政策“空轉(zhuǎn)”的產(chǎn)生邏輯、現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)與治理對策

黃洪凱 盧媛

摘要：基層治理是國家治理的基石。然而多年來，基層治理任務(wù)重、壓力大，遇到不少難點(diǎn)、堵點(diǎn)。其中，上級政策和決策部署在層層傳遞過程中呈現(xiàn)的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象成為基層治理的痛與殤。誘發(fā)政策“空轉(zhuǎn)”的根源在于基層政府結(jié)構(gòu)精細(xì)化下的職責(zé)重疊、權(quán)能有限下的實(shí)踐性偏差、考核監(jiān)督頻繁下的效率逆轉(zhuǎn)以及政策制定偏差下的失真性執(zhí)行。政策“空轉(zhuǎn)”在基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)了替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等錯(cuò)誤行為，需要從強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)、規(guī)范政策制定、優(yōu)化考核制度、賦權(quán)基層政府等方面，化解政策“空轉(zhuǎn)”的困境，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：基層治理；政策“空轉(zhuǎn)”；基層政府

基金項(xiàng)目：2020年國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)基層政府減負(fù)的機(jī)制和路徑研究”（20BZZ038）；2021年國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基層信訪者的決策選擇、行動(dòng)邏輯及其引導(dǎo)機(jī)制研究”（21BZZ092）；2022年西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)政治空間數(shù)據(jù)爬取的合法性邊界與法律規(guī)制研究”（22FZ81）。

作者簡介：黃洪凱，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，《西南法律評論》編輯部副主任；盧媛，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。（重慶401120）

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）08-0094-04

基層治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要一環(huán)。黨中央多次強(qiáng)調(diào)，要打通政策落地的“最后一公里”，然而現(xiàn)實(shí)中，公共政策的執(zhí)行梗阻是困擾我國政府的長期難題[1]。其中，上級政策在被承接和執(zhí)行的過程中有時(shí)呈現(xiàn)出“空轉(zhuǎn)”的情境。政策“空轉(zhuǎn)”通常是指中央的政策沒有落實(shí)到基層地方，或是被變通詮釋而偏離初衷的情況，其本質(zhì)是形式主義、官僚主義，體現(xiàn)在部分干部不作為、不愿為、不敢為，致使好政策不能發(fā)揮大作用，既浪費(fèi)治理資源，又不利于調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。中央出臺(tái)的政策是經(jīng)過反復(fù)討論、多方論證得出的以提升人民群眾幸福感和治理效能為目標(biāo)的正確指引。然而作為政策的承接者，少數(shù)地方政府對中央大政方針沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入領(lǐng)會(huì)，在具體實(shí)踐中存在對文件的斷章取義和照搬全抄，或者沒有經(jīng)過充分調(diào)研，忽視基層實(shí)際情況，簡單地將中央文件下發(fā)給基層，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件。政策層層傳遞，但政策內(nèi)容卻難以真正落實(shí)，有限的治理資源被浪費(fèi)消耗，不僅耽誤了解決問題的最佳時(shí)期，更違背了政策出臺(tái)的初衷，阻礙了基層治理效能的提升。

一、產(chǎn)生邏輯：政策“空轉(zhuǎn)”生成原因

基層政府各部門職責(zé)清晰且能通力合作，就易形成上級決策科學(xué)、基層執(zhí)行堅(jiān)決、上下貫通、部門協(xié)同、條塊暢達(dá)的局面。反之，基層政府各部門分工不明、協(xié)調(diào)不暢，就易出現(xiàn)管理權(quán)威缺失、基層缺乏活力、條塊矛盾突出等現(xiàn)象，致使政策呈現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”樣態(tài)而難以發(fā)揮預(yù)期效能。

