中國(guó)地方政府債務(wù)效率研究

伍星星

地方政府債務(wù)是與國(guó)計(jì)民生有著密切聯(lián)系的重要問(wèn)題。中國(guó)的地方政府債是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要券種。近年來(lái)，各省為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行，不斷加大對(duì)基建資金的投入，而在規(guī)范地方政府債務(wù)融資的過(guò)程中，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)明顯，逐步成為地方政府融資的主渠道?？茖W(xué)、客觀地測(cè)度我國(guó)地方政府債券效率變化，研究影響因素，根據(jù)研究結(jié)果及時(shí)提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施，合理配置地方政府債券資金，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。本課題采用DEA模型與Malmquist指數(shù)相結(jié)合的方法研究我國(guó)地方政府債券的效率。

一、引言

2009年之前，我國(guó)地方政府不能自行發(fā)債，2009年至2015年，地方政府舉債制度逐漸完善，確定了地方政府債自發(fā)自還的制度。財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才2021年12月表示，目前我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，地方政府債務(wù)率總體不高。2020年末，地方政府的債務(wù)率為93.6%①，國(guó)際上一般衡量的標(biāo)準(zhǔn)在100%到120%之間。在政府債務(wù)整體可控的前提下，如何提高債務(wù)效率成為需要關(guān)注的焦點(diǎn)。本文從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度來(lái)測(cè)度我國(guó)地方政府債券效率，研究影響效率的主要因素，并根據(jù)研究結(jié)果及時(shí)提出有針對(duì)性地改進(jìn)措施，對(duì)合理配置地方政府債券資金具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方政府債務(wù)效率的研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者實(shí)證分析我國(guó)地方政府性債務(wù)效率問(wèn)題的相關(guān)文獻(xiàn)較少，實(shí)證方法大多采用DEA、超效率DEA、三階段DEA及與Tobit相結(jié)合的方法，具有代表性的有：洪源、秦玉奇（2014）運(yùn)用三階段DEA模型對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)使用效率進(jìn)行測(cè)算，指出我國(guó)地方政府性債務(wù)的使用效率較低，要提高使用效率需優(yōu)化債務(wù)外部運(yùn)行環(huán)境和加強(qiáng)內(nèi)部管理；金榮學(xué)、胡智煜（2015）運(yùn)用DEA—Tobit兩階段模型，從公共部門效率的視角分析債務(wù)支出效率，指出我國(guó)地方政府債務(wù)支出效率總體較高，但各省份之間存在較大差異；黃捷、王虹（2016）運(yùn)用DEA模型分析指出，我國(guó)區(qū)域財(cái)政支出效率存在差異，東部、中部和西部效率平均值分別0.8918、0.8742和0.7985，并分析指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出效率較高主要是能得到中央政府的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助；李思、歐陽(yáng)煌等（2016）運(yùn)用三階段DEA分析我國(guó)地方政府債務(wù)效率，指出我國(guó)地方政府債務(wù)使用效率整體穩(wěn)中有升，趨勢(shì)向好，并提出了組織債務(wù)置換、重置債務(wù)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新債務(wù)激勵(lì)管控預(yù)警機(jī)制、協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革等優(yōu)化地方政府性債務(wù)效率的改革路徑；李靜（2017）運(yùn)用DEA-Tobit二階段模型分析指出，東部地區(qū)政府性債務(wù)支出效率較高，影響效率的主要因素有市場(chǎng)化指數(shù)、金融化指數(shù)和常住人口城鎮(zhèn)化率；李天舒（2018）運(yùn)用三階段DEA測(cè)度我國(guó)地方債支出效率，指出我國(guó)確實(shí)存在支出效率不高的情況，并且分析得出地方債的舉債規(guī)模、運(yùn)作管理、外部環(huán)境等對(duì)債務(wù)的使用效率產(chǎn)生很大影響; 郭傳輝（2019）從研究地方政府債務(wù)支出效率的理論視角指出地方政府債務(wù)支出效率主要受地方政府預(yù)算約束和債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的影響。

