學(xué)校制度執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境及其破解

朱曉芳 張志峰

摘要明晰學(xué)校制度執(zhí)行的基本功能、推動(dòng)學(xué)校制度的有效落實(shí)，是學(xué)校各項(xiàng)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。受到學(xué)校制度內(nèi)容本身不合規(guī)、制度出臺(tái)程序不合理、制度執(zhí)行能力不到位等多種因素影響，當(dāng)前學(xué)校制度執(zhí)行中存在擱置、擱淺、執(zhí)行偏差等問題。學(xué)校應(yīng)通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研、捋順管理體制、組織開展培訓(xùn)、加強(qiáng)監(jiān)督考核等多種手段，保證制度內(nèi)容的科學(xué)性、制度出臺(tái)的合理性，進(jìn)而保證制度執(zhí)行的參與性和實(shí)效性。

關(guān)鍵詞 學(xué)校制度；校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；學(xué)校組織機(jī)制；“雙減”政策

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號(hào)1002-2384（2022）09-0051-03

“學(xué)校制度是關(guān)于學(xué)校的一系列正式規(guī)則和規(guī)范體系。一般來說，憲法及各種法律對(duì)學(xué)校的規(guī)定、教育方針和政策等可以看作學(xué)校外部制度，而學(xué)校章程、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)管理制度、學(xué)生管理制度等屬于學(xué)校內(nèi)部制度?！盵1]對(duì)學(xué)校制度的有效執(zhí)行，是推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。但受到多種因素的影響，當(dāng)前學(xué)校制度在執(zhí)行中面臨一些現(xiàn)實(shí)困境。本文就學(xué)校制度執(zhí)行過程中的困境表現(xiàn)及原因進(jìn)行分析，并提供相關(guān)改進(jìn)建議，以期為破解學(xué)校制度執(zhí)行難題提供解決思路。

一、明晰學(xué)校制度執(zhí)行的基本功能

學(xué)校制度一經(jīng)制定、頒布、實(shí)施，即對(duì)在相關(guān)崗位上或從事相關(guān)工作的人員具有約束作用，是其行動(dòng)的準(zhǔn)則和依據(jù)。結(jié)合工作實(shí)際我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)校制度在執(zhí)行中具有三大功能，即規(guī)范、指導(dǎo)和服務(wù)，準(zhǔn)確理解和把握這三大功能是保證制度有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。

其一，規(guī)范是學(xué)校制度執(zhí)行的基本立足點(diǎn)。一是因?yàn)閷W(xué)校制度依據(jù)國家和地方政府的政策法規(guī)制定，具有不可抗拒性；二是因?yàn)橹贫冉?jīng)過學(xué)校教職工代表大會(huì)討論通過，代表全體教職工的意愿，具有“全民性”特點(diǎn)。值得注意的是，規(guī)范的根本目的是通過制度執(zhí)行促進(jìn)學(xué)校教職工的共同發(fā)展，重在勉勵(lì)和告誡，而不是用簡(jiǎn)單的獎(jiǎng)懲措施使矛盾沖突激化。

其二，指導(dǎo)是學(xué)校制度執(zhí)行的重要價(jià)值點(diǎn)。學(xué)校制度執(zhí)行的重要價(jià)值在于指導(dǎo)教職工按照制度規(guī)定和要求，有序高質(zhì)地開展工作和完成任務(wù)。因此，只有當(dāng)學(xué)校制度在執(zhí)行中最大程度地發(fā)揮了教師的主觀能動(dòng)性、促進(jìn)他們的發(fā)展時(shí)，才能看作達(dá)到了制度執(zhí)行的預(yù)定目標(biāo)。

其三，服務(wù)是學(xué)校制度執(zhí)行的根本宗旨。學(xué)校制度執(zhí)行的根本宗旨在于為師生員工提供更好的服務(wù)，使其在各自崗位上順利開展工作，包括為師生員工提供教學(xué)和學(xué)習(xí)的必備資源和良好環(huán)境，提供健康和心理服務(wù)工作等。如制度中規(guī)定要定期組織教職工和學(xué)生體檢、開展體育鍛煉和身心保健活動(dòng)等，這些服務(wù)工作既是學(xué)校制度執(zhí)行的重要組成部分，也會(huì)反過來對(duì)學(xué)校制度執(zhí)行產(chǎn)生顯著的促進(jìn)作用。

