我國(guó)社區(qū)矯正工作主體的困境與出路

摘要：近年來，我國(guó)社區(qū)矯正工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，讓一大批社區(qū)服刑人員成功回歸社會(huì)，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義法治的優(yōu)越性。但是，我國(guó)社區(qū)矯正制度在不斷發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多新的問題，不僅會(huì)導(dǎo)致社區(qū)矯正工作出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)、執(zhí)行困難的被動(dòng)局面，而且會(huì)使矯正的實(shí)際效果大打折扣，嚴(yán)重阻礙我國(guó)社區(qū)矯正工作的發(fā)展和完善。為促進(jìn)我國(guó)社區(qū)矯正工作的平穩(wěn)發(fā)展，文章針對(duì)當(dāng)前社區(qū)矯正工作主體存在的不足，結(jié)合我國(guó)實(shí)際并借鑒國(guó)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出較為有效的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正；工作主體；困境；對(duì)策

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)社區(qū)犯罪預(yù)防模式研究”（17CSH030）。

作者簡(jiǎn)介：王瑜，中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院（北京100038）。

中圖分類號(hào)：D917.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2022）09-0090-03

一、社區(qū)矯正的定義

社區(qū)矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、民間組織及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促使罪犯形成健康的社會(huì)人格，使罪犯最終能夠以普通社會(huì)成員的身份順利回歸社會(huì)[1]。

早在2002年，上海徐匯、普陀等區(qū)就開展了社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作，我國(guó)社區(qū)矯正工作拉開序幕。2003年，我國(guó)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡(jiǎn)稱“兩高兩部”）相互分工配合，又在廣東、北京、上海等6個(gè)省市展開了試點(diǎn)工作，我國(guó)社區(qū)矯正工作正式開展。在之后的十幾年時(shí)間里，我國(guó)社區(qū)矯正工作不斷向縱深推進(jìn)，在全國(guó)范圍內(nèi)不斷擴(kuò)大。2019年12月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》（以下簡(jiǎn)稱《社區(qū)矯正法》）。2020年7月《社區(qū)矯正法》正式開始實(shí)施。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月28日，全國(guó)累計(jì)接受社區(qū)矯正對(duì)象478萬，累計(jì)解除矯正對(duì)象411萬，近年來每年新接收矯正對(duì)象50多萬。

社區(qū)矯正制度的存在明確了堅(jiān)持依法管理與尊重和保障人權(quán)相統(tǒng)一的原則，強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持監(jiān)督管理與教育幫扶相結(jié)合原則，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)和保障司法公正具有重要意義。但是，隨著社區(qū)矯正工作的不斷深入，一些問題也逐漸暴露出來，其中最突出的就是社區(qū)矯正主體的設(shè)置及其職責(zé)問題。

二、當(dāng)前國(guó)內(nèi)社區(qū)矯正工作主體存在的困境

（一）立法上的缺失

社區(qū)矯正作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑事執(zhí)行活動(dòng)，自然需要出臺(tái)權(quán)威的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，特別是對(duì)于社區(qū)矯正工作人員的身份資格和執(zhí)法權(quán)限，更需要有相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定。在2020年7月《社區(qū)矯正法》正式施行之前，我國(guó)社區(qū)矯正工作所依據(jù)的只是由全國(guó)人大、人大常委會(huì)以及司法部等出臺(tái)的部門規(guī)章，而且這些規(guī)范只是對(duì)社區(qū)矯正工作的職責(zé)內(nèi)容、執(zhí)行對(duì)象和執(zhí)行程序等進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，對(duì)于社區(qū)矯正主體的資格、身份認(rèn)定和執(zhí)法權(quán)限等方面并沒有進(jìn)行相應(yīng)表述。例如，在2003年7月出臺(tái)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》中，只規(guī)定了社區(qū)矯正日常工作需由該地區(qū)所在街道、地方司法所等承擔(dān)，但未對(duì)社區(qū)矯正工作主體及其職責(zé)予以明確規(guī)定。2019年12月，我國(guó)正式通過了社區(qū)矯正領(lǐng)域內(nèi)的第一部專有法律《社區(qū)矯正法》，其對(duì)我國(guó)社區(qū)矯正工作的進(jìn)一步細(xì)化與推動(dòng)我國(guó)社區(qū)矯正工作的發(fā)展起到了重要作用。雖然其在第二章第十條中明確規(guī)定了，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備具有法律等專業(yè)知識(shí)的專門國(guó)家工作人員（以下簡(jiǎn)稱“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員”）履行監(jiān)督管理、教育幫扶等執(zhí)法職責(zé)，但是只說明了應(yīng)配備相應(yīng)專業(yè)的國(guó)家工作人員及其職責(zé)，并未詳細(xì)論述該國(guó)家工作人員的身份地位和執(zhí)法權(quán)限。因此，立法上的缺失從根本上導(dǎo)致了我國(guó)社區(qū)矯正工作中主體設(shè)置及身份問題突出[2]。