（二）對(duì)國(guó)內(nèi)研究文獻(xiàn)的評(píng)述

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，以往學(xué)者對(duì)我國(guó)政府債務(wù)效率研究結(jié)論的差異主要在于投入產(chǎn)出指標(biāo)的選取和計(jì)量方法的選擇。具體來(lái)看，第一，投入變量的選擇問(wèn)題。目前大部分文獻(xiàn)都選取地方政府性債務(wù)余額作為投入變量。但目前各省份顯性債務(wù)和隱性債務(wù)合計(jì)余額尚未完全公開(kāi)披露，無(wú)法準(zhǔn)確獲取。在規(guī)范地方政府債務(wù)融資的過(guò)程中，地方政府債券發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)明顯，在政府投融資中的地位不斷提高，然而部分文獻(xiàn)投入變量并未計(jì)入；第二，產(chǎn)出變量的選擇問(wèn)題。大多研究文獻(xiàn)產(chǎn)出指標(biāo)主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域的相關(guān)指標(biāo)，但這些領(lǐng)域的資金可能來(lái)源于公共預(yù)算，也可能來(lái)源于債券募集資金。因此本文僅用GDP和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入作為產(chǎn)出變量；第三，計(jì)量模型的選擇問(wèn)題。大部分研究文獻(xiàn)多采用DEA系列模型來(lái)對(duì)債務(wù)支出效率進(jìn)行測(cè)度，使用DEA-Malmquist來(lái)分析的文獻(xiàn)相對(duì)較少，導(dǎo)致不同文獻(xiàn)測(cè)算的效率不盡相同。

（三）本文的創(chuàng)新之處

本文結(jié)合當(dāng)前研究文獻(xiàn)的不足，利用我國(guó)2015—2021年中國(guó)30個(gè)省份的地區(qū)數(shù)據(jù)，選取地方政府債券作為投入指標(biāo)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和地區(qū)GDP作為產(chǎn)出變量，采用DEA-Malmquist方法測(cè)算我國(guó)地方政府債券總體及結(jié)構(gòu)效率、東、中、西部區(qū)域間差異以及時(shí)間差異，探討影響我國(guó)政府債券總體效率的因素，從而實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金效率的最大化，以此為未來(lái)各地區(qū)政府債券資金的管理提供一定參考。

三、數(shù)據(jù)分析

（一）總體上看，地方政府債券發(fā)行規(guī)模明顯擴(kuò)容

我國(guó)地方政府債券自2009年以來(lái)，經(jīng)歷了中央代發(fā)代還、試點(diǎn)省市自發(fā)代還、試點(diǎn)省市自發(fā)自還三個(gè)階段，直至2014年8月新《預(yù)算法》（2015年1月1日起實(shí)施）通過(guò)，地方債自發(fā)自還主體擴(kuò)展至所有省、自治區(qū)和直轄市政府?？傮w來(lái)看，2015—2021年地方政府債券發(fā)行規(guī)模明顯擴(kuò)容。由3.84萬(wàn)億元增加到7.48萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)15.85%。發(fā)行數(shù)量由1035只增加到1991只，增長(zhǎng)15.39%。

（二）結(jié)構(gòu)上，專項(xiàng)債券擴(kuò)容明顯，新增債券占比穩(wěn)步提升，發(fā)行期限長(zhǎng)期化趨勢(shì)明顯

從債券品種上看，專項(xiàng)債券擴(kuò)容明顯。2021年專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模為4.92萬(wàn)億元，占比高達(dá)65.74%，較2015年擴(kuò)大49.14個(gè)百分點(diǎn)。在刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和控制地方債務(wù)兩相權(quán)衡下，專項(xiàng)債券因其具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)已成為主要的發(fā)行品種，政策對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行的支持作用逐步顯現(xiàn)。從債券用途上看，新增債券占比穩(wěn)步提升。2015—2021年，我國(guó)新增債券發(fā)行規(guī)模占比分別為16.60%、20.88%、36.48%、52.11%、70.06%、70.65%和58.32%，出現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。2021年我國(guó)新增地方債限額為4.47萬(wàn)億元，實(shí)際發(fā)行量占限額比重為97.54%，新增限額基本使用完成。從發(fā)行期限上看，發(fā)行期限長(zhǎng)期化趨勢(shì)明顯。2021年地方政府債券發(fā)行平均期限為11.95年，較2015年延長(zhǎng)5.54年，這有利于緩解地方政府償債壓力，滿足項(xiàng)目收益與償債相匹配的原則。

