2022年下半年財政政策與財稅改革展望

馮俏彬 宋恒

2022年以來，百年未有之大變局加速演化。2月24日，俄羅斯與烏克蘭之間爆發(fā)軍事沖突，這將徹底改變二戰(zhàn)以后形成的國際秩序，對全球政治經(jīng)濟格局產(chǎn)生深遠影響。新冠疫情仍在繼續(xù)，奧密克戎病毒持續(xù)危害人類。2022年上半年我國經(jīng)濟運行跌蕩起伏，在一定程度上加劇了下半年工作壓力，需要進一步加大宏觀政策力度，深化結(jié)構(gòu)性改革，促使我國經(jīng)濟早日重新回到正常軌道。

全球經(jīng)濟可能陷入“滯脹”，經(jīng)濟衰退風險增加

今年以來，受俄烏戰(zhàn)爭影響，原本處于后疫情時代逐漸恢復(fù)的全球經(jīng)濟遭遇新的沖擊。由于俄羅斯和烏克蘭是世界上主要的能源和糧食產(chǎn)地，沖突的發(fā)生和久拖不決極大地沖擊了初級產(chǎn)品的全球供應(yīng)，快速崩緊了全球供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。與此同時，各國在應(yīng)對疫情期間實施的大規(guī)模財政貨幣刺激政策后遺癥開始顯現(xiàn)，通脹陰影籠罩全球。受此影響，多家國際機構(gòu)相繼調(diào)低了對于全球今年經(jīng)濟的預(yù)測。國際貨幣基金組織（IMF）4月發(fā)布的最新一期《世界經(jīng)濟展望》報告中，將2022年全球經(jīng)濟增速預(yù)期下調(diào)至3.6%，較1月預(yù)測值分別下調(diào)0.8個百分點。世界銀行則將2022年全球GDP增長率的預(yù)測值由1月份的4.1%下調(diào)至2.9%，預(yù)測減少1.2個百分點。聯(lián)合國最新預(yù)計2022年全球經(jīng)濟增速僅為3.1%，較1月發(fā)布的4.0%下調(diào)了0.9個百分點。

為了應(yīng)對近四十年來未見的通脹，美聯(lián)儲已改變了此前寬松貨幣的政策立場，轉(zhuǎn)而開啟激進加息之路。2022年6月16日凌晨，美聯(lián)儲宣布一次性加息75BP，此為自1994年以來美聯(lián)儲單次最大的加息幅度。各方預(yù)計，年內(nèi)美聯(lián)儲應(yīng)當還有多次加息，聯(lián)邦基金利率可能從當前的 1.5%～1.75%上升到3.5%左右。在6月加息影響熱度還未消退的7月2 7日，美聯(lián)儲再次加息75BP。歷史地看，美聯(lián)儲的每一次加息行動，都會帶來國際資本流向的巨大變動，動搖和改變國際經(jīng)濟的根基，進而對新興市場造成重大影響。這也將進一步加劇我國經(jīng)濟運行環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性。

同時需要指出的是，面對以上兩大沖擊，我國尚有較大的回旋余地。俄烏戰(zhàn)爭所帶來的能源和糧食問題暫時不會對我國造成重大影響，美歐高企的通脹更是需要我國強大工業(yè)體系從旁協(xié)助才能緩和。初步估計，至少在今年之內(nèi)，我國外部政經(jīng)環(huán)境變化比較可控，處理得好還能在一定程度上對沖內(nèi)需不足的壓力。

我國經(jīng)濟運行面臨的“三重壓力”有所上升

進入2022年以后，我國經(jīng)濟一度出現(xiàn)開門紅的良好開局，一季度，GDP增速為4.8%，較去年四季度回升了0.8個百分點（見圖1）。但進入3月以后，沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相繼爆發(fā)的疫情打斷了我國經(jīng)濟恢復(fù)的步伐，4月、5月，各主要經(jīng)濟指標相繼下降，我國經(jīng)濟運行甚至一度脫離正常軌道。進入6月以后，隨著各級政府穩(wěn)經(jīng)濟大盤政策的相繼出臺以及各地疫情防控政策的放松，經(jīng)濟出現(xiàn)企穩(wěn)回升的勢頭，據(jù)國家統(tǒng)計局近期數(shù)據(jù)，6月份，中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）、非制造業(yè)商務(wù)活動指數(shù)和綜合PMI產(chǎn)出指數(shù)分別為50.2%、54.7%和54.1%，高于上月0.6、6.9和5.7個百分點，均升至擴張區(qū)間。綜合各方面的情況，現(xiàn)在已可以確認，我國經(jīng)濟運行已脫離底部，現(xiàn)正處于回升的通道之中。