（二）矯正工作主體權(quán)限不明

我國(guó)《立法法》中明確規(guī)定，對(duì)于“犯罪和刑罰”及“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由法律進(jìn)行規(guī)定。因?yàn)檫@些都涉及我國(guó)公民最基本權(quán)利的行使，必須由法律嚴(yán)格進(jìn)行限制。此外，《社區(qū)矯正法》中雖然說明了社區(qū)矯正工作需要由具備法律專業(yè)知識(shí)的專門國(guó)家工作人員承擔(dān)，但是并未賦予該專門國(guó)家工作人員相應(yīng)的職責(zé)與權(quán)限。

在當(dāng)前基層社區(qū)矯正工作實(shí)務(wù)中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的工作人員需對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行思想教育、行為改造以及監(jiān)督考核等，這難免會(huì)對(duì)服刑人員的人身自由進(jìn)行一定程度的限制，甚至涉及懲罰性質(zhì)的內(nèi)容。而社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員不屬于我國(guó)刑罰執(zhí)行的警察序列，他們沒有接受過相關(guān)的警務(wù)專業(yè)知識(shí)和技能訓(xùn)練，不具備基本的警察執(zhí)法權(quán)限。因此，在對(duì)服刑人員進(jìn)行約束時(shí)，不具有執(zhí)法權(quán)的司法行政機(jī)關(guān)易受到質(zhì)疑，從而導(dǎo)致社區(qū)矯正工作難以開展，執(zhí)法安全得不到保證[3]。

（三）專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)缺失

據(jù)《社區(qū)矯正法》的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)范圍內(nèi)的社區(qū)矯正工作由國(guó)務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)，而縣級(jí)以上地方人民政府則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)矯正工作。從中可知，司法行政部門已經(jīng)成為社區(qū)矯正的工作機(jī)關(guān)。但從實(shí)際情況出發(fā)，司法行政部門作為社區(qū)矯正的工作機(jī)關(guān)有諸多不合適的地方。

例如，《社區(qū)矯正法》中規(guī)定“司法所根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作”。而地方司法所作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以說有許多不宜之處。首先，社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行方式，承載了法律的嚴(yán)肅性和司法的公正性，需要一個(gè)由法律明確規(guī)定的長(zhǎng)期穩(wěn)定和較為專業(yè)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)負(fù)責(zé)。司法所只是最基層的司法行政部門，同時(shí)也承擔(dān)法制宣傳、人民調(diào)解、法律服務(wù)等重任[4]。在此情況下，如果讓司法所長(zhǎng)期擔(dān)任社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，很難保證社區(qū)矯正工作的有效執(zhí)行和可持續(xù)發(fā)展。其次，《社區(qū)矯正法》中對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，即縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實(shí)施。但此項(xiàng)規(guī)定過于模糊和籠統(tǒng)，該“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)地位如何、歸屬于哪個(gè)部門、具有何種權(quán)限，我們無從得知。最后，從我國(guó)社區(qū)矯正基層實(shí)踐情況來看，也存在許多問題，例如：司法所的專職社區(qū)矯正工作者數(shù)量較少；社會(huì)上的大量志愿者和公安機(jī)關(guān)的部分監(jiān)獄民警等不同程度地承擔(dān)著社區(qū)矯正的工作重任；各地區(qū)司法機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)量也有很大的差距；社區(qū)矯正工作人員工作量大、工作負(fù)擔(dān)太重等等。因此，雖然我國(guó)在立法上明確規(guī)定了司法行政部門是社區(qū)矯正工作的主管機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、負(fù)擔(dān)過重，所參與的人員素質(zhì)也參差不齊，亟須加強(qiáng)專業(yè)矯正機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