四、實(shí)證分析

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）不依賴具體的生產(chǎn)函數(shù)形式，可以利用線性規(guī)劃求解出技術(shù)前沿函數(shù)和距離函數(shù)來(lái)計(jì)算全要素生產(chǎn)率變動(dòng)的情況。運(yùn)用DEA評(píng)價(jià)地方政府債券效率的優(yōu)勢(shì)在于：一是DEA模型的建立并不會(huì)受到投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)所選擇的單位的影響，不需要做量綱特別處理，也就是具有單位不變性，減少因單位影響造成的誤差影響；二是DEA對(duì)非營(yíng)利性公共服務(wù)支出的效率評(píng)價(jià)優(yōu)于其他傳統(tǒng)方法，符合公共服務(wù)支出目標(biāo)長(zhǎng)遠(yuǎn)性和公益性要求，有助于地方政府進(jìn)行多績(jī)效目標(biāo)的有效性評(píng)價(jià)；三是DEA模型中無(wú)需事先設(shè)定投入產(chǎn)出函數(shù)，也不需要設(shè)定投入產(chǎn)出的權(quán)重，能減弱主觀方面的影響，再加上課題中地方政府債券與地區(qū)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)函數(shù)難以確定，因此采用DEA就能增強(qiáng)結(jié)果的客觀性。此外，Malmquist指數(shù)還可以對(duì)全要素生產(chǎn)率的變動(dòng)進(jìn)行分解，以分析技術(shù)效率變動(dòng)、規(guī)模報(bào)酬效應(yīng)與技術(shù)進(jìn)步的影響。因此本文采用DEA-Malmquist指數(shù)法，運(yùn)用31個(gè)省份的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)，從根本上解釋了影響地方政府債券效率的動(dòng)態(tài)變化原因。

（一）實(shí)證方法

本文利用DEA模型與Malmquist指數(shù)相結(jié)合的方法，對(duì)中、東、西部地方政府債務(wù)的面板數(shù)據(jù)予以分析，進(jìn)而測(cè)算其配置效率。該方法具體內(nèi)容為：

假定生產(chǎn)點(diǎn)、分別代表t期t+1時(shí)期的投入和產(chǎn)出，那么根據(jù)Malmquist方法，從t時(shí)期到t+1時(shí)期的Malmquist指數(shù)為：

其中，、表示以第t時(shí)期和t+1時(shí)期的技術(shù)前沿為參照第t時(shí)期和t+1時(shí)期生產(chǎn)點(diǎn)的距離函數(shù)，其數(shù)值越大，表示相對(duì)效率越高。、分別表示以第t時(shí)期和t+1時(shí)期的技術(shù)前沿為參照第t+1時(shí)期和第t時(shí)期生產(chǎn)點(diǎn)的距離函數(shù)。根據(jù)R.Fare，S. Grosskopf， B. Lindgren和P.Roos（1992），Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)可分解為技術(shù)效率變化（effch）和技術(shù)進(jìn)步變化（techch），分解形式如下：

上述分解是在固定規(guī)模報(bào)酬下進(jìn)行的，無(wú)法體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為了考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響，R.Fare，S. Grosskopf，M.Norris和Z.Zhang（1994）提出在考慮可變規(guī)模報(bào)酬的情況下進(jìn)一步分解Malmquist指數(shù)，技術(shù)效率變化又可進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率變化（pech）和規(guī)模效率變化（sech）。分解形式如下：

