生態(tài)環(huán)境損害賠償之律師說法

林琪

在實踐工作中，除了根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度來開展工作，還要結合《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（2020修正）以及《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返确煞ㄒ?guī)來辦理案件。本期邀請了廣東正平天成律師事務所副主任朱雁律師，為我們解讀生態(tài)環(huán)境損害賠償法規(guī)政策。

筆者：實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有何益處？

朱律師：我國施行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度時間跨度不長，各地都在不斷摸索之中，相關的制度也在不斷完善。

新制度帶來新變化。最主要的一點，是我們有更多方式和渠道來對賠償義務人進行索賠。以往只能靠公安機關提起刑事附帶民事訴訟，或者由社會組織、檢察院等提起公益訴訟，這些索賠方式時間跨度比較大，從發(fā)現(xiàn)損害行為到判決，基本上每宗案件至少需要半年。而生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的落地實施，讓各地行政機關得以作為賠償權利人向人民法院提起訴訟，有些案件在磋商環(huán)節(jié)就談妥了，完成司法確認之后就能進行修復，可以較快的恢復我們受損害的環(huán)境，對各地生態(tài)環(huán)境工作的推進有很大益處。

此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?，事務性費用等都能包含在內(nèi)。生態(tài)環(huán)境的修復也更加多樣化，可以依法賠償損失的費用，也可以開展替代性修復等等。

筆者：《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》有何亮點？

朱律師：剛剛出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）與《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》或是《廣東省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作辦法（試行）》等地方出臺的指導性文件是不同層級的，以往的那些只能算是政策性文件，對各地開展工作具有指導意義。而《管理規(guī)定》則是法律法規(guī)，在案件辦理過程中，人民法院可以依照其中的條款來判決。

《管理規(guī)定》在總結以往經(jīng)驗的基礎上，針對實踐中遇到的問題提供了具有制度保障的解決之道。比如在罰金與修復費用中優(yōu)先賠付哪一項有了明確規(guī)定。再比如說，以往在實際操作中，一些事實清楚、金額不大的案件，也要花很高的評估費去做鑒定評估，有些賠償義務人承擔不起那么高的費用，這在一定程度上可能會影響案件的推進。所以，《管理規(guī)定》針對這類案件做了規(guī)定，明確可以實施簡易程序，只提供專家意見，而不需要做復雜的鑒定評估，加快案件辦理進度。

筆者：什么情形會追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任？如何索賠？

朱律師：按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》《廣東省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作辦法（試行）》規(guī)定，一是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的。二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的。三是涉嫌破壞環(huán)境資源保護罪，存在后果特別嚴重、 情節(jié)嚴重或者數(shù)量巨大等情形的。四是發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。有上述情形之一的，都要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

賠償權利人與賠償義務人可以開展賠償磋商，對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序有什么要求？

啟動磋商通常需要滿足什么條件？

朱律師：生態(tài)損害賠償前要完成生態(tài)損害賠償?shù)恼{(diào)查、鑒定、評估，確定損害的事實和損害賠償?shù)姆秶?、需要修復的時間、方式、成本等。

按照《廣東省生態(tài)環(huán)境損害賠償工作辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，案件調(diào)查部門完成調(diào)查報告后30日內(nèi)，根據(jù)調(diào)查報告、鑒定意見書、評估報告等編制生態(tài)損害賠償磋商建議書，報本級賠償權利人審批。賠償權利人同意的，則啟動賠償磋商工作。

經(jīng)過磋商未達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，磋商終結。磋商終結或賠償義務人不履行或不完全履行磋商協(xié)議（未經(jīng)司法確認的磋商協(xié)議）的賠償權利人或案件調(diào)查部門應當及時向有管轄權的人民法院提起生態(tài)損害賠償民事訴訟。

磋商步驟

賠償義務人的財產(chǎn)不足以同時承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任和繳納罰款、罰金時應如何處理？

朱律師：很多案件都屬于共同實施損害行為的案件，這種情況下確定為連帶賠償責任。當義務人無法承擔賠償金額時，賠償權利人會申請法院強制執(zhí)行，義務人完成賠償責任后執(zhí)行案件才最終終結。考慮到環(huán)境修復的緊迫性，大多數(shù)情況，政府部門會先行進行環(huán)境修復，但該修復費用還是需要義務人承擔的。

我們追究賠償義務人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，最重要的作用就是使得被損害的環(huán)境得以妥善修復。所以，如果賠償義務人的財產(chǎn)不足以同時承擔罰金與修復費用時，一般會優(yōu)先讓其承擔修復費用。

