香港資歷架構(gòu)提升社會認可度的路徑: 新制度主義視角

趙斯羽

摘? ?要：建設(shè)合法性，提升有效性，是香港資歷架構(gòu)提升社會認可度的主要路徑。文章以社會學新制度主義的理論為基礎(chǔ)，以合法性概念為核心，以規(guī)制要素—規(guī)范要素—文化認知要素組成的閉環(huán)結(jié)構(gòu)為分析框架，探討香港資歷架構(gòu)合法化過程的靜態(tài)要素和動態(tài)機制。香港資歷架構(gòu)的建設(shè)過程中關(guān)鍵的步驟是通過三要素與三機制的協(xié)同效應(yīng)，推動制度從主觀的建構(gòu)到客觀的演化，逐步實現(xiàn)新制度的建立，并最終獲得社會認可。

關(guān)鍵詞：資歷架構(gòu) 合法性 制度化 新制度主義

一、問題的提出

資歷框架①是一整套對學習、職業(yè)能力實現(xiàn)全覆蓋的分類標準。近年來，資歷框架的建設(shè)成為全球教育領(lǐng)域發(fā)展的新方向。2016年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確將“制定國家資歷框架”作為建設(shè)目標;2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》也明確將“建立國家資歷框架”列為目標之一。作為區(qū)別于學歷、職業(yè)資格的一項評價體系，盡管各地在不斷開展資歷框架相關(guān)實踐，但在社會認可方面遇到較大的困難，導致其社會認知度、普及程度并不理想。作為一項非強制性的政策，資歷框架的推行如何契合社會需求、如何獲得社會認可等問題，已經(jīng)成為資歷框架推行亟需回答的理論與實踐問題。

香港資歷架構(gòu)的構(gòu)建是席卷全球的終身教育資歷框架建設(shè)的一部分，有效回應(yīng)了香港勞動力市場和教育系統(tǒng)發(fā)展的現(xiàn)實需求。一方面，由于面臨社會轉(zhuǎn)型壓力，2004年香港立法會文件指出，距離建成知識經(jīng)濟體的目標，香港社會存在“勞動力人口學歷水平不足”“教育及培訓制度仍未完善”等問題。香港2001年的人口普查結(jié)果顯示，香港有37%的勞動力人口只有初中以下學歷，對于雇主來說，具備專上教育②水平以上的勞動力資源供應(yīng)不足，而高中及以下的勞動力資源則過剩，人力資本與社會需求出現(xiàn)錯配。教育系統(tǒng)也面臨壓力，香港15歲以上人口接受高等教育學位課程學習的人口比率僅為25.4%，接受非學位課程學習的人口比率為33%[1]，香港的高等教育資源與其經(jīng)濟地位并不匹配。此外，香港教育資源的供給方不僅包括政府，還包括各類非官方機構(gòu)，如社會組織、企業(yè)等，這就要求對類型各異文憑類課程、培訓課程、持續(xù)進修課程等[2]進行整合。為解決人力資源市場、教育系統(tǒng)面臨的問題，香港政府在2004年《施政報告》中宣布設(shè)立資歷架構(gòu)，并于2008年正式推行。

