推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的分析

王靜

隨著《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》《關(guān)于深入推進審計全覆蓋的指導(dǎo)意見》等中央文件的出臺，財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋進入了加速周期。財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋既是指橫向?qū)用鎸ω斦?、金融、?jīng)濟責(zé)任等各類審計的全面覆蓋，也包括縱向?qū)用鎻闹醒氲降胤侥酥霖斦Y金具體使用者的審計全覆蓋。盡管各地紛紛按下了財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的快進鍵，但受到工作思想、實踐經(jīng)驗等各方面制約，全覆蓋的過程仍然不同程度存在各種各樣的缺陷與不足。正因如此，2018年中央審計委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)了“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督”的重要性。這不僅是新時期深化預(yù)算制度改革的主要內(nèi)容，也已成為加快政府職能轉(zhuǎn)變的重中之重。

推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的常見問題

一、制度供給有所不足

隨著全面覆蓋成為財政預(yù)算執(zhí)行審計的大勢所趨，各地傳統(tǒng)審計監(jiān)督工作機制的潛在漏洞逐步顯現(xiàn)和暴露。其中，制度供給有所不足是較為突出的問題之一。所謂制度供給不足，主要指不同地區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行審計傳統(tǒng)模式不同程度存在局部性、片面化缺陷，在探索全面覆蓋過程中缺少足夠制度規(guī)劃的指導(dǎo)。此外，受到多年來陳舊落后工作思想的束縛，不少地方審計機構(gòu)在構(gòu)建本地財政預(yù)算執(zhí)行審計基本架構(gòu)時也不同程度存在盲目性和照抄照搬的情況。這種缺乏地方特色的問題產(chǎn)生的不良后果就是財政預(yù)算執(zhí)行審計針對性有限、有效性不足，從而在制度層面制約了審計全覆蓋的有序推進。

二、形式內(nèi)容刻板單一

在缺乏更加完善的制度供給前提下，一些地方財政預(yù)算執(zhí)行審計必然存在形式內(nèi)容刻板單一的問題。例如每年只按部門或按批次進行一次審計，或只對超過特定限額的大體量資金或有分配權(quán)的單位或部門等開展審計等。

推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的主要策略

一、統(tǒng)一思想認識，強化制度供給

要在審計監(jiān)督實踐中實現(xiàn)對財政預(yù)算執(zhí)行的全面覆蓋，前提是工作思想層面充分理解了全面覆蓋的深刻內(nèi)涵，進而形成更加系統(tǒng)和規(guī)范的工作機制與模式。故而推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋首先需要統(tǒng)一思想認識，強化制度供給。

以湖南省為例，2021年3月初，由湖南省審計廳牽頭，包括省財政廳、省工商聯(lián)等組織機構(gòu)共同參與和協(xié)助，湖南省就當年全省范圍內(nèi)財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋工作形成了“三高四新”基本戰(zhàn)略。在全面梳理超過百家省級財政一級預(yù)算單位的基礎(chǔ)上，通過政策宣講、理論教育等多重引導(dǎo)，最終形成了針對省內(nèi)17家重點單位開展現(xiàn)場審計、部分核心部門重點審計及其他機構(gòu)送審審計的基本架構(gòu)。通過區(qū)分差異、有所側(cè)重的規(guī)劃設(shè)計，當年不僅順利鋪開第一批審計項目，實現(xiàn)了省級財政一級預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋，也第一次實現(xiàn)了針對省直部門領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計。

而在制度供給方面，由于各地財政、經(jīng)濟、金融等各領(lǐng)域發(fā)展程度不同、形式內(nèi)容有異，故而開展財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋存在較為突出的地區(qū)差異性，需要各地立足自身實際情況在更大程度上提高制度設(shè)計與執(zhí)行的地方特色。

以重慶市銅梁區(qū)為例。當?shù)貙徲嫏C關(guān)在長期實踐中逐步形成了“龍頭+重點+補充”的地方模式，使財政預(yù)算執(zhí)行審計突出了一體化特色，進而促進和保障了審計實踐的全面覆蓋。具體來說，所謂“龍頭”是指一級財政預(yù)算執(zhí)行審計，也就是緊緊圍繞一級財政預(yù)算執(zhí)行這個核心展開各項審計工作。而“重點”則是各部門內(nèi)各類專項資金的使用活動，也就是要下大力氣就專項資金的來龍去脈進行重點審計監(jiān)督。至于“補充”則是針對下一級機構(gòu)與組織開展的財政預(yù)算執(zhí)行審計。

二、充分利用技術(shù)提升可行性、可靠性與有效性

信息時代大背景下，機器的強大算力不僅最大限度地減輕了人的勞動負擔，而且從根本上突破了長久以來傳統(tǒng)工作模式的瓶頸和弊端，并讓社會經(jīng)濟各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)都擁有了轉(zhuǎn)型升級的機遇和條件。就審計監(jiān)督工作而言，信息技術(shù)的全面普及也使財政預(yù)算執(zhí)行審計實現(xiàn)全面覆蓋更具可行性、可靠性與有效性。

