我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)展、問題與對(duì)策建議

陳道富 曹勝熙

社會(huì)信用是人們?cè)谏鐣?huì)交往過程中形成的超越熟人社會(huì)的非人格化信任關(guān)系，是重要的社會(huì)資本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與主體眾多，交易行為自由頻繁，更需引入非人格化的社會(huì)信用，低成本地實(shí)現(xiàn)互惠性合作。我國(guó)2003年啟動(dòng)了以“獎(jiǎng)勵(lì)守信、懲罰失信”為核心的社會(huì)信用體系建設(shè)，在控制信用風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信等方面發(fā)揮了積極作用。2020年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確信用信息范圍，依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒，完善失信主體信用修復(fù)機(jī)制，提高社會(huì)信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平，社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。社會(huì)信用體系建設(shè)取得諸多成績(jī)，但也面臨不少問題和困難，需要重新認(rèn)識(shí)和凝聚共識(shí)，分類有序推進(jìn)，從而更好邁向高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國(guó)的社會(huì)信用體系是創(chuàng)新型社會(huì)治理手段

近代以來(lái)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展成熟，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸演化出健全的社會(huì)信用，誠(chéng)信缺失并不是其社會(huì)信用問題的主要矛盾。因此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)信用體系主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的信用風(fēng)險(xiǎn)管理，幾乎可以等同于征信與信用評(píng)級(jí)等經(jīng)濟(jì)信用體系。

與西方國(guó)家不同，我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)內(nèi)涵更為豐富。由于我國(guó)還處在社會(huì)主義初級(jí)階段，法制與信用體系并不健全，市場(chǎng)主體的誠(chéng)信意識(shí)有待加強(qiáng)，失信成本較低，在社會(huì)領(lǐng)域存在相當(dāng)數(shù)量的誠(chéng)信缺失問題。單純建設(shè)狹義的征信系統(tǒng)還不足以高效建設(shè)適應(yīng)信用交易的市場(chǎng)環(huán)境。因此，在設(shè)計(jì)之初，我國(guó)就選擇超越狹義的征信，同步建設(shè)征信系統(tǒng)及其運(yùn)行環(huán)境。

在后續(xù)實(shí)踐中，我國(guó)社會(huì)信用體系越來(lái)越以創(chuàng)新型社會(huì)治理手段為目標(biāo)，而不僅僅作為信用風(fēng)險(xiǎn)的管理手段。“十八大”針對(duì)性地提出了社會(huì)信用體系建設(shè)“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，我國(guó)社會(huì)信用體系帶上了社會(huì)治理手段的濃厚色彩。此后，國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱“《綱要》”），在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)入多目標(biāo)同步推進(jìn)的快速發(fā)展階段。

需要認(rèn)識(shí)到，搜集各類信用信息，形成數(shù)據(jù)庫(kù)并加以應(yīng)用僅僅是我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的一個(gè)抓手。社會(huì)信用體系建設(shè)的內(nèi)在要求是樹立誠(chéng)信文化理念、弘揚(yáng)誠(chéng)信傳統(tǒng)美德，根本目標(biāo)是提升全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)和信用水平。社會(huì)信用體系建設(shè)是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的浩大社會(huì)工程。

二、我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)展情況

經(jīng)過多年努力，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)在一些關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，信用日益成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重要因素。

一是中央各部門和各地方政府逐漸建成了多樣化的信用信息平臺(tái)。在中央層面，社會(huì)信用體系建設(shè)由發(fā)改委和人民銀行作為雙牽頭部門，協(xié)調(diào)各部委共同推進(jìn)；在地方層面，各級(jí)發(fā)改委負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的公共信用信息綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理。目前，我國(guó)社會(huì)信用體系的抓手主要包括人民銀行主導(dǎo)的金融基礎(chǔ)信用信息和發(fā)改委主導(dǎo)的公共信用信息。前者形成了應(yīng)用廣泛的金融征信，后者主要的應(yīng)用是失信聯(lián)合懲戒信息公示。此外，還有國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、納稅信用發(fā)布平臺(tái)、全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺(tái)、資本市場(chǎng)誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)和市場(chǎng)誠(chéng)信信息查詢平臺(tái)等中央政府、司法部門統(tǒng)籌的信用信息平臺(tái)。上海、廣東、浙江、江蘇等先進(jìn)地區(qū)在地方大數(shù)據(jù)局的基礎(chǔ)上也形成了豐富的地方信用信息應(yīng)用。2021年12月發(fā)布的《加強(qiáng)信用信息共享應(yīng)用促進(jìn)中小微企業(yè)融資實(shí)施方案》正是基于前期建設(shè)完成的多樣化信用信息平臺(tái)。