針對資歷框架這項創(chuàng)新政策，新制度主義理論視角可以為其推行提供有效的解釋。新制度主義主張制度不僅處于技術(shù)環(huán)境中，也處于文化環(huán)境中，并強調(diào)社會文化才是制度成功推行需要考量的更為關(guān)鍵的因素。一項制度真正得以推行的關(guān)鍵為其合法性得到承認，合法性是新制度主義理論的核心概念，這種合法性概念是指組織為確立自己的合法地位，需采納被法律法規(guī)、社會規(guī)范、文化期待所廣為接受的組織結(jié)構(gòu)和行為方式。組織社會學的新制度主義學派認為制度是“由社會符號、社會活動和物質(zhì)資源所組成的多層次的穩(wěn)定社會構(gòu)成，它包括規(guī)制體系、規(guī)范體系和文化認知體系三大要素”。這為靜態(tài)地理解合法性提供了具體的方向，但是這種三要素的框架并不能完全解釋組織主體在經(jīng)驗中動態(tài)地獲得合法性的過程機制。本文在組織社會學制度學派的合法性概念的基礎(chǔ)上，使用制度化概念分析其合法化過程，以合法性要素—合法化過程為分析框架，分別對由規(guī)制要素、規(guī)范要素、文化認知要素構(gòu)成的合法性要素，及由激勵機制、遺傳機制、客觀化機制構(gòu)成的合法化機制進行分析，聚焦制度形成過程中的合法性與有效性問題;以香港資歷架構(gòu)為研究對象，使用公開的政策文件及相關(guān)文獻資料，對其合法性機制和效率機制進行揭示及闡釋。

二、香港資歷架構(gòu)的合法性要素

香港資歷架構(gòu)的合法性主要是指資歷架構(gòu)的相關(guān)政策必須符合現(xiàn)有的法律、政策、制度規(guī)范及社會的文化認知觀念。香港資歷架構(gòu)的合法性是在經(jīng)驗過程中逐漸獲得及不斷加強的，是分別對規(guī)制性要素、規(guī)范性要素、文化認知要素[3]進行建構(gòu)的循環(huán)往復過程。

（一）規(guī)制性要素的建構(gòu)

規(guī)制性要素強調(diào)遵守規(guī)則是合法性的基礎(chǔ)，對合法性目標的追求要求組織依據(jù)相關(guān)法律建立及行動。香港資歷架構(gòu)在規(guī)制性要素建構(gòu)方面主要有以下兩方面的探索實踐。一是完善立法保障。香港特區(qū)政府相繼頒布《學術(shù)及職業(yè)資歷評審條例》《香港學術(shù)及職業(yè)資歷評審局條例》，此條例的頒布為資歷架構(gòu)運轉(zhuǎn)營造了良好的法律支持環(huán)境?！秾W術(shù)及職業(yè)資歷評審條例》于2008 年5 月5日全面生效，為香港教育局局長設(shè)立資歷架構(gòu)及其相關(guān)質(zhì)素保證機制提供法律保障，資歷架構(gòu)也同時正式推行?！断愀蹖W術(shù)及職業(yè)資歷評審局條例》明確規(guī)定了香港學術(shù)及職業(yè)資歷評審局（前身為香港學術(shù)評審局，以下簡稱香港評審局）的職能、職權(quán)，香港評審局可為本地不同團體及界別提供顧問及咨詢及質(zhì)量保障服務(wù)，這是資歷架構(gòu)的合法性得以保證的關(guān)鍵制度要素。二是制定管理政策。香港特區(qū)政府教育局負責制訂資歷架構(gòu)的政策、策略及發(fā)展方向。教育局于2009年6月成立資歷架構(gòu)秘書處作為其執(zhí)行單位，秘書處負責構(gòu)建、推行及宣傳資歷架構(gòu)。香港教育局在公共機構(gòu)的架構(gòu)內(nèi)設(shè)置資歷架構(gòu)秘書處，執(zhí)行政府延伸職能，這為資歷架構(gòu)的合法性提供了組織架構(gòu)保證。通過立法保障、政策支持和組織建設(shè)，香港建成了一整套基于資歷架構(gòu)的質(zhì)量保障機制，這也是香港資歷架構(gòu)最為主要的社會貢獻。

（二）規(guī)范性要素的建構(gòu)