式中，

這樣，Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)可分解為純技術(shù)效率變化（pech）、規(guī)模效率變化（sech）和技術(shù)進(jìn)步變化（techch），即：

tfpch=effch×techch=（pech×sech）×techch

其中，全要素生產(chǎn)率（tfpch）表示從t時(shí)期到t+1時(shí)期不同決策單元沿不同的生產(chǎn)前沿所反映出來(lái)的生產(chǎn)率的變化。tfpch可以大于1、等于1和小于1，分別表示地方政府債券效率提高、不變和下降；技術(shù)效率（effch）表示相對(duì)于不變規(guī)模收益的生產(chǎn)技術(shù)，決策單元對(duì)投入技術(shù)掌握利用程度的變化。effch大于1表示我國(guó)在地方政府債券發(fā)行規(guī)模及技術(shù)方面得到改進(jìn)，小于1則沒(méi)有；技術(shù)進(jìn)步率（techch）表示生產(chǎn)前沿的移動(dòng)，反映技術(shù)的變動(dòng)。techch指數(shù)大于1，表示地方政府債券發(fā)行及交易機(jī)制、資金使用以及償債機(jī)制等方面技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新帶來(lái)的效率增加，小于1則沒(méi)有增加。純技術(shù)效率（pech）表示相對(duì)于可變規(guī)模收益生產(chǎn)技術(shù)，決策單元向生產(chǎn)前沿的追趕效應(yīng)。pech指數(shù)大于1表示地方政府在債券方面管理決策水平有所提高，小于1則沒(méi)有提高。管理決策水平主要體現(xiàn)在地方政府債券的發(fā)行時(shí)間是否能及時(shí)滿足資金使用需求、債券品種范圍擴(kuò)大是否能及時(shí)滿足不同項(xiàng)目的資金投向需求、發(fā)債利率市場(chǎng)化水平提高是否能有效降低政府融資成本、債務(wù)管理績(jī)效完善是否能有效降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。規(guī)模效率（sech）表示在制度和管理水平一定的前提下，地方政府債券發(fā)行規(guī)模效率的變化。sech大于1，表示在當(dāng)前技術(shù)和管理水平既定的情況下，地方債發(fā)行規(guī)模效率提高，小于1則沒(méi)有提高。

（二）指標(biāo)選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文目的在于測(cè)度我國(guó)地方政府債券效率并比較東、中、西部地區(qū)地方政府債券效率的差異。綜合考慮數(shù)據(jù)的可得性、可比性與準(zhǔn)確性，投入指標(biāo)為地方政府債券發(fā)行額，數(shù)據(jù)來(lái)源為萬(wàn)德數(shù)據(jù)庫(kù)中地方政府債券發(fā)行明細(xì)整理；產(chǎn)出指標(biāo)為當(dāng)?shù)谿DP以及全體居民可支配收入，數(shù)據(jù)來(lái)源于2015-2021年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。決策單元中，東部地區(qū)為13個(gè)省（市），包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、遼寧、吉林和黑龍江；中部地區(qū)為6個(gè)省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)為12個(gè)?。▍^(qū)、市），包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。

（三）實(shí)證結(jié)果與分析

1.各年度地方政府債券全要素生產(chǎn)效率測(cè)算結(jié)果。利用DEAP2.1軟件，對(duì)全國(guó)31個(gè)?。ㄊ校┑胤秸畟耐度牒彤a(chǎn)出的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。2015年至2021年全國(guó)整體地方政府債券的全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)及其分解詳見(jiàn)表2。