但必須同時看到，當前我國經(jīng)濟面臨的需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱這三重壓力仍未出現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)。從供給上看，國際能源價格上漲已部分傳導(dǎo)到國內(nèi)，國內(nèi)的供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈還沒有從疫情打擊中完全恢復(fù)。從需求上看，投資、消費、出口“三駕馬車”各有各的難處（見圖2），如占固定資產(chǎn)投資“三分天下有其一”的房地產(chǎn)，由于種種原因，下半年很難回升到常年平均水平。出口方面，繼去年連續(xù)躍上5萬億、6萬億美元兩大臺階后，后續(xù)增長缺乏強大外需的持續(xù)支撐。消費方面，受疫情防控、收入變化、預(yù)期轉(zhuǎn)弱等多重因素影響，整體恢復(fù)顯著偏慢，2022年1—5月我國社零總額為171689億元（-1.5%），其中5月社零總額為33547億元（-6.7%），這已成為當前我國宏觀經(jīng)濟運行中最令人擔心的方面。從預(yù)期上看，受外部環(huán)境、國際地緣政治走向的不確定性以及國內(nèi)疫情等多種因素影響，全社會預(yù)期有進一步轉(zhuǎn)弱的趨勢，居民預(yù)防性儲蓄快速上升，社會融資需求下降明顯。簡言之，在國際國內(nèi)多重復(fù)合因素的影響下，完成全年經(jīng)濟工作目標面臨很大的壓力。

2022年下半年我國宏觀經(jīng)濟的可能情形與政策思路

面對當前復(fù)雜局勢，中央政治局指出，“疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全······要加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，扎實穩(wěn)住經(jīng)濟，努力實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展預(yù)期目標，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”。這就需要我們謹慎判斷當前局勢，找準問題根源，做出相對準確的前瞻性預(yù)判。

綜上所述，俄烏戰(zhàn)爭和新冠疫情仍然是影響下半年我國經(jīng)濟的兩大主要因素。將這兩大變量組合在一起，可以得到三種組合，分別代表三種下半年可能出現(xiàn)的情形。

第一種，俄烏沖突的影響暫不對我國產(chǎn)生較大影響，同時國內(nèi)疫情形勢好轉(zhuǎn)。與這一情景相適應(yīng)，政策預(yù)案的基本思路是“提前實施，靠前用力”，即用好余下6個月的時間，將原來擬全年內(nèi)完成的任務(wù)提前付諸實施，加快工作進度，把失去的時間補回來，相關(guān)政策因時而動適時微調(diào)，但不做大的調(diào)整。目前，這一情形已成為現(xiàn)實。

第二種，國際形勢向?qū)ξ覈焕姆较蜣D(zhuǎn)化，包括但不限于國際通脹加快向國內(nèi)傳遞，美對俄的制裁波及到我國，與此同時國內(nèi)疫情繼續(xù)散發(fā)，各地持續(xù)加大疫情防控力度。這是最壞的一種局面，要千方百計防止出現(xiàn)這種情況。如果不幸出現(xiàn)這種局面，與之對應(yīng)政策預(yù)案的基本思路是“調(diào)整預(yù)算，全力應(yīng)急”，綜合使用各類政策工具，集中力量應(yīng)對變局。

