海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)分析

王永起 冶紅新

2021年海南省在?？?、三亞、瓊海、陵水、五指山和瓊中6個(gè)市縣建設(shè)首批66個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站試點(diǎn)，4月至6月各社工站紛紛建成運(yùn)營(yíng);2022年1月，海南省民政廳委托?？赬SD研究所對(duì)社工站項(xiàng)目進(jìn)行了中期評(píng)估。評(píng)估分為六部分：行政管理、服務(wù)執(zhí)行與產(chǎn)出、社會(huì)評(píng)價(jià)、宣傳與創(chuàng)新、財(cái)務(wù)管理和加分項(xiàng)（指特色服務(wù)品牌和優(yōu)秀案例）。評(píng)估結(jié)果總體來看社工站運(yùn)營(yíng)正常，指標(biāo)完成較好，日常行政管理基本正常。

在財(cái)務(wù)問題上值得注意的是應(yīng)當(dāng)專門編制針對(duì)社工站的財(cái)務(wù)管理制度，并嚴(yán)格按照內(nèi)容執(zhí)行日常工作流程，做到會(huì)計(jì)核算及時(shí)，月報(bào)月結(jié)。需加強(qiáng)社工服務(wù)專業(yè)性，提升服務(wù)質(zhì)量和效果。

中期評(píng)估發(fā)現(xiàn)的財(cái)務(wù)問題

項(xiàng)目評(píng)估的財(cái)務(wù)審計(jì)直接影響到社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社工站的持續(xù)性，從評(píng)估結(jié)果看，所有站點(diǎn)都通過了評(píng)估，但社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社工站在財(cái)務(wù)表現(xiàn)上問題明顯，主要集中在財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督上。

一、財(cái)務(wù)管理問題

（一）財(cái)務(wù)管理制度不健全

加強(qiáng)資金管理制度與收支管理制度建設(shè)，讓組織的財(cái)務(wù)事項(xiàng)有章可循。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站初建一年未滿，相關(guān)運(yùn)營(yíng)管理制度建設(shè)亦處于草創(chuàng)階段。問題表現(xiàn)為部分社工站建立了財(cái)務(wù)管理制度，部分參照服務(wù)提供方——社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理制度，未專門建立社工站財(cái)務(wù)管理制度。已建立財(cái)務(wù)管理制度的，都比較簡(jiǎn)略，仍需進(jìn)一步補(bǔ)充和完善相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定。

（二）資金使用不規(guī)范

沒有健全的財(cái)務(wù)管理制度，資金使用就無法規(guī)范，財(cái)務(wù)審批難免流于形式。海南運(yùn)營(yíng)社工站的社工機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，大多沒有專門的會(huì)計(jì)，理事長(zhǎng)身兼創(chuàng)辦者、管理者、監(jiān)督者等多重身份，社工站所有經(jīng)費(fèi)收支均由一人決斷，在賬目上只見發(fā)票，不見審核。

（三）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊

社工機(jī)構(gòu)在組織屬性上歸屬于民辦非企業(yè)單位，評(píng)估中發(fā)現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)缺乏專職財(cái)務(wù)人員，更談不上單設(shè)的財(cái)務(wù)部門。原因既有社工機(jī)構(gòu)規(guī)模有限，也有專職會(huì)計(jì)成本較高的考慮，所以在海南社工機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，多會(huì)聘請(qǐng)兼職財(cái)務(wù)人員或者指定個(gè)別社工兼管財(cái)務(wù)。兼職財(cái)務(wù)人員對(duì)社工站業(yè)務(wù)不了解，責(zé)任心有限，或秉承機(jī)構(gòu)管理者意志不對(duì)相關(guān)憑證進(jìn)行有效整理;兼管財(cái)務(wù)的社工對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)比較熟悉，但對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)通過粗略學(xué)習(xí)一知半解或停留于記賬水平。在進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)均不能形成有效配合，審計(jì)工作必然面臨亂局，財(cái)務(wù)系統(tǒng)也不能為機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理提供精確支持。

綜上所述，海南社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為民辦非企業(yè)單位，主要收入來源于政府購(gòu)買服務(wù)的各種項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，基本沒有政府補(bǔ)貼，社會(huì)捐贈(zèng)也比較少，而這些業(yè)務(wù)收入，資金量小又不穩(wěn)定，且業(yè)務(wù)收入都要繳納各項(xiàng)稅費(fèi)，導(dǎo)致一些民辦非企業(yè)單位資金緊張，生存艱難，聘用專職會(huì)計(jì)人員目前不具有可操作性，所以財(cái)務(wù)管理表現(xiàn)不盡如人意。