二是初步完成了社會(huì)信用體系信用信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，我國(guó)建立了組織和個(gè)人的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，并在商事制度改革中成功運(yùn)用，奠定了部門間信息共享的基礎(chǔ)。其次，建立了全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，為各地區(qū)各部門信用信息的交換共享和查詢服務(wù)提供了基礎(chǔ)設(shè)施。再次，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)逐漸制定。目前，我國(guó)已建立起包括信用主體標(biāo)識(shí)規(guī)范、個(gè)人信用調(diào)查報(bào)告格式規(guī)范、基本信息報(bào)告、企業(yè)信用等級(jí)表示方法等數(shù)十條社會(huì)信用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了電子商務(wù)、誠(chéng)信管理、信用中介組織等領(lǐng)域。

三是初步構(gòu)建了市場(chǎng)化信用服務(wù)生態(tài)。雖然我國(guó)社會(huì)信用體系的建設(shè)呈現(xiàn)出由政府主導(dǎo)的特征，但目前已經(jīng)形成了包括個(gè)人征信、企業(yè)征信、信用評(píng)級(jí)、信用調(diào)查、商業(yè)保理、信用保險(xiǎn)、基于大數(shù)據(jù)的新型征信等各類信用服務(wù)機(jī)構(gòu)。不同機(jī)構(gòu)依托各自的優(yōu)勢(shì)資源，在金融、商業(yè)、公共等不同場(chǎng)景中提供服務(wù)。近幾年有些機(jī)構(gòu)深耕一些細(xì)分領(lǐng)域，例如天創(chuàng)信用在汽車金融和政府園區(qū)，憑安信用在電子商務(wù)，百融云創(chuàng)在普惠金融等，初步形成了多樣化的信用服務(wù)生態(tài)。

四是社會(huì)信用體系建設(shè)結(jié)合“放管服”改革，形成了信用監(jiān)管體制。在同步推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)和行政管理體制改革的過程中，依托于信用的監(jiān)管成為行政管理從事前向事中、事后管理轉(zhuǎn)型的重要工具。本質(zhì)上講，信用監(jiān)管就是根據(jù)市場(chǎng)主體的信用狀態(tài)實(shí)施差異化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)守信者“無(wú)事不擾”，對(duì)失信者“利劍高懸”，從而提高監(jiān)管效率，提升社會(huì)治理能力。

三、當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)還存在的突出問題

我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)是復(fù)雜的全社會(huì)工程，既存在認(rèn)識(shí)不清晰的局限，也面臨不同領(lǐng)域的內(nèi)在矛盾，還涉及政務(wù)公開透明化和數(shù)據(jù)收集共享中的工作困難。

一是信用體系建設(shè)缺乏頂層立法。根據(jù)依法行政要求，沒有法律依據(jù)，行政規(guī)范性文件不能減損公民權(quán)益、增加公民義務(wù)。各級(jí)政府和各職能部門在社會(huì)信用體系建設(shè)中都在制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)公民行為。缺乏社會(huì)信用的頂層立法導(dǎo)致各地和各部門的信用規(guī)范既缺乏法律依據(jù)，也缺乏對(duì)權(quán)利義務(wù)邊界的共識(shí)，不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是實(shí)際操作不完善引發(fā)社會(huì)較普遍的質(zhì)疑和擔(dān)憂。建設(shè)社會(huì)信用體系的初衷是通過“守信激勵(lì)”和“失信懲戒”形成社會(huì)誠(chéng)信文化。但實(shí)際操作中，“守信激勵(lì)”發(fā)展相對(duì)滯后；“失信人”認(rèn)定泛化，用個(gè)別領(lǐng)域涵義寬泛的“失信行為”給個(gè)人和組織進(jìn)行“信用畫像”，存在以偏概全的問題?！耙惶幨牛幪幨芰P”政策疊加社會(huì)信用救濟(jì)與修復(fù)機(jī)制不足，造成單次失信成本過高和“一罪多罰”的法律瑕疵?？傊?，實(shí)踐中的不完善，導(dǎo)致社會(huì)普遍擔(dān)憂其異化為全面控制或成為新的行政手段，反而帶來(lái)了市場(chǎng)的恐懼和混亂。