第三種，國際形勢朝向我國有利的方面轉(zhuǎn)化，如俄烏沖突的影響止步于國門之外，與美國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系趨于緩和；國內(nèi)疫情基本控制住，經(jīng)濟社會基本恢復(fù)正常。這是最好的一種情況，從現(xiàn)在的情況看，下半年局勢正在朝這個方面演化。與之相對應(yīng)，宏觀政策的基本思路是“以我為主，做好自己的事”，將下半年經(jīng)濟工作與中長期計劃提前接續(xù)。要點如下：一是政策目標應(yīng)當是綜合性的，拉投資、穩(wěn)出口、促消費、明預(yù)期。其中又以政府投資為主要抓手，通過拉動投資穩(wěn)住經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)、穩(wěn)定居民收入、促進消費，維護國民經(jīng)濟循環(huán)的基本暢通。二是供需雙側(cè)用力，即要在拉動政府投資的同時適當刺激消費。根據(jù)各方面的情況看，消費不振已成為制約下半年經(jīng)濟目標的關(guān)鍵掣肘因素，下半年應(yīng)出臺擴大消費的針對性政策，同時用好美歐陷入通脹對我出口和制造業(yè)可能帶來的機遇，盡量延長和放大外需對我國經(jīng)濟的支撐作用。三是總量結(jié)構(gòu)并重。即要在總量刺激的同時，兼顧好對重點地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、人群的結(jié)構(gòu)性問題，財政政策貨幣政策應(yīng)當在總量和結(jié)構(gòu)兩個方面進一步做好配合。四是跨期運作，提前對接，將下半年工作提前與我國“十四五”規(guī)劃對接，在堅定我國自身的發(fā)展方向的同時，全力做好下半年經(jīng)濟工作。

財政政策要更加“積極”，全力穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟大盤

受疫情等多種因素影響，上半年我國一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入雙雙大幅度下降。1—5月，全國一般公共預(yù)算收入86739億元，扣除留抵退稅因素后增長2.9%，按自然口徑計算下降10.1%。全國政府性基金預(yù)算收入21948億元，比上年同期下降26.1%（見圖3）。但為了使我國經(jīng)濟盡快重新回到正常軌道，相關(guān)支出不僅不能減少，而且還要適當增加，積極的財政政策要主動作為、全力作為。

第一，前移部分明年預(yù)算資源，填補四季度“政策空窗期”。為了使經(jīng)濟運行盡快重新回到正常軌道，國務(wù)院要求在6月30日之前將所有地方政府專項債務(wù)發(fā)行出去，8月30日之前全部使用出去，這就使得今年后4個月處于無新增債、無新上項目的空窗期，對穩(wěn)增長、夯實經(jīng)濟穩(wěn)定回升的基礎(chǔ)不利。為此，應(yīng)在“十四五”規(guī)劃的范圍內(nèi)，前移部分項目和預(yù)算資源到今年?？砂熏F(xiàn)行法律允許的40%的地方政府專項債額度用足，按不低于今年3.65萬億元專項債的標準，前移1.46萬億元專項債額度到今年第四季度，為接續(xù)政府投資提供條件。

第二，強化財政投對社會資本、民間投資的帶動作用。應(yīng)對經(jīng)濟下行和內(nèi)外沖擊，擴大政府投資是關(guān)鍵一招。但國內(nèi)外經(jīng)驗和我國所處的發(fā)展階段已經(jīng)證明，只靠政府投資，救得了一時，救不了長久。在經(jīng)濟下行期，通過消耗寶貴的赤字與債務(wù)空間、加大政府投資的同時，必須努力放大財政投資的乘數(shù)效應(yīng)，帶動民間投資和社會資本共赴大業(yè)。達成這一目標的關(guān)鍵在于政府投資要選擇合適的方向和重點，一是要有前瞻性，集中在未來經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的大方向，如與數(shù)字轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)的產(chǎn)業(yè)行業(yè)。二是突出基礎(chǔ)性、公共性，重點投向社會資本不愿投、不能投的領(lǐng)域，如各類基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等，為民間投資和社會資本的后續(xù)進入掃清障礙。三是用好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，加大財政貼息等政策配合，降低民間投資和社會資本的進入成本。只有這樣，才能保持我國經(jīng)濟社會欣欣向榮、百舸爭流的繁榮景象。