對(duì)表2數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，大致可以得到三點(diǎn)結(jié)論：（1）從整體上看，地方政府債券的全要素生產(chǎn)率上升，技術(shù)效率明顯提高。2015年至2021年全要素生產(chǎn)率（tfpch）指數(shù)平均值為1.19，大于1，達(dá)到效率前沿面，年均增幅為19%。從分解指標(biāo)來(lái)看，技術(shù)進(jìn)步率（techch）指數(shù)平均值為1.033，大于1，年均增幅為3.3%。技術(shù)效率（effch）指數(shù)平均值為1.152，大于1，年均增幅為15.2%，對(duì)全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)作用明顯，其中純技術(shù)效率和規(guī)模效率均有所上升，純技術(shù)效率（pech）指數(shù)和規(guī)模效率（sech）指數(shù)平均值分別為1.072和1.075，均大于1，達(dá)到效率前沿面。說(shuō)明在現(xiàn)有的技術(shù)水平下，我國(guó)地方政府債券的管理水平和規(guī)模效率都比較高，處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段。2015年起中央對(duì)地方政府債券管理進(jìn)行較大改革，賦予了地方政府適度舉債權(quán)限，地方財(cái)政部門在債券發(fā)行、使用及償還等方面建立了一系列制度文件，地方政府債券的管理水平不斷提高，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是額度提前下達(dá)更加適應(yīng)債券發(fā)行節(jié)奏。從2018年年末起，財(cái)政部采取提前下達(dá)地方政府部分新增債務(wù)限額的制度，有效加快了當(dāng)前債券發(fā)行進(jìn)度。為避免發(fā)行扎堆，財(cái)政部科學(xué)指導(dǎo)各地制定發(fā)行計(jì)劃，合理確定發(fā)行時(shí)間點(diǎn)和節(jié)奏，政府債券發(fā)行效率明顯提高，2019年湖北省一般債券發(fā)行時(shí)間較2018年提前53天，專項(xiàng)債券提前4天。二是專項(xiàng)債券項(xiàng)目范圍不斷豐富。專項(xiàng)債券自2015年發(fā)行以來(lái)，初期主要以置換債券為主，隨著原有債務(wù)在2018年基本置換完成，目前專項(xiàng)債券以新增債券和再融資債券為主，支持的領(lǐng)域越來(lái)越多，項(xiàng)目類型越來(lái)越廣泛。三是債務(wù)管理績(jī)效不斷完善。財(cái)政部2017年發(fā)布了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，以加快開(kāi)展地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)估，根據(jù)管理績(jī)效對(duì)地區(qū)債務(wù)限額予以適當(dāng)調(diào)整。（2）從年度數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府債券的全要素生產(chǎn)率交替上升和下降。盡管地方政府債券的全要素生產(chǎn)率整體有所上升，但從年度數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府債券的全要素生產(chǎn)率交替上升和下降。2016年、2017年、2019年和2020年全要素生產(chǎn)率（tfpch）指數(shù)分別為2.203、1.19、1.064和1.352，均大于1，達(dá)到效率前沿面，說(shuō)明這四年地方政府債券的產(chǎn)出效率在上升。但生產(chǎn)率上升的影響因素有所不同，2016年、2017年、2019年全要素生產(chǎn)率上升主要是技術(shù)效率貢獻(xiàn)較多，而2020年生產(chǎn)率上升主要是技術(shù)進(jìn)步率貢獻(xiàn)較多；2018年和2021年全要素生產(chǎn)率（tfpch）指數(shù)分別為0.882和0.853，均小于1，未達(dá)到效率前沿面，說(shuō)明這兩年全要素生產(chǎn)率明顯下降。下降的原因有所不同，2018年生產(chǎn)率下降是由于技術(shù)效率下降，而2021年生產(chǎn)率下降是由于技術(shù)進(jìn)步率下降。（3）從分解指標(biāo)來(lái)看，技術(shù)效率和技術(shù)進(jìn)步率呈反向變化狀態(tài)，尚不能形成促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的合力。觀察影響全要素生產(chǎn)率的兩大關(guān)鍵指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，技術(shù)進(jìn)步率與技術(shù)效率基本呈反向變化關(guān)系，當(dāng)技術(shù)進(jìn)步率提高時(shí)，技術(shù)效率下降，如2017年、2018年和2020年；當(dāng)技術(shù)效率提高時(shí)，技術(shù)進(jìn)步率卻出現(xiàn)降低，如2016年、2019年和2021年。由于在現(xiàn)有地方政府債券運(yùn)行機(jī)制下，技術(shù)進(jìn)步緩慢或技術(shù)進(jìn)步具有滯后效應(yīng)導(dǎo)致技術(shù)進(jìn)步率與技術(shù)效率無(wú)法齊頭并進(jìn)，未能共同發(fā)力促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的提高。

2.區(qū)域地方政府債券全要素生產(chǎn)效率測(cè)算結(jié)果。根據(jù)DEAP2.1軟件處理結(jié)果，區(qū)域地方政府債券對(duì)產(chǎn)出和居民收入全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)及其分解詳見(jiàn)表3。