目前，受規(guī)范的信用主體主要是國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人，還基本不涉及外資和政府部門?！毒V要》指出，各類政務(wù)行為主體的誠(chéng)信水平對(duì)其他社會(huì)主體誠(chéng)信建設(shè)有重要的表率和導(dǎo)向作用。但是，促進(jìn)政府守信踐諾的舉措并不完善，政府部門的失信行為仍時(shí)有發(fā)生。例如，一些地方財(cái)政部門宣布了一系列對(duì)小微企業(yè)的補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，但卻期待符合條件的企業(yè)不知道這些政策，從而減輕支出負(fù)擔(dān)。更不用說，一些政府相關(guān)的工程建設(shè)拖欠企業(yè)應(yīng)付賬款的情況。政府部門之外，外資企業(yè)沒有被納入失信聯(lián)合懲戒的規(guī)范對(duì)象，享受了“超國(guó)民待遇”，但由于中西文化差異和社會(huì)信用體系框架不同，其對(duì)我國(guó)信用體系誤會(huì)較深。

失信行為認(rèn)定過于寬泛。相當(dāng)多地方和部門將“不文明行為”（如闖紅燈、未執(zhí)行垃圾分類、欠繳物業(yè)費(fèi)等）“違法行為”和“違約行為”都簡(jiǎn)單認(rèn)定為“失信行為”?！奥?lián)合懲戒”過于剛性和隨意。針對(duì)失信行為主體（所謂的“黑名單”）采取聲譽(yù)不利（社會(huì)公示）、資格剝奪（從事職位）、自由限制（日常生活和金融活動(dòng)）等聯(lián)合懲戒措施，損害個(gè)人和企業(yè)“能”與“不能”的“資格”和“聲譽(yù)”，而不是調(diào)節(jié)其成本和收益的大小。例如，限制失信法人參與招投標(biāo)的資格，而不是提高其相對(duì)誠(chéng)信法人需繳納的保證金。

三是信用數(shù)據(jù)的收集共享仍存在較多困難。社會(huì)信用體系建設(shè)中數(shù)據(jù)共享是關(guān)鍵，但目前仍存在不愿、不敢和不能共享信息的情況。這首先表現(xiàn)為部委間數(shù)據(jù)共享難，特別是具體落實(shí)較難。我國(guó)各部委的政策變動(dòng)較為頻繁，不同地區(qū)的管理和政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，加上錄入等操作問題，部委數(shù)據(jù)的質(zhì)量參差不齊。而數(shù)據(jù)共享和使用實(shí)際上也是重新梳理和優(yōu)化歷史數(shù)據(jù)，牽扯大量的人力物力，會(huì)引發(fā)不得不面對(duì)的歷史問題。其次表現(xiàn)為不同地區(qū)、不同行業(yè)社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)展不一致?，F(xiàn)有的社會(huì)信用信息記錄主要集中在金融領(lǐng)域，而政務(wù)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域等方面的社會(huì)征信體系建設(shè)處于缺位狀態(tài)。不同地區(qū)在社會(huì)信用體系建設(shè)水平方面差異巨大，中西部地區(qū)相對(duì)東部地區(qū)落后。

四是信用服務(wù)市場(chǎng)主體總體活力受限。目前，我國(guó)信用服務(wù)市場(chǎng)存在供需兩缺的現(xiàn)象，需要加強(qiáng)對(duì)信用服務(wù)市場(chǎng)的培育。受收費(fèi)模式和市場(chǎng)過度競(jìng)爭(zhēng)等影響，我國(guó)的企業(yè)征信和誠(chéng)信評(píng)價(jià)主體生存困難，行為不規(guī)范、公信力不足，持牌個(gè)人征信機(jī)構(gòu)僅有兩家，信用服務(wù)需求無(wú)法有效滿足，尚未形成真正的信用報(bào)告信息的產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)。

一方面，部分信用服務(wù)供給質(zhì)量不高，服務(wù)機(jī)構(gòu)行為不夠規(guī)范、公信力不足，同時(shí)需求也不足，例如企業(yè)征信和誠(chéng)信評(píng)價(jià)市場(chǎng)。這導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)征信和信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)生存困難。另一方面，在市場(chǎng)需求相對(duì)充分的個(gè)人征信領(lǐng)域，持牌個(gè)人征信機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限，大量的信用市場(chǎng)需求無(wú)法得到滿足。例如，大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)使用行為數(shù)據(jù)分析個(gè)人和小微企業(yè)信用情況前，中小企業(yè)融資難融資貴問題始終突出。再比如，當(dāng)前中國(guó)在信用報(bào)告價(jià)值鏈的上游和中端（即信用交易數(shù)據(jù)的采集和存儲(chǔ)加工端），已經(jīng)做得相當(dāng)成功；但在信用報(bào)告信息的末端（即產(chǎn)品或服務(wù)端），市場(chǎng)還沒有真正形成。因此，相關(guān)政策的一刀切模式給市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)帶來(lái)了不利影響。亟需去除不合理的準(zhǔn)入限制，加強(qiáng)市場(chǎng)主體活力，尤其是在征信領(lǐng)域。