第三，減稅降費更加精準，持續(xù)減輕市場主體負擔。我國減稅降費已進行了多年，目前宏觀稅負已為15.2%的歷史新低，總體上不具備大規(guī)模減稅降費的條件。但綜合研判，下半年經(jīng)濟整體處于弱恢復(fù)期，仍然需要持續(xù)減輕市場主體負擔?？煽紤]針對弱勢群體、重點行業(yè)、重點領(lǐng)域等實施階段性的、政策目標導(dǎo)向明確的結(jié)構(gòu)性減稅降費。一是進一步加大對受疫情影響的小微、個體工商戶的稅費減免，必要時可實施短期（1年左右）稅費全豁免，與民休息、與民休養(yǎng)。二是進一步降低部分國內(nèi)暢銷消費品的進口關(guān)稅，或擴大免稅商品的范圍、增加營業(yè)網(wǎng)點，此舉既符合緩和中美經(jīng)貿(mào)易沖突的需要，也能在一定程度上拉動中等收入群體的消費。三是加快出口退稅進度，緩解出口企業(yè)因物流成本上升導(dǎo)致的現(xiàn)金流緊張狀況。四是可視情況考慮進一步提高制造業(yè)、科技企業(yè)研發(fā)費用加計扣除標準，可從現(xiàn)在的100%陸續(xù)提高到150%～200%之間，也可順應(yīng)數(shù)字技術(shù)快速擴散的需要，將這一優(yōu)惠政策擴大到更多行業(yè)。

第四，全力發(fā)揮好社會保障這一宏觀經(jīng)濟“自動穩(wěn)定器”的效用。疫情反復(fù)對于住宿、餐飲、旅游、交通、貨運等行業(yè)造成了重大影響，目前社會上要求對相關(guān)群體發(fā)放現(xiàn)金補助的聲音較高。我們認為，我國已建成世界上覆蓋人數(shù)最多的社會保障體系，且種類繁多、功能全面，因此應(yīng)當主要立足于用好、發(fā)揮好社會保障制度這一宏觀經(jīng)濟自動穩(wěn)定器來解決問題，而不是另外出臺創(chuàng)設(shè)新的政策工具。一是加大失業(yè)救濟的范圍和力度，對已繳納失業(yè)保險的人員要應(yīng)救盡救、應(yīng)助盡助。二是擴大最低生活保障范圍，將因疫情基本生活受到影響的人員全部納入。三是增設(shè)臨時生活困難救助，以保障受疫情影響群體的基本生活，現(xiàn)金、消費券均可以考慮。四是鼓勵地方政府因地制宜，出臺各類保障困難群體基本生活的措施。需要指出的是，低收入群體同時也是邊際消費傾向最高的人群，增加對這部分人的救助將同時促進消費回升。

第五，用足用好地方政府專項債務(wù)。今年我國地方政府專項債限額為3.65萬億元，加上去年余下的額度，總體看資金面比較寬松。目前面臨的主要問題是專項債“不好用”，因此應(yīng)當研究怎么用足用好專項債?？煽紤]進一步擴大專項債的使用范圍，除了目前交通、農(nóng)田水利設(shè)施等九大范圍之外，部分確有必要實施的公益項目如消費性基礎(chǔ)設(shè)施等也可考慮納入專項債的實施范圍。適當放松使用條件，繼專項債可用于資本金、可適當用于補充中小銀行資本金之后，對部分外部性較大、但現(xiàn)金流不明確的公益項目，也可在規(guī)定時間內(nèi)有條件地考慮使用專項債。此舉雖然不完全符合專項債的內(nèi)在要求，但與調(diào)整預(yù)算、臨時增加一般債所需要的時間和難度相比，不失為一種可行的權(quán)宜之計。

第六，必要時提高財政赤字率。2022年，我國確定的財政赤字率為2.8%。這一數(shù)值無論是相對于國際水平還是我國的歷史經(jīng)驗值，都是偏低的，這為我國應(yīng)對更大沖擊留下了寶貴的財政空間。當前，財政收支形勢很不樂觀，對提高財政赤字率、增發(fā)國債提出現(xiàn)實要求。應(yīng)當綜合分析各項籌資政策的成本與收益，必要時下決心調(diào)整預(yù)算，提高赤字率，增發(fā)國債務(wù)，增加政府可用財力。

進一步深化財稅改革，為經(jīng)濟社會長期發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期

穩(wěn)定的制度是最好的預(yù)期。針對當前預(yù)期轉(zhuǎn)弱的情況，要發(fā)揮好財政政策在引導(dǎo)社會長期預(yù)期中的重要作用。一方面要經(jīng)?；⒅贫然貙χ卮筘斦?、社會關(guān)心的熱點難點問題進行闡釋說明，另一方面要進一步深化財稅改革，努力向社會傳遞清晰明確的制度建構(gòu)方向。