筆者：跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件如何處理？

朱律師：損害結果跨地級以上市的生態(tài)環(huán)境損害，由省政府管轄;其他生態(tài)環(huán)境損害，由損害結果發(fā)生地地級以上市政府管轄。地級以上市相關職責部門發(fā)現(xiàn)或得知本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害事件后，應當及時進行核實，對事件性質(zhì)和類別作出初步認定，及時將有關情況報告上級主管部門和所在地政府。省相關職責部門發(fā)現(xiàn)省內(nèi)跨地級以上市的生態(tài)環(huán)境損害或收到下級職能部門有關書面報告后，應當及時進行核實。屬于本省案件的，向本級賠償權利人報告，并通報同級生態(tài)環(huán)境部門?？缡∮虻纳鷳B(tài)環(huán)境損害，由省政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

目前適用的法規(guī)政策在哪些方面能做改進，以便損害賠償工作開展更加順暢？

朱律師：一是各地可根據(jù)案件實際情況，統(tǒng)籌考慮社會穩(wěn)定、群眾利益，根據(jù)賠償義務人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素分類處置，探索分期賠付等多樣化責任承擔方式。二是考慮設立生態(tài)損害賠償基金。三是對損害事實簡單、責任認定無爭議、損害較小的案件，《管理規(guī)定》提出可采用委托專家評估的方式，這種新方式最好有相應細化規(guī)范性規(guī)定，便于地方執(zhí)行。

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《管理規(guī)定》的主要內(nèi)容有哪些？

《管理規(guī)定》共5章38條。第一章為總則，明確了《管理規(guī)定》的制定目的和依據(jù)、工作原則、適用范圍、賠償范圍等內(nèi)容。第二章為任務分工，分別規(guī)定了中央和國家機關有關部門任務分工、地方黨委和政府職責。第三章為工作程序，對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認、賠償訴訟、修復效果評估等重點工作環(huán)節(jié)作出規(guī)定。第四章為保障機制，對鑒定評估機構建設、鑒定評估技術方法、資金管理、公眾參與和信息公開、報告機制、考核和督辦機制、責任追究與獎勵機制等作出規(guī)定。第五章為附則，明確了《管理規(guī)定》的解釋權、生效時間等。

《管理規(guī)定》強化了地方黨政責任的落實，明確了牽頭部門和工作聯(lián)動，統(tǒng)一規(guī)范了賠償工作程序，有助于促進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作在法治的軌道上，實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、科學化，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全面落地見效。

生態(tài)環(huán)境損害應該賠多少、怎么賠？

根據(jù)《改革方案》和《民法典》有關賠償范圍的規(guī)定，《管理規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括5個方面：清污費用，修復費用，生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能損失，生態(tài)環(huán)境功能永久性損害，調(diào)查、鑒定評估等合理費用。

生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復和無法修復兩種情形。對可以修復的，應當修復至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風險可接受水平;對無法修復的，賠償義務人應當依法賠償相關損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關費用，或者在符合有關生態(tài)環(huán)境修復法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務功能等量恢復。

《管理規(guī)定》對鑒定評估作了哪些規(guī)定？

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理的關鍵，就提高鑒定評估的科學性和規(guī)范性，《管理規(guī)定》提出了以下要求：

一是明確職責分工。明確了生態(tài)環(huán)境部牽頭指導實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，會同相關部門負責指導生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、鑒定評估等業(yè)務;科技部負責指導有關生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術研究工作;司法部負責指導有關環(huán)境損害司法鑒定管理工作;市場監(jiān)管總局負責指導生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估相關的計量和標準化工作。

二是完善標準體系?！豆芾硪?guī)定》提出，國家建立健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系?？萍疾繒嚓P部門組織開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估關鍵技術方法研究。生態(tài)環(huán)境部會同相關部門構建并完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術標準體系框架。生態(tài)環(huán)境部負責制定技術總綱和基礎性技術標準，與市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布。國務院相關主管部門可以制定專項技術規(guī)范。

三是健全管理制度?！豆芾硪?guī)定》要求，完善從事生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估活動機構的管理制度，健全信用評價、監(jiān)督懲罰、準入退出等機制，提升鑒定評估工作質(zhì)量。

四是強化能力建設。《管理規(guī)定》明確，省級、市地級黨委和政府根據(jù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作實際，統(tǒng)籌推進本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)力量建設。