二、探析影響學(xué)校制度執(zhí)行的主要因素

當(dāng)前，學(xué)校制度執(zhí)行中存在的主要問題表現(xiàn)為制度的擱置、擱淺、執(zhí)行偏差。究其原因，學(xué)校制度執(zhí)行主要受到以下幾方面因素的影響。

1. 學(xué)校制度內(nèi)容本身不合規(guī)

學(xué)校在制定規(guī)章制度過程中，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家法律、法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)一致、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰結(jié)合；同時(shí)內(nèi)容要符合教育工作規(guī)律和師生員工的正當(dāng)利益。但在實(shí)踐中，部分學(xué)校的制度規(guī)定明顯與此相悖。譬如：有學(xué)校以幫扶幫困為由制定課后延時(shí)服務(wù)制度，并要求所有師生參加，這就曲解了“雙減”政策的本意，不但違背了一些學(xué)生的真實(shí)意愿，也影響了教師正常的家庭生活。又如：有的學(xué)校管理者為了提升學(xué)生成績(jī)，把原來的月考制度改為周考制度，結(jié)果頻繁的考試加重了師生負(fù)擔(dān)，因此遭到反對(duì)，學(xué)校不得不暫停周考制度。

2. 學(xué)校制度出臺(tái)程序不合理

學(xué)校制度通常應(yīng)由主管部門起草、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)、教職工代表大會(huì)審議通過，然后在全校會(huì)議上傳達(dá)給全體教職工，繼而執(zhí)行和實(shí)施。期間，還應(yīng)由學(xué)校管理者對(duì)制度實(shí)施步驟和過程進(jìn)行監(jiān)督檢查，并根據(jù)相關(guān)細(xì)則對(duì)教師進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。但在實(shí)踐中，部分學(xué)校在規(guī)章制度制定過程中缺乏民主管理、科學(xué)論證，這在一定程度上與現(xiàn)有的學(xué)校管理體制有關(guān)。目前，各級(jí)中小學(xué)校在管理中普遍實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)、書記督促監(jiān)督和教代會(huì)民主管理三位一體。進(jìn)一步而言，校長(zhǎng)是法人代表，全面負(fù)責(zé)學(xué)校工作；而“三位一體”是并列結(jié)構(gòu)，是集體領(lǐng)導(dǎo)制。這兩種制度并存本意在于既發(fā)揮校長(zhǎng)的決策能力，又發(fā)揮書記監(jiān)督和民主管理的作用，但實(shí)踐中監(jiān)督作用和民主管理作用常常受限。[2]譬如：在干部選用上，校長(zhǎng)具有絕對(duì)決定權(quán)，無疑削弱了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用；教師代表在教代會(huì)主席團(tuán)成員中從規(guī)定的絕對(duì)多數(shù)變成絕對(duì)少數(shù)，甚至一些涉及教職工切身利益的重大事件也不經(jīng)過教代會(huì)民主程序討論和審議通過。受此影響，一些學(xué)校制度的決策出臺(tái)難免存在程序上的不合理，也影響到后期的執(zhí)行落實(shí)。

3. 學(xué)校制度執(zhí)行能力不到位

學(xué)校制度執(zhí)行的效果如何，關(guān)鍵還在于制度執(zhí)行的能力水平。在具體工作中，學(xué)校對(duì)制度的執(zhí)行不力往往有以下三種情況。

其一，領(lǐng)會(huì)和把握制度精神的能力不強(qiáng)。一是不能正確領(lǐng)會(huì)和把握制度的根本宗旨，譬如“雙減”政策的出臺(tái)旨在改變當(dāng)前學(xué)校片面追求升學(xué)率的現(xiàn)象，但有學(xué)校卻在落實(shí)“雙減”的過程中排虛假課表，導(dǎo)致學(xué)生作業(yè)量和測(cè)驗(yàn)次數(shù)不減反增；二是不能正確領(lǐng)會(huì)和把握制度的主要精神，如把“績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)工資適當(dāng)拉開差距”理解成“等級(jí)制”，以致在具體操作中行政干部的平均獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效是教師的一倍以上；三是不能正確預(yù)測(cè)和把握制度的可行性，如有學(xué)校制定的作息制度過嚴(yán)，缺少人文關(guān)懷，超越教職工的認(rèn)可范圍和承受程度，因而在執(zhí)行中受到抵制。