三、對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)立法規(guī)范

國(guó)家層面要組織專家學(xué)者對(duì)社區(qū)矯正主體機(jī)構(gòu)、工作人員身份和權(quán)限等問題進(jìn)行重點(diǎn)討論，在新的《社區(qū)矯正法》實(shí)施過程中，應(yīng)廣泛聽取和吸收社會(huì)各界的意見，同時(shí)還可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將法律中的“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”具體化，如美國(guó)的矯正局、英國(guó)的緩刑局和日本的更生保護(hù)局等，最終形成意見稿，在我國(guó)部分地區(qū)試行，結(jié)合具體實(shí)踐情況不斷對(duì)社區(qū)矯正的主體機(jī)構(gòu)、工作人員身份和權(quán)限等內(nèi)容進(jìn)行完善，最后以法律的形式確定下來。社區(qū)矯正在有明確法律依據(jù)之后，執(zhí)法人員才能按照相關(guān)法律規(guī)定依法辦事，社區(qū)矯正工作的開展才能得到有效保障。

（二）建立社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍

首先，如果要發(fā)揮社區(qū)矯正的最佳效果，就必須有一個(gè)專業(yè)的、負(fù)責(zé)任的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。由前述可知，新的《社區(qū)矯正法》中“司法所承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作”的規(guī)定有著諸多不宜之處，而且我國(guó)目前在社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面也存在著一定的空白，在此情況下，我們需對(duì)國(guó)外社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒。例如，美國(guó)絕大多數(shù)的州政府下設(shè)矯正局，州下屬的市、縣還設(shè)置緩刑假釋辦公室、中途訓(xùn)練所等社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，在基層還有民間社區(qū)矯正服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如各類工作站和治療機(jī)構(gòu)等；英國(guó)在中央一級(jí)設(shè)立內(nèi)政部國(guó)家緩刑局負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作，在基層還設(shè)立了地方緩刑局；日本法務(wù)省轄有更生保護(hù)局及其地方假釋委員會(huì)、保護(hù)觀察所等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作。因此，我國(guó)需將本國(guó)國(guó)情與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，在基層司法行政部門內(nèi)部設(shè)立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，由以矯正官為主的專職社區(qū)矯正工作隊(duì)伍組成，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)矯正工作的具體開展，這將有利于矯正經(jīng)驗(yàn)的積累和矯正項(xiàng)目以及矯正方法的更新。

其次，社區(qū)矯正作為一項(xiàng)極其嚴(yán)肅的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，其相關(guān)工作人員必須具備較高的準(zhǔn)入門檻，需建立相關(guān)的考察考核機(jī)制，實(shí)行社區(qū)矯正職業(yè)資格認(rèn)定制度，吸收具有學(xué)士學(xué)位、碩士學(xué)位的高學(xué)歷人才和具有心理學(xué)、犯罪學(xué)、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科背景的專業(yè)型人才，建立一支具有相關(guān)專業(yè)背景、高學(xué)歷高素養(yǎng)、接受過培訓(xùn)的高質(zhì)量專職社區(qū)矯正隊(duì)伍，還可以招募部分社會(huì)志愿者加入其中，擴(kuò)大社區(qū)矯正工作人員的規(guī)模。只有這樣，才能逐漸改變目前我國(guó)社區(qū)矯正專職工作者專業(yè)素質(zhì)不高的局面，提高社區(qū)矯正工作的專業(yè)性和權(quán)威性。

最后，為了使社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)專職化，發(fā)揮最好的矯治效果，可以借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)在42個(gè)區(qū)分別設(shè)立了地方假釋委員會(huì)，這些地方假釋委員會(huì)直接受內(nèi)政部緩刑局的領(lǐng)導(dǎo)?？蓪⑽覈?guó)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，對(duì)矯正機(jī)構(gòu)的人員、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)統(tǒng)一進(jìn)行管理，集中精力專注于本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的社區(qū)矯正事務(wù)，以免被各方行政事務(wù)牽制，耗費(fèi)過多的精力。