對(duì)表3數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，大致可以得到兩點(diǎn)結(jié)論：（1）從區(qū)域分布來(lái)看，東部和中部地方政府債券全要素生產(chǎn)率大幅上升，西部上升緩慢。從傳統(tǒng)區(qū)域分布來(lái)看，東部和中部地方政府債券的全要素生產(chǎn)率（Tfpch）指數(shù)分別為1.282和1.263，年均增幅分別為28.2%和26.3%，比全國(guó)平均水平分別高9.2個(gè)和7.3個(gè)百分點(diǎn)。從分解值來(lái)看，東部全要素生產(chǎn)率的提高主要得益于技術(shù)效率的提高，技術(shù)效率（effch）指數(shù)為1.197，年均增幅為19.7%。而中部全要素生產(chǎn)率的提高主要得益于技術(shù)進(jìn)步率的提高，技術(shù)進(jìn)步率（techch）指數(shù)為1.327，年均增幅為32.7%；西部地方政府債券的全要素生產(chǎn)率（Tfpch）指數(shù)1.141，年均增幅為14.1%，比全國(guó)平均水平低4.9個(gè)百分點(diǎn)。從分解指標(biāo)來(lái)看，西部地方政府全要素生產(chǎn)率上升緩慢主要是技術(shù)效率上升緩慢，技術(shù)效率（effch）指數(shù)1.001，年均增幅0.1%，說(shuō)明過(guò)去7年幾乎不變。其中，純技術(shù)效率（pech）指數(shù)為1.032，年均增幅3.2%。規(guī)模效率（sech）指數(shù)為0.97，年均降幅13%。（2）從分解指標(biāo)看，中西部技術(shù)效率不高是制約地方政府債券全要素生產(chǎn)率提高的主要影響因素。從分解值看，中西部技術(shù)效率（effch）指數(shù)分別為1.001和0.952，年均增幅分別為0.1%和-4.8%，成為制約地方政府債券全要素生產(chǎn)率提高的主要影響因素。說(shuō)明中西部技術(shù)效率不高，制約了地方政府債券資金的使用效率。

五、提升地方政府債務(wù)效率的對(duì)策建議

（一）提高地方政府債務(wù)資金整體支出效率

我國(guó)地方政府債務(wù)是典型的“生產(chǎn)型債務(wù)”，舉債資金主要是用于城市建設(shè)、土地收儲(chǔ)、基建設(shè)施等基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資。與“消費(fèi)型債務(wù)”相比，具備能增加社會(huì)資本積累和有效供給、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、提升社會(huì)生產(chǎn)水平等優(yōu)點(diǎn)，從而面臨相對(duì)較小的償債風(fēng)險(xiǎn)。但從本文研究結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)的支出效率仍有待提高，需要進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)資金的管理水平，從而有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面地方政府應(yīng)統(tǒng)籌債務(wù)規(guī)模，按照全口徑預(yù)算管理制度的要求，加強(qiáng)債務(wù)預(yù)算管理，對(duì)發(fā)債規(guī)模從債務(wù)源頭上進(jìn)行合理安排；另一方面加強(qiáng)債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)資金使用情況開(kāi)展跟蹤管理，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)加強(qiáng)外部審計(jì)，提升資金使用效率。

（二）結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H實(shí)施差別化債務(wù)資金管理政策

根據(jù)本文的論證闡述，地方政府債務(wù)支出效率在靜態(tài)測(cè)度和動(dòng)態(tài)分析中，都表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，呈現(xiàn)出不同的地域特征，這是由各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策環(huán)境狀況、債務(wù)基礎(chǔ)差異等多重因素共同導(dǎo)致的。因此，各地方政府應(yīng)該在靈活運(yùn)用財(cái)政、稅收等政策的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮債務(wù)管理工作的積極性，結(jié)合各自的區(qū)域特色，因地制宜，實(shí)施差異化的債務(wù)資金管理政策。如被純技術(shù)效率掣肘的地區(qū)，應(yīng)在監(jiān)管層面優(yōu)化債務(wù)資金配置，以保證債務(wù)總量的平穩(wěn)增長(zhǎng)，提升債務(wù)支出總效率；被規(guī)模效率制約的地區(qū)，應(yīng)合理調(diào)控債務(wù)資金規(guī)模和投向，以優(yōu)化債務(wù)資金總量管控和投向結(jié)構(gòu)；被綜合效率桎梏的地區(qū)，應(yīng)從監(jiān)管、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等多方著手，通過(guò)協(xié)調(diào)配合綜合解決債務(wù)管理問(wèn)題。