規(guī)范性要素的合法性指制度的建立必須依據(jù)一定的價值觀和規(guī)范。規(guī)范性要素更多關(guān)乎合法性較深層的道德基礎(chǔ)和價值傾向，表現(xiàn)為重視專業(yè)評估的程序、規(guī)范等。[4]在現(xiàn)代治理語境內(nèi)，提高規(guī)范性要素的密度就能提高組織或者制度的合法性。香港資歷架構(gòu)高度重視專業(yè)性規(guī)范的建設(shè)，既包括頂層設(shè)計的規(guī)范性，也包括各個具體領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)范性。具體來說，涵蓋以下內(nèi)容。其一，制定一套“資歷級別—資歷學分—資歷名銜”的指標體系，為各種課程、資歷、過往經(jīng)歷的認定和積累轉(zhuǎn)換提供基礎(chǔ)的規(guī)范體系。其二，根據(jù)《學術(shù)及職業(yè)資歷評審條例》成立香港評審局，制定一系列的評審流程和評審標準，這為資歷架構(gòu)的規(guī)范性提供了基礎(chǔ)性保障。其三，行業(yè)培訓咨詢委員會就有關(guān)行業(yè)的主要職能范疇制訂能力標準，為資歷架構(gòu)在具體行業(yè)的運用提供基礎(chǔ)標準。其四，建立資歷名冊，對資歷架構(gòu)認可資歷及其相應(yīng)進修課程的數(shù)據(jù)進行整理和呈現(xiàn)，便于學習者選擇課程和機構(gòu)。其五，香港特區(qū)政府教育局推出《香港資歷架構(gòu)學分累積與轉(zhuǎn)移：政策及原則學分轉(zhuǎn)移政策》，對不同類型課程之間的積累轉(zhuǎn)換提供基礎(chǔ)標準[5]。

此外，基于香港資歷架構(gòu)的質(zhì)量保障機制和具體行業(yè)的需求，新的規(guī)范還在不斷形成。規(guī)范性要素一方面需要符合規(guī)制性要素的要求，體現(xiàn)資歷架構(gòu)的價值追求;另一方面，還需要滿足具體的社會需求，具有服務(wù)性質(zhì)。規(guī)范性要素在取得社會認可的同時，提升了資歷架構(gòu)的合法性，提高了社會認可度。

（三）文化認知要素的建構(gòu)

與規(guī)則性要素、規(guī)范性要素的建構(gòu)不同，文化認知要素的合法性強調(diào)更深層的認知一致性，這種合法性依賴于人們潛意識中被視為理所當然的分類，這種文化認知區(qū)別于規(guī)范性要素的道德性要求，追求最深層次的一致性。2016年的一份涉及香港人力資源的立法會文件稱香港資歷架構(gòu)“是涵蓋學術(shù)、職業(yè)和持續(xù)教育界別③的平臺，旨在推動終身學習，持續(xù)提升本港整體工作人口的質(zhì)素、專業(yè)水平及競爭力，以配合日趨全球化和以知識為本經(jīng)濟體系的需要”[6]。其中，能力為本、終身學習是最主要的區(qū)別于其他教育政策的價值取向，在香港資歷架構(gòu)實踐的主要項目中，由于政府的強力推動及業(yè)界本身的需求，對上述意義有著較為一致的認知，但是真正將這種認知推廣、得到大眾及行業(yè)企業(yè)的認可，還需要一系列的推廣強化活動以完成制度化過程。

三、香港資歷架構(gòu)的合法化機制

通過合法性要素的建構(gòu)，新的制度政策獲得了社會認可的基礎(chǔ)，但其合法性的實現(xiàn)，其社會公信力的建立，還需要通過合法化過程，即一項新制度的制度化過程才能真正完成。制度化是指一項制度逐漸客觀化的過程，斯科特提出了制度化過程的三種基礎(chǔ)機制，分別為基于路徑依賴的激勵機制、基于社會網(wǎng)絡(luò)的遺傳機制和基于文化觀念的客觀化機制。[7]下文借助斯科特的制度化概念，對香港資歷架構(gòu)的合法化機制進行揭示。