（一）基層政府結(jié)構(gòu)精細(xì)化下的職責(zé)重疊

從縱向和橫向兩個(gè)角度分析，少數(shù)地方政府出現(xiàn)政策“空轉(zhuǎn)”的原因之一在于僵化同構(gòu)的行政科層運(yùn)行邏輯。從縱向看，基層政府各層級的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，一些上級部門沒有認(rèn)真領(lǐng)會(huì)文件精神和要求，也沒有結(jié)合地方實(shí)際情況，而是直接照搬照抄給下級單位，呈現(xiàn)出“上下簡單對口”的樣態(tài)。從橫向看，基層政府之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)歸屬上也高度一致，通常都按部門劃定職責(zé)、各司其職，缺乏綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)，呈現(xiàn)出“左右簡單對齊”的樣態(tài)。由于基層各部門職能側(cè)重點(diǎn)、政績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和歸口不同，在缺乏綜合性統(tǒng)一調(diào)度的內(nèi)設(shè)平臺(tái)時(shí)，基層治理過程容易存在“疊床架屋”現(xiàn)象。行政重疊、力量分散、資源有限等治理壁壘使得基層既有結(jié)構(gòu)存量功能難以有效發(fā)揮。

（二）權(quán)能有限下的實(shí)踐性偏差

由于基層權(quán)能有限，基層干部在工作中經(jīng)常面對想做事和難做事的現(xiàn)實(shí)矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致一些基層政府在執(zhí)行上級政策過程中出現(xiàn)“偏差”和“走樣”的現(xiàn)象。基層是應(yīng)對各種突發(fā)事件的第一線，從自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全到群體性事件、輿情熱點(diǎn)等都需要基層工作人員處理。這就要求基層政府和干部一方面要以高度的責(zé)任心積極直面問題和解決問題；另一方面要具有突發(fā)事件應(yīng)變能力，能夠?qū)Σ粩喑霈F(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)和新挑戰(zhàn)作出準(zhǔn)確判斷和正確應(yīng)對。然而，在現(xiàn)實(shí)中，部分基層干部拘囿于專業(yè)知識的缺失和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，較難深刻解讀、領(lǐng)會(huì)上級的政策方針，難以精準(zhǔn)地根據(jù)指導(dǎo)性政策妥善應(yīng)對紛繁復(fù)雜的治理事項(xiàng)和及時(shí)回應(yīng)公眾訴求。在面臨一些重大突發(fā)事件時(shí)，部分基層干部往往難以第一時(shí)間調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)相關(guān)資源，化解突發(fā)危機(jī)事件的能力較弱。

（三）考核監(jiān)督頻繁下的效率逆轉(zhuǎn)

上級政府對基層政府的政績考核方式通常將工作材料、開會(huì)記錄、文件資料等作為依據(jù)，多以靜態(tài)評估和組織部門專項(xiàng)任務(wù)測評為主[2]64?？己酥笜?biāo)通常呈現(xiàn)正向指標(biāo)多、反向指標(biāo)少，共性指標(biāo)多、個(gè)性指標(biāo)少的模糊樣態(tài)，不少考核流于形式而忽視實(shí)際，重視“跡”而忽視“績”。一方面，壓力型體制下的功績晉升因其正激勵(lì)性質(zhì)在很大程度上調(diào)動(dòng)了各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作的積極性，尤其對于基層干部，資源的有限性和政治晉升渠道的單一性更加凸顯政績考核的重要意義。另一方面，壓力型體制所蘊(yùn)含的正向激勵(lì)效果是有限度的，超過最佳臨界點(diǎn)后，其負(fù)向結(jié)果可能導(dǎo)致少數(shù)基層干部為求政績合格而出現(xiàn)“亂作為”“不作為”“假作為”等行為，嚴(yán)重影響基層工作落實(shí)、落細(xì)的成效。

