完善金融穩(wěn)定法（草案）的四點(diǎn)建議

魏加寧　周毅

金融安全網(wǎng)包括金融監(jiān)管者、最后貸款人和存款保險(xiǎn)（以及金融投資者保護(hù)）三大支柱。圖/IC

2022年4月，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》的制定有助于建立完善中國(guó)重大金融風(fēng)險(xiǎn)化解的制度機(jī)制，提升中國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力，是完善中國(guó)金融監(jiān)管體系和提高金融治理能力邁出的重要一步，非常及時(shí)、也非常必要。

堅(jiān)持有效防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)和保障金融體系穩(wěn)定是中國(guó)金融工作的重要任務(wù)。結(jié)合金融理論及各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)在的《征求意見(jiàn)稿》有些地方有待進(jìn)一步完善，如對(duì)“金融穩(wěn)定”的定義及其最終目標(biāo)的界定，對(duì)金融穩(wěn)定與金融安全網(wǎng)的制度設(shè)計(jì)，對(duì)存款保險(xiǎn)制度的模式與職能定位，風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制中金融機(jī)構(gòu)國(guó)有股東的救助責(zé)任與義務(wù)等，都值得進(jìn)一步深入探討。

為此，本文將根據(jù)金融安全網(wǎng)的理論框架，結(jié)合2008年全球金融危機(jī)后主要國(guó)家金融安全網(wǎng)制度的改革方向，以及中國(guó)現(xiàn)行金融制度，嘗試為《征求意見(jiàn)稿》的完善提供一些相關(guān)意見(jiàn)和建議，以期更好地防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，更好地維護(hù)中國(guó)的金融穩(wěn)定。

明確金融穩(wěn)定的內(nèi)涵，修改金融穩(wěn)定的目的

《征求意見(jiàn)稿》通篇未對(duì)“金融穩(wěn)定”給出明確的界定和解釋?zhuān)参磳?duì)金融穩(wěn)定與風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)處置究竟是什么關(guān)系，以及金融系統(tǒng)穩(wěn)定與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置是什么關(guān)系等做出說(shuō)明。這顯然屬于基礎(chǔ)性問(wèn)題，直接關(guān)系到金融穩(wěn)定法實(shí)施過(guò)程中相關(guān)部門(mén)以及市場(chǎng)主體的行動(dòng)。

所謂“金融穩(wěn)定”，在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直未有定論，但大致可以歸納為以下兩類(lèi)：一是根據(jù)金融穩(wěn)定的特征來(lái)直接定義，主要從金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)自身的穩(wěn)定特征和具體表現(xiàn)來(lái)闡述的;二是通過(guò)描述金融不穩(wěn)定的狀態(tài)來(lái)間接定義，將不存在金融不穩(wěn)定的狀態(tài)判別為金融穩(wěn)定。

雖然學(xué)術(shù)界及各國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融穩(wěn)定的定義各不相同，但這些觀(guān)點(diǎn)的背后有一個(gè)基本共識(shí)：金融體系穩(wěn)定并不等于金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定。

如果將金融體系穩(wěn)定等同于不允許金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理就會(huì)缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和“劣幣驅(qū)逐良幣”，最終損害存款人、投資人和金融消費(fèi)者的利益。

金融市場(chǎng)穩(wěn)定也不是意味著沒(méi)有金融產(chǎn)品違約和價(jià)格適度波動(dòng)的發(fā)生。金融市場(chǎng)上金融產(chǎn)品違約和價(jià)格適當(dāng)波動(dòng)是金融市場(chǎng)屬性所決定的，價(jià)格適度波動(dòng)，有利于資源有效配置，有利于及時(shí)釋放風(fēng)險(xiǎn)，有利于信息透明公開(kāi)。沒(méi)有違約和波動(dòng)，金融投資者和證券經(jīng)紀(jì)商等市場(chǎng)主體就會(huì)缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，在投資和證券經(jīng)紀(jì)等業(yè)務(wù)中就會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到及時(shí)、有效的釋放和管控。這兩種情況都會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累，反而不利于金融穩(wěn)定。