（一）基于路徑依賴的激勵機制

制度的發(fā)展和變遷存在著一種路徑依賴的傾向，這是因為存在一種普遍的“正反饋”規(guī)律，即事物發(fā)展如果堅持同樣的方向，就會得到正反饋，而向不同的替代路徑的轉(zhuǎn)化需要付出成本，并且這種成本會隨著時間的進行而逐漸增加。[8]對路徑依賴規(guī)律的應(yīng)用，其關(guān)鍵在于通過激勵機制，在社會活動中建立一種新的依賴關(guān)系。在資歷架構(gòu)的推行過程中，這種激勵機制，主要由新制度政策多大程度上能夠符合社會需求這一關(guān)系決定。新制度越符合社會需求，利益相關(guān)方就越受到激勵參與新制度。通過梳理香港資歷架構(gòu)經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，其成功的實踐經(jīng)驗，并不是完全依靠政府的政策支持，調(diào)動社會各方力量的參與積極性，起到了同樣重要的作用。為使社會各界意識到資歷架構(gòu)的推行對行業(yè)企業(yè)、學習者、在職人員均有現(xiàn)實具體的幫助，香港資歷架構(gòu)主要進行以下兩方面的努力。

一是為推動資歷架構(gòu)的落地實踐，香港資歷架構(gòu)的管理主體（香港特區(qū)政府教育局、香港資歷架構(gòu)秘書處）積極游說政府部門使用資歷架構(gòu)。香港警隊是首個獲認可開辦資歷架構(gòu)認證課程的政府部門，政府部門對資歷架構(gòu)的認可對于提升資歷架構(gòu)的社會認可度有著重要的意義，也有利于提升警隊專業(yè)性。香港警隊早期的培訓課程由警隊內(nèi)部設(shè)計、評審及頒發(fā)證書，如“警察搜查及場地保安文憑”等課程，在香港教育局的努力下，警隊將一些課程納入資歷架構(gòu)的認可，并在招聘過程中明確資歷級別的要求，警隊人員的專業(yè)不再局限于內(nèi)部認可，而是尋求公認的資歷標準，相關(guān)的訓練亦變得更有系統(tǒng)。目前，香港警隊共有11個課程獲得資歷架構(gòu)認證，當中最高級別的課程為第六級，即與碩士學位相同級別。這對于提升訓練的專業(yè)性，促進國際交流有著積極的意義。[9]

二是積極推動資歷架構(gòu)在行業(yè)領(lǐng)域的落地實施，調(diào)動了企業(yè)的積極性。從企業(yè)的角度來看，資歷架構(gòu)對于形成規(guī)范化、社會認可度高的專業(yè)體系有著重要的促進作用，特別是對于新興行業(yè)。資歷架構(gòu)的主要作用覆蓋企業(yè)人力資源管理流程中的規(guī)劃、招聘、考核、評價各個階段，港鐵集團負責人在2018年資歷架構(gòu)國際會議上指出，“香港資歷架構(gòu)有助港鐵發(fā)展培訓鐵路專業(yè)技術(shù)人員學術(shù)知識和工業(yè)技術(shù)的課程，資歷架構(gòu)認可的課程提供學習機會、可持續(xù)發(fā)展的平臺和研究途徑，助力鐵路工業(yè)的發(fā)展”。[10]課程、人員認證提升了整個行業(yè)的專業(yè)水平;過往資歷認可機制則為過去沒有標準化、無法量化的行業(yè)資歷進行客觀的認證，是提升行業(yè)專業(yè)性、優(yōu)化行業(yè)形象的重要舉措。