（四）政策制定偏差下的失真性執(zhí)行

上級政府在制定政策時(shí)若對政策任務(wù)以及涉及部門缺乏充分了解，就難以在政策制定階段準(zhǔn)確預(yù)期政策效能。政策科學(xué)化、合理化程度不高時(shí)，在實(shí)施階段容易產(chǎn)生執(zhí)行偏差的風(fēng)險(xiǎn)。政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)和違背政策精神現(xiàn)象的失真性執(zhí)行[3]，容易導(dǎo)致基層政府動(dòng)員多方力量參與并在投入大量資源情境下，治理結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)有效增益，預(yù)期治理回報(bào)并沒有達(dá)成，進(jìn)而呈現(xiàn)有限資源投入的邊際效用遞減和資源內(nèi)耗加劇，導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”。

二、現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)：政策“空轉(zhuǎn)”的外在表現(xiàn)

作為指導(dǎo)性政策輸出端，中央政府根據(jù)國家實(shí)際情況制定具有方向性、原則性意義的方針政策，有著明確的目標(biāo)要求；各級地方政府作為政策的詮釋主體，連接著中央和基層政府，起著“連接器”的作用?；鶎邮马?xiàng)的高度不確定性、復(fù)雜性和多變性共同構(gòu)成了基層治理的模糊性?，F(xiàn)實(shí)中，少數(shù)基層政府基于地方利益保護(hù)動(dòng)機(jī)，在政策的具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等錯(cuò)誤行為。

（一）替代性執(zhí)行：變通性詮釋導(dǎo)致的政策“空轉(zhuǎn)”

在我國現(xiàn)行行政體制下，遵循行政科層體制專業(yè)性分工原則的基層政府部門有著明確的任務(wù)歸屬和職責(zé)分工[4]125。一般而言，中央制定的政策文件和規(guī)章制度多是總體性、方向性、宏觀性、原則性的，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作方式保證了政策自上而下層層傳遞，為上下級之間的服從關(guān)系和同級之間的合作關(guān)系提供了制度保證。同時(shí)，上級政府部門為了賦予基層政府更多的政策解釋權(quán)，以更好適應(yīng)屬地情況，通常會(huì)給基層政府的自主性治理留下行動(dòng)空間[5]。此時(shí)，基層政府往往根據(jù)政策實(shí)施的難易程度、預(yù)期成效以及可能帶來的政策福利采取不同的策略。能給基層政府帶來更多利益的政策，往往會(huì)被很好實(shí)施；反之，具有較高模糊性和較低回報(bào)率的政策，往往不被基層政府“看好”?，F(xiàn)實(shí)中，若上級政策存在與基層實(shí)踐不符而難以有效執(zhí)行時(shí)，少數(shù)基層政府可能會(huì)“靈活”地將政策進(jìn)行變通性詮釋，制定出與原政策形式上相同、但實(shí)質(zhì)上卻存在一定差異的執(zhí)行方案，就出現(xiàn)了政策“替代性執(zhí)行”現(xiàn)象。

（二）象征性執(zhí)行：形式化治理導(dǎo)致的政策“空轉(zhuǎn)”