因此，建議《征求意見(jiàn)稿》開(kāi)宗明義對(duì)“金融穩(wěn)定”做出嚴(yán)格界定，明確金融穩(wěn)定主要是指整個(gè)金融體系的相對(duì)穩(wěn)定，而非單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的絕對(duì)穩(wěn)定;是指整個(gè)金融市場(chǎng)不出現(xiàn)巨幅波動(dòng)，而非市場(chǎng)的正常波動(dòng)和金融產(chǎn)品的個(gè)別違約。

與此相適應(yīng)，維護(hù)金融穩(wěn)定的目的是為了確保存款人、投資者及金融消費(fèi)者的正常權(quán)益不受侵害，而非確保金融機(jī)構(gòu)不倒閉，兩者的關(guān)系不能顛倒。如果將維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)定為維持金融機(jī)構(gòu)不倒閉或金融市場(chǎng)不發(fā)生波動(dòng)，反而會(huì)損害存款人、投資者和金融消費(fèi)者以及納稅人的根本利益。

因此，《征求意見(jiàn)稿》的立法目的也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以人民為中心”，將當(dāng)前的“維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)是保障金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，防止單體局部風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)”，修改為“維護(hù)金融穩(wěn)定要堅(jiān)持以人民為中心，最終是要保障存款人、投資者和金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，并以此作為處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和金融基礎(chǔ)設(shè)施隱患、金融產(chǎn)品違約和金融市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)需要堅(jiān)持的基本原則，并為此守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)”。

理順金融穩(wěn)定的制度框架，明確存保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確定位

金融安全網(wǎng)包括金融監(jiān)管者、最后貸款人和存款保險(xiǎn)（以及金融投資者保護(hù)）三大支柱。三者相互獨(dú)立，是維護(hù)金融穩(wěn)定的基本制度框架。金融穩(wěn)定法的制定需要厘清和理順金融安全網(wǎng)三大支柱的職能定位和協(xié)調(diào)機(jī)制。

金融監(jiān)管部門(mén)在金融安全網(wǎng)中的定位是防范金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，在事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，形象的比喻是扮演“警察”的角色。中央銀行在金融安全網(wǎng)中的定位主要是通過(guò)履行最后貸款人職能向金融機(jī)構(gòu)提供必要的流動(dòng)性，其角色類(lèi)似于廚師。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（以及投資者保護(hù)基金等）在金融安全網(wǎng)的定位是化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，其角色類(lèi)似于醫(yī)生和牧師。

國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（IADI）核心原則明確主張：存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立運(yùn)行且不受貨幣政策當(dāng)局或政府的干擾。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置已經(jīng)成為世界主流趨勢(shì)。2000年，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行的國(guó)家（地區(qū)）占比為33%，獨(dú)立設(shè)置的為23%。到2021年，獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的國(guó)家（地區(qū)）占比已經(jīng)上升到了76.9%，隸屬于中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的國(guó)家（地區(qū)）分別為9.26%和5.56%。

這一發(fā)展趨勢(shì)的背后，是因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于任何其他機(jī)構(gòu)或者部門(mén)都會(huì)存在目標(biāo)沖突，都會(huì)制約金融安全網(wǎng)的整體效率。首先，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)若隸屬于金融監(jiān)管部門(mén)，由于有了存款保險(xiǎn)來(lái)最后兜底，金融監(jiān)管者就有可能會(huì)因此而放松監(jiān)管，容易出現(xiàn)“監(jiān)管者俘獲”現(xiàn)象，并導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。其次，如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行，中央銀行就有可能將問(wèn)題銀行救助予以?xún)?yōu)先考慮，在銀行救助時(shí)違背“建設(shè)性模糊”的原則，也不利于提高貨幣政策的獨(dú)立性，導(dǎo)致貨幣的額外超發(fā)。最后，只有將存保機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，并與中央銀行和金融監(jiān)管部門(mén)分工明確、各司其職，才能夠形成有效的制衡機(jī)制，筑牢“金融安全網(wǎng)”。