由于資歷架構(gòu)的推行，香港形成了廣覆蓋的終身學習體系，特別是對低學歷人群、持非本地學歷人群、在職人群有著重要的意義和作用。香港的教育體系中，各類職業(yè)教育發(fā)揮著重要的作用，資歷架構(gòu)對這些類型多樣的課程資歷進行整合，并形成行業(yè)進階路徑，完成了有效的教育產(chǎn)品供給梳理，實現(xiàn)對社會人口全面的覆蓋和不同課程資歷相互之間的聯(lián)通。值得注意的是，資歷架構(gòu)認可課程特別適用于在職人士進修提升。此外，據(jù)香港規(guī)劃署數(shù)據(jù)，往返粵港兩地的人口及在港居住的內(nèi)地人口，仍有相當大的數(shù)量，因此資歷架構(gòu)對于非本地學歷人士的關(guān)注也顯得尤為重要?？偟膩碚f，畢業(yè)生可以依據(jù)資歷架構(gòu)在類型多樣的課程及學歷項目中，挑選出更具有權(quán)威性和認可度的課程;在職人士可在資歷架構(gòu)的幫助下，完成在職期間的學習培訓，提升資歷，也可以通過過往資歷認可機制填補學歷短板，實現(xiàn)職業(yè)進階;非本地學歷人士可以修讀特定課程獲得本地認可的學歷。

（二）基于社會網(wǎng)絡(luò)的遺傳機制

與基于路徑依賴的激勵機制不同，遺傳機制強調(diào)的不是激勵、收益的作用，而是承諾或忠誠機制的作用。如果基于回報遞增的制度化觀念強調(diào)的是物質(zhì)記錄的作用，那么基于承諾遞增的制度化觀念強調(diào)的則是身份的作用。這種身份可以拆解為兩重意義：一是通過嵌入社會網(wǎng)絡(luò)，使得新的制度與既有的社會網(wǎng)絡(luò)日益捆綁;二是通過具體規(guī)范的建立，將價值具體化，即通過不斷設(shè)立規(guī)范、標準，來建構(gòu)新制度的合法性。[11]

在香港資歷架構(gòu)的推行過程中，基于社會網(wǎng)絡(luò)的遺傳機制具體是指參與資歷架構(gòu)就會獲得一種社會資本，這使得各利益相關(guān)者可以在不追求眼前利益和具體收益的情況下參與資歷架構(gòu)。在香港資歷架構(gòu)的實踐過程中，基于香港資歷架構(gòu)形成了由企業(yè)、教育及培訓機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)團體、公營機構(gòu)及政府部門構(gòu)成的社會網(wǎng)絡(luò)。眾多利益相關(guān)者的參與不僅形成了社會網(wǎng)絡(luò)，還積極參與制定相關(guān)規(guī)范的實踐。企業(yè)積極發(fā)展具備質(zhì)素保證并契合行業(yè)需要的“能力本位課程”，參與學分累積及轉(zhuǎn)移政策的推行，提供更多彈性的進修機會，鼓勵員工申請“過往資歷認可”，在企業(yè)的招聘晉升流程中參照使用資歷架構(gòu)及其能力標準。教育機構(gòu)采用行業(yè)的能力標準，發(fā)展“能力本位課程”或“通用能力本位課程”，使課程更契合業(yè)界需要，或訂立學分累積及轉(zhuǎn)移的措施，為學習人士提供更多及更具彈性的進修機會。

廣泛覆蓋社會勞動力人口的社會網(wǎng)絡(luò)和詳細具體的規(guī)范已經(jīng)形成了一種生成式結(jié)構(gòu)，使資歷架構(gòu)的具體規(guī)范可以通過學習機制和遺傳機制不斷地復制生成，最后通過一種密集的制度規(guī)范構(gòu)建新制度的合法性。據(jù)資歷架構(gòu)管理機構(gòu)統(tǒng)計，截至2020年2月，已發(fā)布了22個行業(yè)《能力標準說明》，有34，098人通過過往資歷認可機制，獲得72，000張資歷證明證書，超過4800個培訓課程接受評審并取得資歷架構(gòu)認可，超過8200個獲資歷架構(gòu)認可的學術(shù)及職業(yè)資歷，供進修人士選擇。[12]香港中文大學、香港理工大學等高校也分別根據(jù)資歷架構(gòu)開發(fā)了課程 。社會各界積極參與資歷架構(gòu)的建設(shè)，通過在企業(yè)、政府機構(gòu)、社會團體推廣資歷架構(gòu)認可課程、能力為本課程及過往資歷認可機制，為全體社會成員提供了終身學習的途徑。