其二，分解和落實(shí)制度的能力不足。一是不能依據(jù)學(xué)校工作實(shí)際把制度具體化，形成行之有效的配套方案或計(jì)劃。如有學(xué)校為了提升學(xué)生的學(xué)科成績(jī)，僅僅強(qiáng)調(diào)教師加班加點(diǎn)、加大作業(yè)量和考試量，卻忽視對(duì)教師學(xué)科教學(xué)專業(yè)能力的提升。二是方案和計(jì)劃制訂采用自上而下的單一方式，往往是領(lǐng)導(dǎo)制訂、中層傳達(dá)、教師執(zhí)行，信息溝通阻塞，難以得到教師認(rèn)同。如針對(duì)高三年級(jí)重點(diǎn)班教師的獎(jiǎng)勵(lì)程度過高，造成一些普通班教師工作積極性不高。三是方案和計(jì)劃不能在實(shí)施中根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行完善，以致偏離學(xué)校工作實(shí)際，阻礙了學(xué)校發(fā)展。如有學(xué)校在教師隊(duì)伍建設(shè)中，只關(guān)注優(yōu)秀教師的個(gè)人成長(zhǎng)而忽視他們?cè)趫F(tuán)隊(duì)中的作用，以致一些優(yōu)秀教師成長(zhǎng)為市級(jí)名師、但沒能促進(jìn)本學(xué)科教研組教師的共同發(fā)展。

其三，總結(jié)制度執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的能力不夠。一是把問題根源僅僅歸結(jié)于客觀原因，如將教學(xué)成績(jī)沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)歸結(jié)為生源差、師資隊(duì)伍薄弱，而沒有認(rèn)真細(xì)致地去做調(diào)查研究，用真實(shí)數(shù)據(jù)分析解決問題。二是把問題的根本原因歸結(jié)為執(zhí)行方，如將學(xué)校學(xué)科教研組活動(dòng)開展不正常歸結(jié)為教研組工作不力、能力不強(qiáng)，而不能從教研組職責(zé)和具體工作上加以分析。三是主管部門敷衍了事，沒有責(zé)任擔(dān)當(dāng)和使命感。如部門管理者在總結(jié)中把出現(xiàn)問題的原因推給基層，自己卻缺少相應(yīng)的擔(dān)當(dāng)。

三、提升學(xué)校制度執(zhí)行實(shí)效的對(duì)策建議

1. 加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研，保證制度內(nèi)容的科學(xué)性

就學(xué)校內(nèi)部而言，目前有教師評(píng)優(yōu)制度、教師職稱晉升評(píng)審考核制度、教師年終考核制度、教師培訓(xùn)制度、教師績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度，以及中層干部工作管理和考評(píng)制度、學(xué)校民主測(cè)議領(lǐng)導(dǎo)制度等一系列制度。學(xué)校在制定規(guī)章制度的過程中，要認(rèn)真學(xué)習(xí)政策文件規(guī)定和法律制度條款，提高認(rèn)識(shí)水平，修訂不符合法律和政策規(guī)定的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)于一些政策性、專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的重要制度，必須經(jīng)過專家評(píng)估及技術(shù)、政策、法律咨詢。此外，學(xué)校在制定規(guī)章制度過程中一定要深入實(shí)際，調(diào)查研究廣大師生員工的意見，最大程度地贏得他們的共識(shí)。在制度執(zhí)行中，也要不斷對(duì)其驗(yàn)證并加以完善，從而有效發(fā)揮制度的指導(dǎo)、服務(wù)和規(guī)范功能。如蘇州市彩香教育集團(tuán)在制定英語學(xué)科教研組考核評(píng)價(jià)制度時(shí)，邀請(qǐng)教科院專家進(jìn)行會(huì)診指導(dǎo)，廣泛聽取教師意見，經(jīng)過完善后的制度改變了已往的形式主義，在推行中切實(shí)有效，還被借鑒和推廣到其他教研組，有力推進(jìn)了集團(tuán)校教學(xué)工作的順利開展。