為此，《征求意見(jiàn)稿》在風(fēng)險(xiǎn)處置制度、金融穩(wěn)定的制度安排和金融風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制上有待進(jìn)一步加以完善：（1）需要在立法層面確認(rèn)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（存款保險(xiǎn)基金）的獨(dú)立地位，并將其列為國(guó)務(wù)院金融管理部門(mén);（2）應(yīng)當(dāng)明確在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的指導(dǎo)下，在金融安全網(wǎng)其他支柱的協(xié)調(diào)配合下，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)實(shí)施金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置工作;（3）將新設(shè)立的“金融穩(wěn)定基金”，作為現(xiàn)有存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金的“再保險(xiǎn)基金”，以避免金融機(jī)構(gòu)的重復(fù)繳費(fèi)。從而有助于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)處置和金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)處置工作更加市場(chǎng)化、規(guī)范化和公正化，引導(dǎo)市場(chǎng)主體形成良好預(yù)期，避免金融機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管部門(mén)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)最小型存保制度，賦予存保機(jī)構(gòu)必要檢查權(quán)

按照功能劃分，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大體上有三種類(lèi)型：一是以英國(guó)為代表的“付款箱”型，其基本功能只有一個(gè)，就是在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)向存款人進(jìn)行理賠;二是以美國(guó)為代表的“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型，在“成本最小化”的基礎(chǔ)上，還具有事前檢查、事后處置等十幾項(xiàng)功能，以維護(hù)銀行體系的相對(duì)穩(wěn)定和保護(hù)存款人的基本利益;三是以日本等多數(shù)國(guó)家為代表的，介于二者之間的“成本最小化”型，具有一套完整的處置策略和措施，以實(shí)現(xiàn)處置成本最小化。從國(guó)際趨勢(shì)看，存款保險(xiǎn)制度模式正在逐漸向權(quán)責(zé)對(duì)稱(chēng)的“風(fēng)險(xiǎn)最小化”模式發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)最小化模式就需要賦予存保機(jī)構(gòu)“早期糾正功能”和“事前檢查權(quán)”。

從理論上講，權(quán)責(zé)對(duì)稱(chēng)的制度設(shè)計(jì)更能發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度的積極作用，減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”等弊端。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有必要對(duì)參保銀行的經(jīng)營(yíng)行為和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行必要的“事前檢查”和“早期干預(yù)”已經(jīng)成為共識(shí)。加拿大存款保險(xiǎn)公司（FDIC）1967年成立時(shí)只是“付款箱型”，在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的銀行倒閉浪潮后，1987年加拿大通過(guò)修訂法律給予存款保險(xiǎn)公司“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的授權(quán)，通過(guò)積極行動(dòng)和事前干預(yù)來(lái)避免由于向被覆蓋機(jī)構(gòu)的存款人支付過(guò)于巨額的款項(xiàng)而導(dǎo)致的損失;日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（DICJ）在成立之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，主要由大藏省主導(dǎo)對(duì)問(wèn)題銀行的救助性并購(gòu)或重組，這導(dǎo)致了銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累、救助成本不斷上升，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)變相地成為問(wèn)題銀行的最后貸款人，在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中承擔(dān)了巨大的賠付壓力。直至1996年日本《存款保險(xiǎn)法》修改后，日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性得到明顯增強(qiáng)，開(kāi)始全面負(fù)責(zé)問(wèn)題銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置，銀行業(yè)不良債權(quán)問(wèn)題才逐漸得到解決。