（三）基于文化觀念的客觀化機制

文化—認知性要素通過客觀化發(fā)生作用，客觀化主要是指在新制度推行過程中產(chǎn)生的各種意義已經(jīng)成為外在于行動者的事實。在資歷架構(gòu)的實踐中，政府、行業(yè)、企業(yè)等不同的參與主體，都有意識地對制度進行了客觀化的建構(gòu)。與激勵機制和遺傳機制不同，客觀化機制更為抽象，主要目標是改變?nèi)藗兊挠^念和認知，但是這種客觀化目標的實現(xiàn)仍然需要通過具體的行動來實現(xiàn)。主要通過以下方式推動資歷架構(gòu)的客觀化：將資歷架構(gòu)的分類標準客觀化，如在政府的公開文件、官方網(wǎng)站中具體使用資歷架構(gòu)及其相關(guān)概念，企業(yè)在人力資源管理過程中應(yīng)用資歷架構(gòu)，如認可資歷架構(gòu)的資歷，鼓勵員工申請“過往資歷認可”。

教育局持續(xù)在政府機構(gòu)中進行游說活動[13]，積極開展在公務(wù)員系統(tǒng)推行資歷架構(gòu)的實踐，如毅進文憑（資歷架構(gòu)三級）等獲得資歷架構(gòu)認可的文憑已經(jīng)符合香港部分公務(wù)員的學歷要求[14]，成為招聘條件之一。此外，香港資歷架構(gòu)還進行了一系列的宣傳推廣，包括投放交車體廣告、電視廣告，拍攝微電影等;另外，資歷架構(gòu)還實施學習體驗獎勵計劃，為從業(yè)者提供基于資歷架構(gòu)的學習交流機會，上述行動都在試圖將資歷架構(gòu)的分類標準進行客觀化。其中，政府機構(gòu)對資歷架構(gòu)的認可和使用起到了重要作用，增加了公眾對資歷架構(gòu)的認知，政府通過開辦資歷架構(gòu)認可的課程，于招聘中應(yīng)用資歷架構(gòu)認可的資歷等實際舉措，大大提升了資歷架構(gòu)的社會認可度。政府及公共機構(gòu)的積極參與對于提升資歷架構(gòu)的合法性有著積極作用，特別有利于向民眾傳遞資歷架構(gòu)課程、標準合法性的觀念。

四、結(jié)論

總的來說，在香港資歷架構(gòu)的建設(shè)過程中，靜態(tài)的合法性要素與動態(tài)的合法化機制相結(jié)合，激勵機制、遺傳機制、客觀化機制交替進行，不斷建構(gòu)其規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化認知要素，最終建構(gòu)了資歷架構(gòu)的社會認可度。在資歷框架的推行過程中，只有在實踐中形成動力機制，明確需求導向，堅持實踐導向，并使用階段性的發(fā)展策略，完成制度從建構(gòu)到演化的過程，才能推動新政策的推廣和普及。

注釋：

①資歷框架、資歷架構(gòu)可理解為qulification framework的不同譯法。資歷框架是qulification framework的一般中文譯法，資歷架構(gòu)是香港使用的譯法，主要是為了表明其在香港的使用不僅是一個規(guī)定類型和層級的框架，也包括支持其運行的一整套組織架構(gòu)，因此，HKQF的中文翻譯為香港資歷架構(gòu)，在具體使用其所指等同于一般的資歷框架。除香港資歷架構(gòu)以外，其他情況均遵循已有的表達習慣而使用資歷框架。

②專上教育指香港中學教育之后的教育階段，除了學位課程，還包括副學士及高級文憑等課程，如公幣資助課程、自資本地課程、表演藝術(shù)課程、持續(xù)進修課程、學術(shù)研究等。

③界別可理解為分類或領(lǐng)域。

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編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