首先，“雙向”深化稅收制度改革，做對做好全社會激勵機制。穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟需要激發(fā)所有成員的內(nèi)在活力，可通過雙向推進稅改，做對做好全社會激勵機制。我國稅收制度的基本框架形成于二十世紀八九十年代，總體而言是一套與我國人民較低生活水平稅務(wù)部門較低征管能力相適應(yīng)的工業(yè)社會稅制模式。當前，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，現(xiàn)行稅制已在諸多方面顯示出不相適應(yīng)的方面，需要深化改革。一是要加強對資本利得的稅收管理，清理不合時宜的稅收優(yōu)惠政策，與勞動所得一樣公平征管。二是適當降低勞動所得的稅收負擔，形成“勤勞致富”“知識致富”的正確激勵，鼓勵社會成員通過自己的勞動、提升知識技能等獲得收入和改善提高生活水平。這方面可以做的事有：繼續(xù)擴大綜合所得的范圍、適當降低個人所得稅的邊際稅率，保持對勞動所得的長期激勵。目前在海南自由貿(mào)易港和深圳等地，均實行了個稅的最高邊際稅率不超過15%的政策，受到廣大科技人員的熱烈歡迎?？煽紤]在適當?shù)臅r候或擴大綜合所得的范圍，漸進式下調(diào)個稅最高邊際稅率，以形成對于勞動所得的合理鼓勵，進一步做對做好社會的激勵機制，調(diào)動廣大人民群眾干事創(chuàng)業(yè)的積極性。三是穩(wěn)妥處理好數(shù)字經(jīng)濟的相關(guān)稅收問題。經(jīng)濟數(shù)字化在給全社會帶來效率與福利的同時，也對包括稅收制度在內(nèi)的政府治理帶來新的挑戰(zhàn)，確需進行應(yīng)對調(diào)整。但在方向上，一定是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)，而不是反其道而行之。平臺企業(yè)的稅收問題、新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的稅收問題，都要放到這一維度上進行考量，防止既定思維和行為慣性對新經(jīng)濟造成難以彌補的傷害。

其次，深化政府債務(wù)管理制度改革，有序擴大財力空間?？傮w而言，我國政府債務(wù)水平處于可控與安全范圍內(nèi)，政府目前還掌握有一定程度的債務(wù)空間可用于應(yīng)急和緩沖。綜合各方面的情況看，未來我國債務(wù)規(guī)模進一步擴大基本上是一個確定事項，有鑒于此，有必要通過調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)來增強債務(wù)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。目前，我國債務(wù)結(jié)構(gòu)性壓力比較突出，主要表現(xiàn)在三個方面，一是國債與地方債結(jié)構(gòu)不合理，前者輕、后者重。二是一般債和專項債結(jié)構(gòu)不合理，前者輕、后者重。三是顯性債和隱性債結(jié)構(gòu)不合理，前者輕、后者重。調(diào)整的方向也很清楚，一是增發(fā)國債，減少地方債，二是增加一般債，減少專項債，三是增加顯性債，減少隱性債。結(jié)合今后一個時期的國際形勢變化和國內(nèi)一系列重大戰(zhàn)略任務(wù)的安排布置，可在適當?shù)臅r候啟動債務(wù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整工作，以穩(wěn)定結(jié)構(gòu)換取債務(wù)總量增加。

最后，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務(wù)均等化。做好自己的事，建設(shè)好全國統(tǒng)一的大市場是應(yīng)對國際風云變幻的根本對策。我國有14億人口、9億勞動者、4億中等收入群體、1.5億市場主體以及世界最完備的工業(yè)體系和發(fā)達的基礎(chǔ)設(shè)施條件，經(jīng)濟韌性強、回旋余地大，長期而言，這是我們應(yīng)對甚至駕馭百年未有之大變局最大的底氣。要借構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的契機，加快全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，科學合理配置中央與地方在市場管理與建設(shè)方面的事權(quán)與支出責任，推動勞動力、資本、數(shù)據(jù)等要素在全國范圍內(nèi)的自由流動。加快全國范圍基本公共服務(wù)的均等化水平，為勞動力流動、城市化水平提高等夯實基礎(chǔ)。要用好當前省以下財政體制改革的機會，進一步統(tǒng)籌省級財政資源，強化省級政府的轄區(qū)責任，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化、一體化改革。