一方面，在只能完全依賴人工作業(yè)的傳統(tǒng)模式中，審計監(jiān)督使用的素材通常只能基于數(shù)量相對有限的樣本數(shù)據(jù)，也就是所謂的“采樣”。然而采集樣本始終不同程度地存在樣本覆蓋面有限、代表性不足的缺陷。加之采集對象中往往既有結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，也有半結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)或非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，這種復(fù)雜性極易導(dǎo)致采樣結(jié)果失真或失準。顯然，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采樣形成的結(jié)論始終或多或少存在偏差。另一方面，只有人力審計的監(jiān)督工作始終受限于審計人員時間、精力、素質(zhì)和能力的制約，一旦數(shù)據(jù)量超過工作人員最大承擔限值，則審計監(jiān)督必然會出現(xiàn)品質(zhì)難保、效率降低等問題。而這種人的主觀性缺陷也會反作用于審計結(jié)果。而這也是傳統(tǒng)模式下財政預(yù)算執(zhí)行審計難以實現(xiàn)全覆蓋的重要原因之一。

而在信息化模式下，各種受制于人的短板問題都將迎刃而解。比如，通許縣就在探索財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋過程中積極挖掘大數(shù)據(jù)技術(shù)的算力優(yōu)勢，逐步形成了財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋融合大數(shù)據(jù)分析的信息化模式。包括SQL數(shù)據(jù)庫、AO現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)、數(shù)據(jù)建模等技術(shù)在內(nèi)，通許縣財政預(yù)算執(zhí)行審計實現(xiàn)了足不出戶挖疑點、數(shù)據(jù)跑路找證據(jù)的信息化審計。

由此可見，在包括大數(shù)據(jù)技術(shù)在內(nèi)的多種信息技術(shù)充分應(yīng)用下，財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋不僅得到了更加堅實的技術(shù)支撐，也大幅提高了全面覆蓋的可操作性、審計監(jiān)督結(jié)論的可靠性及審計實踐的有效性。

三、堅持教育培訓(xùn)，打造專業(yè)化、復(fù)合型人才隊伍

從各地加快推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的現(xiàn)實狀態(tài)可以發(fā)現(xiàn)，人的因素越來越成為技術(shù)、機制、模式發(fā)揮作用的先導(dǎo)與支撐。因此，新時期推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋還需要堅持教育培訓(xùn)，打造專業(yè)化、復(fù)合型人才隊伍。

一方面，各級審計機構(gòu)應(yīng)著力強化內(nèi)部培訓(xùn)工作，應(yīng)就現(xiàn)有人才隊伍開展包括理論知識到實踐技能在內(nèi)的再教育。而教育培訓(xùn)的內(nèi)容中最重要的部分就是信息技術(shù)。另一方面，有條件的地方審計機構(gòu)也可以嘗試引進更多高端復(fù)合型人才，也就是面向社會招聘既有審計資質(zhì)又熟悉信息技術(shù)的復(fù)合型人才。這些高端人才的引進不僅能夠在最短時間內(nèi)帶動審計機構(gòu)人才隊伍整體素質(zhì)提升，而且可以成為創(chuàng)新審計監(jiān)督工作機制、模式的星星之火。這對審計機構(gòu)實現(xiàn)全局化、整體性提質(zhì)增效都有十分重要的促進作用。

財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的核心就在于全面性，旨在基于充分滲透和全面覆蓋大幅提高審計監(jiān)督的專業(yè)性、權(quán)威性和嚴肅性。但實踐過程中一些地方恰恰在全面覆蓋上出現(xiàn)了漏洞與短板。這固然是長久以來地方審計機構(gòu)受制度設(shè)計、方法選擇等方面存在經(jīng)驗不足等制約，但更重要的卻是工作思想方面陳舊落后的不良后果。其中，一些地方審計單位盲目抄襲其他地區(qū)的成功經(jīng)驗與模式，就是制約本地區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋提質(zhì)增效的根本原因。出現(xiàn)問題的根源是未能對本地區(qū)現(xiàn)實情況進行深入了解，進而在審計監(jiān)督實踐中難以突出個性、彰顯特色，繼而出現(xiàn)局部性、片面化乃至形式主義等不足之處。所以，新時期推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋既是對各種先進技術(shù)手段的充分應(yīng)用，又是切實樹立科學(xué)發(fā)展觀，全面排查本地區(qū)審計監(jiān)督既往歷史中的盲區(qū)與空白。這才能夠為加快推進財政預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋奠定更加扎實的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，基于問題導(dǎo)向查漏補缺才能實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋無所遺漏。這既是通過全面覆蓋提升預(yù)算執(zhí)行審計執(zhí)行力與有效性的根本措施，也是新形勢下深化預(yù)算制度改革、促進審計監(jiān)督轉(zhuǎn)型升級的必由之路。（作者單位：濮陽市審計局）