五是社會(huì)信用修復(fù)機(jī)制不健全?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》《綱要》為我國(guó)近年來(lái)的社會(huì)信用體系建設(shè)指明了方向，但其中并未對(duì)信用修復(fù)做出明確規(guī)定。2017年國(guó)家發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》和2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》都支持信用修復(fù)，但目前并未有更具有操作性的細(xì)致意見，這制約了失信者信用修復(fù)的實(shí)際行動(dòng)。

四、政策建議

誠(chéng)信是一種美德，是社會(huì)演化的產(chǎn)物，不是只基于精致利益考量后的選擇，也不是由于對(duì)懲戒的恐懼。社會(huì)信用體系建設(shè)涉及文化、法制、社會(huì)和市場(chǎng)等各方面，需自律和他律相結(jié)合。因此，我國(guó)應(yīng)分類著力，打造誠(chéng)信文化和道德意識(shí)、促進(jìn)政府帶頭講誠(chéng)信和公平公正的司法實(shí)踐，引導(dǎo)“鼓勵(lì)守信”和“打擊失信”的市場(chǎng)行為。

一是加快社會(huì)信用體系立法?？紤]到《社會(huì)信用法》出臺(tái)尚需時(shí)日，可在現(xiàn)有個(gè)人信息保護(hù)法和地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)條例，以法律的形式明確社會(huì)信用的涵義和社會(huì)信用體系框架，明確公共信用信息的權(quán)屬以及數(shù)據(jù)收集共享中各方的權(quán)責(zé)利。關(guān)鍵是要區(qū)分不文明行為、違法行為和違約行為，分別明確認(rèn)定紅黑名單和聯(lián)合獎(jiǎng)懲的行為邊界，重點(diǎn)引導(dǎo)正向激勵(lì)，規(guī)范負(fù)面懲戒，加大信用救濟(jì)和修復(fù)力度。

二是鼓勵(lì)發(fā)展市場(chǎng)主導(dǎo)的正向激勵(lì)型信用信息應(yīng)用機(jī)制?？煽紤]構(gòu)建兼顧統(tǒng)一和差異、政府權(quán)威和市場(chǎng)活力的信用服務(wù)產(chǎn)品的三層開發(fā)應(yīng)用體系?；A(chǔ)層以中央政府統(tǒng)一信用代碼為主，包含簡(jiǎn)單的必要基礎(chǔ)信息，便于綜合調(diào)用數(shù)據(jù)。中間層是各地方與行業(yè)建設(shè)的子系統(tǒng)，通過結(jié)合行業(yè)主管部門和地方政府掌握的特定信息，形成有挖掘價(jià)值的信用信息庫(kù)。應(yīng)用層則是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)在中間層基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)品系統(tǒng)，包括市場(chǎng)主體評(píng)級(jí)、信用報(bào)告等。2021年12月推出的“全國(guó)一體化融資信用服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)”已經(jīng)應(yīng)用了這一思想，但除了支持中小企業(yè)融資，信用信息的應(yīng)用還具有更廣闊的空間。

三是采用不同模式激勵(lì)相容收集共享信用數(shù)據(jù)。北京、上海、浙江、廣州等地已在地方層面實(shí)現(xiàn)行政數(shù)據(jù)的集中共享，可進(jìn)一步推動(dòng)各地方將其作為一把手工程，實(shí)現(xiàn)地方數(shù)據(jù)共享。部委層面的數(shù)據(jù)共享可考慮與政務(wù)公開透明和數(shù)字化相結(jié)合，由各部委形成相對(duì)隔離的有限數(shù)據(jù)段與全國(guó)公共信用信息中心共享。最后，可探索建立個(gè)人數(shù)據(jù)賬戶，在平衡數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和個(gè)人隱私保護(hù)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)通過各種場(chǎng)景收集、分析和使用另類行為數(shù)據(jù)。

四是加強(qiáng)社會(huì)信用文化建設(shè)，打造全面社會(huì)互信。社會(huì)誠(chéng)信文化建立在“誠(chéng)信”道德和“信用”行為之上。其中，基于道德的“自律”是法制和聯(lián)合獎(jiǎng)懲等“他律”的基礎(chǔ)。一是政府要發(fā)揮誠(chéng)信建設(shè)示范作用，進(jìn)一步提高透明度和公信力。二是以公平公正的司法打造社會(huì)對(duì)法律底線的敬畏感。三是將信用意識(shí)和社會(huì)道德培育結(jié)合起來(lái)，打造全面的社會(huì)互信。