2. 捋順管理體制，保證制度出臺(tái)的合理性

2022年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“意見”），明確指出：“中小學(xué)校黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，履行把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊(duì)伍、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)?！薄靶ｉL(zhǎng)在學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，依法依規(guī)行使職權(quán)，按照學(xué)校黨組織有關(guān)決議，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理等工作?！盵3]這也為學(xué)校制度的合理出臺(tái)和有效執(zhí)行帶來了新契機(jī)。

從學(xué)校組織機(jī)制看，黨組織全面把握學(xué)校的發(fā)展方向，保證校長(zhǎng)行使教學(xué)管理和其他行政工作的職權(quán)，保證教代會(huì)行使民主管理學(xué)校的權(quán)利，由此形成三個(gè)制度決策機(jī)制，即黨組會(huì)議決策機(jī)制、校務(wù)會(huì)議決策機(jī)制和教代會(huì)決策機(jī)制。為此，學(xué)校在制定規(guī)章制度的過程中，要充分發(fā)揮三種決策機(jī)制的作用，防止走過場(chǎng)。一要加強(qiáng)黨組織在工會(huì)和教代會(huì)中的作用，充分激發(fā)教職工民主管理學(xué)校的主動(dòng)性，保障和維護(hù)廣大教職工的切身利益；二要積極發(fā)揮黨管干部的絕對(duì)作用，抑制個(gè)人利益大于群體利益、群體利益大于整體利益的傾向；三要建立由教師代表參加的校務(wù)委員會(huì)，共同治理學(xué)校，處理學(xué)校重要事件，及時(shí)把相關(guān)處理結(jié)果反饋給廣大教職工，提高教職工參政議政的意識(shí)和民主管理學(xué)校的水平。如蘇州市金閶外國語實(shí)驗(yàn)學(xué)校的教師委員在聽取普通教師意見基礎(chǔ)上，開展專項(xiàng)調(diào)查研究，并在校務(wù)會(huì)上“為民請(qǐng)命”，解決了普通教師專業(yè)發(fā)展的難題。

3. 組織開展培訓(xùn)，保證制度執(zhí)行的參與性

一要開展全員培訓(xùn)。學(xué)校要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，引導(dǎo)全體教職工學(xué)習(xí)國家方針政策以及學(xué)校制度，使其對(duì)學(xué)校制度建設(shè)有全面了解，從而把握方向、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，全面提高政策理解水平和參與學(xué)校民主管理的水平。二要開展中層培訓(xùn)。學(xué)校各部門中層管理者必須通曉部門業(yè)務(wù)管理，擁有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能，在具體管理工作中積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這樣才能更好地推進(jìn)制度落實(shí)。三要開展領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)層尤其要認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)制度精神，克服個(gè)人利益和局部利益的局限；要深入一線調(diào)查研究，切實(shí)調(diào)整不利于教職工發(fā)展的制度；要對(duì)制度執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行反省，不斷提高執(zhí)行能力，改進(jìn)管理工作。

4. 加強(qiáng)監(jiān)督考核，保證制度執(zhí)行的實(shí)效性

推進(jìn)學(xué)校制度的有效執(zhí)行，還需要建立相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督考核機(jī)制?！兑庖姟分赋觯骸鞍l(fā)揮教職工大會(huì)（教職工代表大會(huì)）和群團(tuán)組織作用，健全師生員工參與民主管理和監(jiān)督的工作機(jī)制?！盵4]為此，教職工在教代會(huì)成員和主席團(tuán)成員中必須占多數(shù)比例，以保證其充分行使民主管理學(xué)校的權(quán)利。此外，工會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性組織，是教代會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，因此工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)原則上不能兼任行政職務(wù)，以夯實(shí)其組織基礎(chǔ)。同時(shí)在推動(dòng)學(xué)校制度執(zhí)行過程中，學(xué)校針對(duì)校長(zhǎng)和中層等都需要建立學(xué)期、學(xué)年考核制度，考核工作可由黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會(huì)主持，對(duì)于考核結(jié)果不符合要求者，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)行政主管部門采取誡勉、留職察看和撤銷職務(wù)等方式處理，以推動(dòng)學(xué)校干部隊(duì)伍建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[3][4]中共中央辦公廳.關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見（試行）[EB/OL].（2022-01-27）[2022-08-26].http：//www. gov.cn/zhengce/2022-01/26/content_5670588.htm.

（編輯 王淑清）