二、財(cái)務(wù)監(jiān)督問題

財(cái)務(wù)監(jiān)督主要是對(duì)財(cái)務(wù)狀況和整體運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督，依托現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的代理理論，對(duì)民辦非企業(yè)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)的必要性無須贅述。鑒于社工站財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀，為保障政府購(gòu)買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的目的，加強(qiáng)社工站的財(cái)務(wù)監(jiān)督勢(shì)在必行。海南社工站項(xiàng)目的中期評(píng)估指“三審”制度中的“二審”，第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)社工站的財(cái)務(wù)審計(jì)。通過對(duì)社工站的財(cái)務(wù)審計(jì)可以發(fā)現(xiàn)社工機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)監(jiān)督上的三個(gè)問題，分述如下：

（一）對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)認(rèn)識(shí)不足

社工機(jī)構(gòu)整體上對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)認(rèn)識(shí)不足，主觀上甚至有些排斥。依據(jù)2005年開始實(shí)行的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，民間非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)報(bào)表至少應(yīng)當(dāng)包括資產(chǎn)負(fù)債表、業(yè)務(wù)活動(dòng)表和現(xiàn)金流量表。評(píng)估中有些社工站能提供簡(jiǎn)單分類的發(fā)票，卻沒有審批和報(bào)表;有些只有按時(shí)序排列的發(fā)票，無分類無審批無報(bào)表。固然有項(xiàng)目未到期的原因，但首先是態(tài)度敷衍，其次才是能力不足。

在非營(yíng)利組織的監(jiān)管體系中，審計(jì)部門將起到核心作用。社工機(jī)構(gòu)認(rèn)為自己的首要任務(wù)是致力于社會(huì)服務(wù)而非財(cái)務(wù)管理，但問題是，除非你的財(cái)務(wù)和資金得到有效管理，否則你沒法實(shí)現(xiàn)你關(guān)于社會(huì)服務(wù)的愿景。對(duì)于非營(yíng)利組織來說，二者的關(guān)系不能被割裂，優(yōu)化財(cái)務(wù)規(guī)劃和管理正是為了更好地服務(wù)于組織的總體目標(biāo)。

（二）缺少內(nèi)部審計(jì)

在相對(duì)有效的市場(chǎng)環(huán)境下，內(nèi)部審計(jì)可以在一定程度上解決委托人和代理人之間利益不一致的矛盾并降低代理成本，從而提高單位價(jià)值，這也是目前西方企業(yè)普遍應(yīng)用內(nèi)部審計(jì)的原因所在。相應(yīng)地，非營(yíng)利組織也可以通過內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)與委托人的目標(biāo)保持一致，但是目前海南社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模和水平仍難以進(jìn)行有效的內(nèi)部審計(jì)。

（三）外部審計(jì)缺少著力點(diǎn)

非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)報(bào)告的外部審計(jì)包括“三審”中的后兩種，會(huì)計(jì)師的“二審”和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的“三審”。社工機(jī)構(gòu)通過內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制，遺憾的是中期評(píng)估并未看到各社工站的財(cái)務(wù)報(bào)告，這使得財(cái)務(wù)評(píng)估無法著力，在評(píng)估報(bào)告里財(cái)務(wù)問題也顯得最為突出。雖然各站點(diǎn)的財(cái)務(wù)收支情況并無大問題，但財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督的不規(guī)范、不健全，將極大地制約社工機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

由于信息不對(duì)稱，非營(yíng)利組織需要通過財(cái)務(wù)報(bào)告和信息披露來反映公共受托責(zé)任的履行情況。國(guó)家推行的鄉(xiāng)村振興疊加海南自貿(mào)港建設(shè)，對(duì)海南非營(yíng)利性社會(huì)組織發(fā)展提出了更嚴(yán)格的要求。在社工機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，規(guī)范其財(cái)務(wù)行為，實(shí)施有效監(jiān)管，不斷提升組織形象和公信力成為引導(dǎo)海南社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)先選擇。

審計(jì)之外的財(cái)務(wù)問題

海南鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的問題，除去前述的財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督之外，仍存在一些審計(jì)未發(fā)現(xiàn)的問題。一是向各社工機(jī)構(gòu)劃撥的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)度差距明顯;二是有些機(jī)構(gòu)在3個(gè)月試用期內(nèi)未代繳社保金，基層社工對(duì)此反映比較強(qiáng)烈;三是財(cái)務(wù)審計(jì)中城鄉(xiāng)差異顯著。