（三）合理分配地方政府債務(wù)資金領(lǐng)域和項(xiàng)目投向

地方政府債務(wù)支出效率的區(qū)域不平衡，從本質(zhì)上看，是由債務(wù)資金的實(shí)際投向與當(dāng)?shù)鼐C合發(fā)展程度失衡所導(dǎo)致的，地方政府應(yīng)在符合宏觀政策的基礎(chǔ)上，合理引導(dǎo)債務(wù)資金投向，使之與當(dāng)?shù)匕l(fā)展程度相匹配，以提高債務(wù)總體支出效率。2018年3月印發(fā)的《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）中明確指出，“各地應(yīng)按照輕重緩急順序合理安排使用債務(wù)資金”，且“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開(kāi)支”。該政策客觀上會(huì)導(dǎo)致地方政府出于經(jīng)濟(jì)效益考慮，將債務(wù)資金向生產(chǎn)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目?jī)A斜，把控不好，會(huì)造成資金浪費(fèi)和效率低下等問(wèn)題。因此，各地方政府在執(zhí)行政策時(shí)，既要按規(guī)定將債務(wù)支出控制在基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目領(lǐng)域，又要合理控制規(guī)模，避免過(guò)度舉債和重復(fù)投資，優(yōu)化資金支出模式，提高資金支出效率。

（四）加大專項(xiàng)債用于補(bǔ)充中小銀行資本金政策落實(shí)力度

在當(dāng)前強(qiáng)化金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的背景下，對(duì)商業(yè)銀行優(yōu)化信貸資產(chǎn)配置、加快資本補(bǔ)充進(jìn)程提出了更高要求。但自2019年以來(lái)，中小銀行資本金不足問(wèn)題已日益凸顯，對(duì)其資產(chǎn)擴(kuò)張形成了掣肘。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和疫情沖擊雙重因素影響下，中小微企業(yè)對(duì)中小銀行擴(kuò)表的現(xiàn)實(shí)需求，與中小銀行自身資本金不足之間存在直接矛盾，這在一定程度上也會(huì)降低貨幣政策傳導(dǎo)效率。后期，應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，加大地方政府專項(xiàng)債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金政策的落實(shí)力度，結(jié)合央行提出的貨幣政策“雙支柱”理論框架，加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)政政策的配合，共同作用于“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，力保居民就業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、供給恢復(fù)。

注釋：

①債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財(cái)力。

參考文獻(xiàn)：

［1］洪源，秦玉奇等.“地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效評(píng)估、影響機(jī)制及優(yōu)化治理研究”，《中國(guó)軟科學(xué)》，2014（10）.

［2］黃捷，王虹.“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政支出效率”，《財(cái)會(huì)月刊》，2016（2）.

［3］李靜.“地方政府性債務(wù)支出效率的實(shí)證分析”，《統(tǒng)計(jì)與決策》，2017（17）.

［4］馬涵.“我國(guó)地方政府債務(wù)支出效率研究”，《華僑大學(xué)碩士論文》，2017.

［5］金榮學(xué)，胡智煜.“基于DEA方法的地方政府性債務(wù)支出效率研究”，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2015（7）.

［6］ 陳平，歐陽(yáng)潔.“地方政府債務(wù)支出效率評(píng)估研究—基于超效率DEA模型的分析”，《財(cái)政監(jiān)督》，2016（23）.

［7］李天舒.“我國(guó)地方政府債務(wù)資金使用效率研究”，《遼寧大學(xué)碩士論文》，2018.

［8］李思，歐陽(yáng)煌.“新供給經(jīng)濟(jì)下的地方政府性債務(wù)效率研究-基于DEA三階段和空間外溢效應(yīng)模型”，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》，2016（3）.

［9］趙桂芝，馮海欣.“新預(yù)算法下我國(guó)地方政府債務(wù)使用績(jī)效的區(qū)域差異與對(duì)策啟示”，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019（2）.

［10］郭傳輝.“地方政府債務(wù)支出效率若干問(wèn)題思考”，《地方財(cái)政研究》，2019（12）.

作者單位：中國(guó)人民銀行黃石市中心支行