根據(jù)中國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》第七條，中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度屬于“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有采取早期糾正措施、事中風(fēng)險(xiǎn)檢查和事后風(fēng)險(xiǎn)處置措施的權(quán)限。但《征求意見(jiàn)稿》中未能明確授權(quán)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以必要的早期糾正權(quán)、日常檢查權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)。

因此，為了與中國(guó)存款保險(xiǎn)“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的制度設(shè)計(jì)保持一致，《征求意見(jiàn)稿》應(yīng)在《存款保險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（存款保險(xiǎn)基金）風(fēng)險(xiǎn)處置部門(mén)的地位，授予其在早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置中的必要職能和權(quán)限;并進(jìn)一步明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（存款保險(xiǎn)基金）與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和中央銀行之間的職能分工和協(xié)調(diào)機(jī)制，并建立制度化的信息共享機(jī)制。

加快推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改革，夯實(shí)金融穩(wěn)定基礎(chǔ)設(shè)施

目前，中國(guó)的金融組織體系以國(guó)有金融機(jī)構(gòu)為主，這一方面與民營(yíng)企業(yè)為主的企業(yè)組織體系不相匹配，不利于信貸資金流向以民營(yíng)企業(yè)為主的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。另一方面也不利于中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解。

首先，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)擁有國(guó)家的隱性擔(dān)保，在資源、信貸、政策扶持等多方面具有先天優(yōu)勢(shì)。由于其在經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)中的重要性，監(jiān)管當(dāng)局在危機(jī)時(shí)對(duì)其進(jìn)行救助的可能性更大，從而誘發(fā)因“大而不倒”而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義問(wèn)題。國(guó)有商業(yè)銀行在給國(guó)有企業(yè)貸款時(shí)，對(duì)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)注也大大降低，從而更容易導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

其次，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股東制度安排與金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制難以兼容。《征求意見(jiàn)稿》要求被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，但對(duì)于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)而言，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)有股東理應(yīng)是金融機(jī)構(gòu)自救的第一責(zé)任人，但往往這個(gè)時(shí)候，又恰恰是政府最缺錢(qián)的時(shí)候，于是政府就會(huì)處于“兩難困境”。

再次，金融機(jī)構(gòu)國(guó)有控股會(huì)制約存款保險(xiǎn)基金保障的公平性。推出存款保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要目的是將國(guó)有銀行享受的隱形擔(dān)保顯性化，并讓所有類(lèi)型的商業(yè)銀行享有相同的信用擔(dān)保。但如果在存款保險(xiǎn)制度推出后，金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有股東仍不及時(shí)退出，則民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)與國(guó)有商業(yè)銀行背后的信用支撐仍然存在巨大差異，從而導(dǎo)致二者難以公平競(jìng)爭(zhēng)。

最后，商業(yè)銀行去國(guó)有化還能減緩各級(jí)政府的行政干預(yù)，減少金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。由于國(guó)有金融機(jī)構(gòu)由政府出資、政府控股，管理層也由政府任命，迫使貸款投向政府官員自己指定的項(xiàng)目上，從而形成“關(guān)聯(lián)交易”，很難杜絕腐敗和不良資產(chǎn)的形成。在金融風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)，政府部門(mén)（尤其是地方政府）扮演雙重角色，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，必然加大風(fēng)險(xiǎn)處置工作的難度和復(fù)雜性。

有鑒于此，為了真正實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定，必須加快商業(yè)銀行的去國(guó)有化，將退出的國(guó)有資金投入存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（存款保險(xiǎn)基金）。根據(jù)中央?yún)R金公司官網(wǎng)數(shù)據(jù)和2021年A股的年度財(cái)報(bào)，中央?yún)R金公司目前持有國(guó)有四大行的股份約2.1萬(wàn)億元，這一大筆減持所得資金如果投入到存款保險(xiǎn)基金，可以極大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和中央銀行的再貸款撥付。因此，為了確保金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，金融穩(wěn)定法有必要提出包括金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革在內(nèi)的配套改革措施。

（編輯：王延春）