)該吸取美國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的教訓(xùn)，參照西歐國(guó)家和日本的成功經(jīng)驗(yàn)，注重市場(chǎng)機(jī)制和政府作用的結(jié)合。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，而且存在區(qū)域發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村二元經(jīng)濟(jì)等一系列問題。在這種條件下，更需要特別重視政府的作用，由政府來對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行整體的布局和規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、人口的流動(dòng)、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大等進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)籌，實(shí)施必要的調(diào)控。決不能走自由放任，完全依賴市場(chǎng)調(diào)節(jié)的城鎮(zhèn)化道路。當(dāng)然，盡管我們強(qiáng)調(diào)政府要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮積極作用，但并不是以此來否認(rèn)市場(chǎng)的作用，更不是強(qiáng)調(diào)政府可以任意干預(yù)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。事實(shí)上，政府對(duì)于城鎮(zhèn)化的調(diào)控，應(yīng)該從依賴行政手段向更多地依賴法律手段轉(zhuǎn)型，通過法律手段來設(shè)置和保護(hù)“游戲規(guī)則”，在“游戲規(guī)則”下，仍然要依靠市場(chǎng)來激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力。

（二）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展

中國(guó)的情況與拉美、非洲等其他發(fā)展中國(guó)家有很大差別。在中國(guó)，城鎮(zhèn)化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化的。我們要加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)化能夠適應(yīng)工業(yè)化的需要，但同時(shí)又要防范大躍進(jìn)式的城鎮(zhèn)化，避免出現(xiàn)過度城鎮(zhèn)化。鄉(xiāng)村工業(yè)要放到與城鎮(zhèn)工業(yè)同等重要的位置上，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向中小城鎮(zhèn)集中。城鎮(zhèn)化并不是要將農(nóng)業(yè)“化”掉，相反，城鎮(zhèn)化的本意在于要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)走向生產(chǎn)、加工、管理的現(xiàn)代化。在人口流動(dòng)中，要合理引導(dǎo)人口的流向，使人口的數(shù)量與城鎮(zhèn)的規(guī)模相適應(yīng)。大城市的人口要嚴(yán)格控制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力更多地進(jìn)入中小城市、縣城、城關(guān)鎮(zhèn)，在有條件的農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

（三）多元化的城鎮(zhèn)化道路

中國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，要堅(jiān)持走多元化城鎮(zhèn)化的道路。首先，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的多元化。通過興建衛(wèi)星城來舒緩特大城市及大城市的人口壓力，大力發(fā)展中小城市。將新型城鎮(zhèn)化工作與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村的生產(chǎn)方式和生活方式向城鎮(zhèn)靠攏。其次，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)動(dòng)主體的多元化。城鎮(zhèn)化發(fā)動(dòng)主體不一定非要是政府，企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民甚至外商等都可以成為城鎮(zhèn)投資和建設(shè)的主體。在符合國(guó)家城市發(fā)展規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)興建“農(nóng)民城”。

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作者簡(jiǎn)介：

邱 暉（1981-），江蘇灌云人，哈爾濱學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士，研究方向：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)；

杜忠連（1981-），黑龍江穆棱人，哈爾濱學(xué)院政法學(xué)院講師，碩研究方向：民商法學(xué)。