（三）明確執(zhí)法人員的身份和權(quán)限

一方面，由于社區(qū)矯正是在社區(qū)內(nèi)執(zhí)行刑罰，矯正工作人員（即矯正官）在本質(zhì)上依然是代表國(guó)家對(duì)其進(jìn)行幫助和改造，因此對(duì)于專業(yè)的矯正官，需要使其享有國(guó)家公務(wù)員的身份和級(jí)別，具有和地方公務(wù)員相當(dāng)?shù)男劫Y和待遇。這樣既可以加強(qiáng)矯正官的個(gè)人工作責(zé)任感和榮譽(yù)感，也有利于保持執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)威性和穩(wěn)定性[5]。除此之外，針對(duì)基層社區(qū)矯正工作壓力較大、工作人員負(fù)擔(dān)過重等問題，我們可以在社區(qū)矯正專業(yè)人員之外，通過社會(huì)招募等方式，組建一支社區(qū)矯正志愿者隊(duì)伍，吸引有責(zé)任感、富有愛心的居民參加，形成以社區(qū)矯正專業(yè)人員為主、矯正志愿者為輔的矯正隊(duì)伍。由于社區(qū)矯正工作屬于非監(jiān)禁性矯正形式，具有一定的嚴(yán)肅性和正規(guī)性，因此，我們還需要對(duì)這些志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使他們嚴(yán)格遵守有關(guān)程序規(guī)定，掌握基本的矯正方法。在實(shí)際工作中，矯正志愿者主要負(fù)責(zé)配合社區(qū)矯正專業(yè)工作人員的工作，幫助其共同完成矯正任務(wù)。這樣既能減輕基層社區(qū)矯正工作人員的工作壓力，保證矯正任務(wù)的順利完成，也能使志愿者在參與過程中具備基本的法律素養(yǎng)，起到一定的法治宣傳的作用。

另一方面，因?yàn)樯鐓^(qū)矯正實(shí)質(zhì)上仍是一項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動(dòng)，矯正對(duì)象仍然具有人身危險(xiǎn)性，所以應(yīng)當(dāng)賦予社區(qū)矯正工作人員一定的執(zhí)法權(quán)限。只有具有一定的執(zhí)法權(quán)限，必要時(shí)對(duì)矯正對(duì)象可采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施，才能最大限度地保障執(zhí)法者的人身安全，從而實(shí)現(xiàn)矯正效果最大化。同時(shí)，還可以參照現(xiàn)行的監(jiān)獄警察制度，在考慮到社區(qū)矯正工作實(shí)際的前提下，在社區(qū)矯正隊(duì)伍中配備一定數(shù)量的矯正警察，以此來協(xié)助矯正官進(jìn)行矯正幫扶工作，對(duì)矯正過程中擁有的權(quán)限和可采取的強(qiáng)制措施予以明確規(guī)定，管理模式可以參照監(jiān)獄警察進(jìn)行設(shè)置，授予其警銜，使其享受相應(yīng)的津貼待遇等。這樣既能夠提高社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作者的執(zhí)法權(quán)威，保障其執(zhí)法活動(dòng)安全，也有利于社區(qū)矯正工作依法依規(guī)順利開展。

四、結(jié)語

社區(qū)矯正制度對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家具有重要意義，它能有效促進(jìn)我國(guó)司法體制改革，合理配置司法行政資源，幫助罪犯重新回歸社會(huì)等等?！渡鐓^(qū)矯正法》的出臺(tái)，是我國(guó)社區(qū)矯正制度歷史性的改革和創(chuàng)新，它奠定了社區(qū)矯正工作的法律基礎(chǔ)，推動(dòng)了我國(guó)社區(qū)矯正制度進(jìn)一步發(fā)展和完善。但我們必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)社區(qū)矯正制度尚處于初步發(fā)展階段，我們?nèi)孕璨粩嗫偨Y(jié)和思考當(dāng)前社區(qū)矯正實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和不足，借鑒國(guó)外相關(guān)立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。尤其是對(duì)社區(qū)矯正主體的設(shè)置問題，需要予以認(rèn)真對(duì)待。只有這樣，才能不斷促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

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責(zé)任編輯：朱婧婧