現(xiàn)實(shí)中，一些基層干部隊(duì)伍存在懶政、怠政等不敢作為、不愿擔(dān)當(dāng)、不主動(dòng)干事等現(xiàn)象，面對基層復(fù)雜的矛盾事項(xiàng)能拖就拖、能甩就甩，不敢迎難而上化解問題。同時(shí)，少數(shù)上級決策部署沒有經(jīng)過充分調(diào)查研究，“拍腦袋決策、拍桌子定調(diào)”導(dǎo)致政策不符合基層實(shí)際，基層干部難以落實(shí)政策要求，從而出現(xiàn)象征性治理的虛假樣態(tài)。2019年被確立為“基層減負(fù)年”，中央數(shù)次發(fā)文為基層政府減負(fù)松綁。然而，在“上面千把錘、下面一根釘”的現(xiàn)實(shí)情境下，一些工作通過監(jiān)督考核機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)化成政治任務(wù)，極大增加了政策剛性，一旦出現(xiàn)偏差就會(huì)被“一票否決”。比如環(huán)境保護(hù)等問題涉及面域廣，難以實(shí)地調(diào)研獲取數(shù)據(jù)，上級對基層政府部門的考核更多是看報(bào)表、查數(shù)據(jù)、聽報(bào)告，例如轄區(qū)的森林覆蓋率、周邊工業(yè)廠房情況、整改措施及成效等。因此，針對上級部門定期或不定期的環(huán)保督察，少數(shù)基層干部出于自身政治前途的考慮，花費(fèi)大量時(shí)間和精力整理報(bào)表，以過度留痕工作應(yīng)對上級的考核評估。長此以往，一些基層政府該管的事情沒有時(shí)間及時(shí)管，不該開的會(huì)卻開了一系列，看起來忙忙碌碌，實(shí)則沒有任何意義。這些象征性執(zhí)行的無效治理行為，難以實(shí)現(xiàn)上級政府政策制定的預(yù)期治理效果，進(jìn)而造成政策文件和決策部署的“空轉(zhuǎn)”。

（三）選擇性執(zhí)行：趨利避責(zé)態(tài)度導(dǎo)致的政策“空轉(zhuǎn)”

在治理重心下移和為基層政府減負(fù)的政策背景下，基層政府逐漸獲得上級賦予的更多職權(quán)和資源，有較大的自由裁量空間，在面對模糊且具有較大自主選擇空間的事項(xiàng)時(shí)，基于趨利避責(zé)的行政態(tài)度，通常偏向于選擇更可實(shí)現(xiàn)、更有利于個(gè)人和組織的任務(wù)。一般而言，若是投入較少的治理資源而能獲得較高的治理效能和治理回報(bào)，基層政府便將會(huì)選擇性地提高對這些問題的關(guān)注度；反之，如果投入的治理資源所取得的治理成果同預(yù)期目標(biāo)相差過大，基層政府極有可能采取敷衍態(tài)度，降低政策的執(zhí)行力度。由此可見，從邀功到避責(zé)[6]態(tài)度的轉(zhuǎn)變，表明避責(zé)和不出事逐漸成為當(dāng)下主導(dǎo)一些基層政府行政的關(guān)鍵。較高的治理成效和上級政府的認(rèn)可通常會(huì)減少不確定性系數(shù)，使基層政府最大程度發(fā)揮治理優(yōu)勢。因此當(dāng)預(yù)期治理回報(bào)較低而治理資源投入較大時(shí)，二者間的非均衡狀態(tài)可能會(huì)讓基層政府暫緩對該政策的執(zhí)行，進(jìn)而造成政策“空轉(zhuǎn)”。

三、治理對策：政策“空轉(zhuǎn)”的破解之道

在政策“空轉(zhuǎn)”樣態(tài)下，政策初衷難以實(shí)現(xiàn)，人民群眾的訴求難以得到及時(shí)有效的回應(yīng)，不僅虛耗基層政府有限的治理資源，還會(huì)貽誤化解治理難題的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)重影響治理成效。因此，需要從強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)、規(guī)范政策制定、優(yōu)化考核制度、賦權(quán)基層政府等方面，化解政策“空轉(zhuǎn)”的困境。

（一）強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，明晰職責(zé)歸屬

強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)，是有效應(yīng)對基層治理碎片化、資源分散化、確保政策執(zhí)行效能的關(guān)鍵。針對某一事項(xiàng)，在堅(jiān)持黨中央制定的指導(dǎo)原則和路線方針的基礎(chǔ)上，地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況整合同類事項(xiàng)，出臺(tái)數(shù)量少、有針對性的政策為基層提供遵循，防止“政策打架”。同時(shí)，條塊部門要就事項(xiàng)形成合作共識關(guān)系，打破“九龍治水、各管一段”的分割性格局，引導(dǎo)條塊合作互嵌，將“塊塊”地方性優(yōu)勢同“條條”專業(yè)性指導(dǎo)相結(jié)合，避免對接機(jī)制失調(diào)不暢下“各唱各的調(diào)，各吹各的號”，最大程度發(fā)揮政策效能，體現(xiàn)政策制定初衷。