一、經(jīng)費(fèi)劃撥的進(jìn)度差距

T市N機(jī)構(gòu)社工站經(jīng)費(fèi)已經(jīng)到位90%，S市C機(jī)構(gòu)社工站到位資金僅60%，顯然T市的資金撥付違反了“433”原則，超出了70%，S市的經(jīng)費(fèi)撥付違反同樣的原則，應(yīng)再劃撥10%以補(bǔ)足70%，對(duì)于民政局來講，資金使用更要遵守財(cái)務(wù)制度。導(dǎo)致差距的原因當(dāng)事人都心照不宣，總之，中后期的資金撥付是有成本的，前期經(jīng)費(fèi)劃撥的成本內(nèi)化于承接項(xiàng)目的投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)成本當(dāng)中。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)劃撥進(jìn)度影響甚大，尤其對(duì)于小型社工機(jī)構(gòu)，資金不到位，意味著機(jī)構(gòu)要自己貼錢來維持社工站的運(yùn)行，小機(jī)構(gòu)的資金量恰恰是有限的。雖然不太可能不劃撥，但拖延劃撥同樣致命，這個(gè)問題考驗(yàn)的是社工機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系。

二、試用期社保金未代繳

在F機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的社工站，基層社工一致反映3個(gè)月試用期的社保金沒有代繳，這種情況如何通過中期評(píng)估的財(cái)務(wù)審計(jì)不得而知，從評(píng)估之后的事實(shí)來看，F(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社工站未受影響，也未見整改。

三、財(cái)務(wù)審計(jì)中城鄉(xiāng)差異顯著

在地域分布上，社工站財(cái)務(wù)審計(jì)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)差異，城市社工站的財(cái)務(wù)表現(xiàn)整體優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站。城市社工站通過聘請(qǐng)兼職財(cái)會(huì)人員，會(huì)計(jì)核算基本規(guī)范，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)能獨(dú)立核算，但也存在項(xiàng)目成本和費(fèi)用混在一起，未使用業(yè)務(wù)成本科目的問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站則請(qǐng)不到專業(yè)會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，未對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)獨(dú)立核算，也未對(duì)社工站設(shè)置核算科目。

社工站財(cái)務(wù)表現(xiàn)的城鄉(xiāng)差異直接反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站發(fā)展相比城市街道社工站面臨更多制約因素，無法模仿后者從市場(chǎng)獲得財(cái)務(wù)核算支持。進(jìn)一步反映出財(cái)會(huì)人才和資源在城鄉(xiāng)分布的不均衡，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化，社會(huì)服務(wù)全覆蓋，財(cái)務(wù)核算服務(wù)也要配套協(xié)同社會(huì)工作落地鄉(xiāng)村，或至少要覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

海南社工站財(cái)務(wù)問題的解決策略

通過前面對(duì)社工站財(cái)務(wù)審計(jì)問題的梳理，首先在理論上尋求解決策略變得有跡可循。社工站的財(cái)務(wù)問題本質(zhì)上是所屬社工機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)難題，社工機(jī)構(gòu)屬于非營(yíng)利性社會(huì)組織三大類型中的民辦非企業(yè)單位，諸多對(duì)非營(yíng)利性社會(huì)組織財(cái)務(wù)審計(jì)的研究可以提供有效借鑒。建議嘗試以樹立財(cái)務(wù)審計(jì)意識(shí)為起點(diǎn)，依托社工機(jī)構(gòu)建立會(huì)計(jì)核算體系，制定并發(fā)布財(cái)務(wù)報(bào)告，經(jīng)過機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)后進(jìn)行信息披露，積極接受第三方審計(jì)和政府審計(jì)，具體內(nèi)容詳述如下：

一、社工機(jī)構(gòu)要牢固樹立財(cái)務(wù)透明的意識(shí)

2005年《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的頒布，為要求非營(yíng)利組織公開財(cái)務(wù)狀況提供了法律依據(jù)。信息披露是社會(huì)組織保障公眾知情權(quán)的法定責(zé)任，而非社會(huì)組織對(duì)公眾的恩惠，更不是一種權(quán)力。話雖如此，現(xiàn)實(shí)中不要說財(cái)務(wù)報(bào)告，哪怕是中期評(píng)估報(bào)告，機(jī)構(gòu)會(huì)說沒有，作為評(píng)估購(gòu)買方的民政則以涉及機(jī)構(gòu)信息為由拒絕提供評(píng)估報(bào)告。從有法可依到有法必依還有障礙，機(jī)構(gòu)信息有哪些是見不得人的？如果沒有，為什么不能公開？社會(huì)治理水平的提升在社會(huì)組織管理程序的執(zhí)行上遇到了阻力，排除干擾因素、克服障礙就能實(shí)現(xiàn)提升。