（二）規(guī)范政策制定，發(fā)揮政策效能

破解政策“空轉(zhuǎn)”要提升政策供給質(zhì)量，增強(qiáng)政策的科學(xué)性、合理性和適應(yīng)性。有效的政策供給是良好政策執(zhí)行的前提。地方政府在政策制定階段要充分了解政策面向部門的相關(guān)情況，開展對基層社會(huì)的調(diào)研工作，對政策執(zhí)行效果進(jìn)行科學(xué)評估，確?；鶎诱心芰Τ薪雍蛨?zhí)行；基層政府在執(zhí)行階段發(fā)現(xiàn)問題時(shí)要反饋給上級，并通過及時(shí)糾偏發(fā)揮政策效能。新政策制定出臺(tái)的同時(shí)要及時(shí)清理舊政策，并加強(qiáng)對政策落實(shí)情況的常態(tài)化監(jiān)管。

（三）優(yōu)化考核制度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)

壓實(shí)責(zé)任有助于提升基層干部的緊迫感和責(zé)任感，但問責(zé)要有度，不能一味念“緊箍咒”，考核評估也不可簡單化、片面化、公式化、隨意化和形式化?！翱觳褪娇己恕眽毫ο氯菀渍T發(fā)一些基層政府的形式主義行為，因而必須創(chuàng)新基層考核機(jī)制，使其能夠?qū)Σ煌愋?、不同層級的考核對象?shí)行個(gè)性化、多樣化的考核指標(biāo)及權(quán)重賦分。要對應(yīng)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展要求，精準(zhǔn)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標(biāo)，實(shí)行分級分類考核。在實(shí)際考核中，要堅(jiān)持定性和定量相結(jié)合的原則，對政治素質(zhì)、道德品質(zhì)等主觀性指標(biāo)，可通過設(shè)置二、三級指標(biāo)細(xì)化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并借助量化分級等方式輔助直觀評價(jià)，強(qiáng)化考核主體對該類指標(biāo)的理解與把握，弱化其主觀偏好對考核客觀性、公正性的影響。此外，要增強(qiáng)政績考核群眾參與度，在政績考核中充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評價(jià)。

（四）賦權(quán)基層政府，重視社會(huì)力量

在基層治理過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮基層政府主體地位的統(tǒng)籌規(guī)劃功能，堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，加強(qiáng)下放給基層事權(quán)的人才、技術(shù)、資金、網(wǎng)絡(luò)端口等方面的保障，使基層有人有物有權(quán)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦[7]。同時(shí)，重視社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作共治。首先，要把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢同基層政府的資源整合優(yōu)勢、企業(yè)的市場競爭優(yōu)勢、社會(huì)組織的群眾動(dòng)員優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，打造全民參與的開放治理體系，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性。其次，基層干部要樹立正確的政績觀和政治觀，提升治理能力，“要提高政治能力、調(diào)查研究能力、科學(xué)決策能力、改革攻堅(jiān)能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實(shí)能力，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題”[8]，在復(fù)雜多變的基層治理活動(dòng)中敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)地制定決策，精準(zhǔn)地開展治理活動(dòng)。最后，要完善群眾參與基層治理的制度化渠道，暢通和規(guī)范市場主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑。要?jiǎng)?chuàng)新基層政府與社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者等的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尊重民意、匯集民智、凝聚民力，注重對社會(huì)組織培育和引導(dǎo)，改革社會(huì)組織管理制度，推動(dòng)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、規(guī)范自律、依法自治，積極參與社會(huì)治理全過程。

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責(zé)任編輯：鐘雪