二、社工機(jī)構(gòu)要對(duì)社工站行使內(nèi)部審計(jì)職能

同樣受機(jī)構(gòu)規(guī)模經(jīng)費(fèi)限制，建立專門的內(nèi)部審計(jì)部門有待于機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，有條件的社工機(jī)構(gòu)必須設(shè)置內(nèi)審部門，對(duì)社工站的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行內(nèi)審。未設(shè)內(nèi)審部門的機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行有效的內(nèi)部審計(jì)，是當(dāng)前海南社會(huì)工作組織面臨的階段性挑戰(zhàn)。社工機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人雖身兼多職，但限于專業(yè)背景，通常并不能勝任財(cái)務(wù)審計(jì)工作，如果再向市場(chǎng)尋求審計(jì)服務(wù)會(huì)進(jìn)一步推高財(cái)務(wù)成本，可選項(xiàng)只剩一條，即對(duì)機(jī)構(gòu)管理人進(jìn)行審計(jì)培訓(xùn)，由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織管理部門組織，讓他們通過學(xué)習(xí)掌握初步的財(cái)務(wù)和審計(jì)知識(shí)，有效行使內(nèi)部審計(jì)的職能。

三、社工站信息披露常態(tài)化并積極接受外部財(cái)務(wù)審計(jì)

無論海南鄉(xiāng)村振興，還是自貿(mào)港建設(shè)，對(duì)海南非營(yíng)利性社會(huì)組織的發(fā)展速度和質(zhì)量都提出了較高的要求，所以盡早規(guī)范社工機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式，通過積極推進(jìn)海南社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息披露常態(tài)化，建立行業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。政府一方面幫助社工機(jī)構(gòu)培育財(cái)務(wù)透明的意識(shí)和能力，另一方面提出信息披露的標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)接第三方和政府的審計(jì)工作，深度理順政府購(gòu)買社工機(jī)構(gòu)服務(wù)的邏輯與規(guī)范、權(quán)利和義務(wù)，早日推進(jìn)社會(huì)服務(wù)步入高速高質(zhì)的發(fā)展軌道。

對(duì)于海南社工機(jī)構(gòu)來講，要順應(yīng)海南社會(huì)快速發(fā)展趨勢(shì)，積極轉(zhuǎn)變態(tài)度，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)社工站服務(wù)能力，遵守政府制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，主動(dòng)接受外部財(cái)務(wù)審計(jì)，履行受托方義務(wù)。

四、審計(jì)外財(cái)務(wù)問題的解決

以制度極限壓縮權(quán)力尋租的空間。經(jīng)費(fèi)劃撥的進(jìn)度控制要明確寫進(jìn)政府與社工機(jī)構(gòu)的合同當(dāng)中，設(shè)定精確的起始與截止日期。只要機(jī)構(gòu)未觸發(fā)退出條款，必須劃撥，逾期問責(zé)。同樣，不到起始日期，也不能提前劃撥，提前劃撥產(chǎn)生的孳息應(yīng)當(dāng)歸還政府。

社工機(jī)構(gòu)如果違法違規(guī)，必須及時(shí)追究責(zé)任，視情節(jié)輕重限期整改或終止合同并追回已付經(jīng)費(fèi)。依社工行業(yè)的職工忠誠(chéng)度來講，前述問題會(huì)越傳越廣，名譽(yù)受損的不只是社工機(jī)構(gòu)，政府對(duì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力和公信力也會(huì)受到連帶質(zhì)疑。社工機(jī)構(gòu)如果不能及時(shí)糾錯(cuò)，所付出的代價(jià)將愈加高昂。

基于國(guó)情，社工機(jī)構(gòu)的相關(guān)管理制度不夠完備，可以考慮設(shè)立比較嚴(yán)格且務(wù)實(shí)的懲罰機(jī)制，對(duì)財(cái)務(wù)不透明、信息不披露或選擇性披露的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。雖然會(huì)推高政府的管理成本，但是一個(gè)短暫、嚴(yán)厲的執(zhí)法過程效果，在投入同樣力量的情況下，相對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期而溫和的執(zhí)法效果要優(yōu)良很多。（基金項(xiàng)目：2022年海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題立項(xiàng)項(xiàng)目，課題編號(hào)：HNSK（YB）22-77;三亞市2022年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)資助課題“實(shí)施三亞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究”，課題編號(hào)：SYSK2022-01。作者單位：海南熱帶海洋學(xué)院）