專項債結(jié)存限額使用問題研究

廖奉城

本文對專項債結(jié)存限額進行了測算，截至2022年7月末，專項債結(jié)存限額15814億元，且發(fā)行審批流程相對簡單，在時間和總量上均能滿足中央會議要求。但在具體發(fā)行和使用過程中，存在專項債結(jié)存限額在地區(qū)間分布不均衡，部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地區(qū)專項債支出效率待提高，年內(nèi)剩余時間運用結(jié)存限額空間形成實物工作量壓力加大等問題值得關(guān)注。據(jù)此，提出全國統(tǒng)籌考慮剩余額度分配、嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險、強化專項債項目審批和立項管理、強化專項債支出管理等建議。

2022年上半年，我國經(jīng)濟下行壓力加大，政府債券靠前發(fā)力穩(wěn)定經(jīng)濟增長，新增專項債發(fā)行3.41萬億元，同比增長235.8%，規(guī)模創(chuàng)歷年同期新高，共支持超過2.38萬個項目建設(shè)，對社會投資拉動作用明顯。下半年，專項債仍將作為財政支出將持續(xù)發(fā)力的重要手段，在2022年新增專項債額度已基本用完的情況下，可使用歷年的限額結(jié)存空間來發(fā)行專項債，為下半年的政府項目支出提供資金支持。

一、專項債限額及使用管理相關(guān)規(guī)定

（一）新預(yù)算法明確地方政府專項債務(wù)余額不得突破專項債務(wù)限額

新《預(yù)算法》允許地方債發(fā)行，同時明確對地方債實行限額管理，由全國人大批準(zhǔn)來確定余額限額和年度新增限額。各地政府債務(wù)限額根據(jù)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)[2015]225號）和《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財預(yù)〔2017〕35號）的要求來進行測算，并逐級分配至各級政府（見表1）。

（二）在專項債限額空間內(nèi)，地方可自行選擇重點項目試點分類發(fā)行專項債券，且發(fā)行審批流程相對簡單

隨著地方專項債限額空間①快速擴大，對于限額空間的具體使用要求也經(jīng)歷了從嚴(yán)格到寬松、從存量到增量的發(fā)展歷程。財政部2015—2018年每年發(fā)布的《關(guān)于做好地方債發(fā)行工作的通知》，以鼓勵利用騰出的存量債務(wù)空間發(fā)行置換債券置換存量債務(wù)為主，相關(guān)文件明確規(guī)定新增專項債限額空間不能再次用于發(fā)行新增專項債。但自2017年起，專項債限額和余額空間已超過1萬億元，且呈快速增長態(tài)勢，所以2017年《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號）則為地方利用新增專項債限額空間開出先例，首次提出允許各地利用新增專項債務(wù)限額、上年末專項債務(wù)限額大于余額部分自行選擇重點項目試點分類發(fā)行專項債券。對于專項債限額空間使用流程的總體原則及具體要求，根據(jù)2014年國發(fā)43號文并結(jié)合2017年89號文的相關(guān)規(guī)定，地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，報本級人大常委會批準(zhǔn)，同時報財政部備案后即可組織實施。由于全國及分地區(qū)債務(wù)限額已分別經(jīng)過全國人大和國務(wù)院批準(zhǔn)，故在限額內(nèi)對債務(wù)空間的使用無需全國人大或國務(wù)院二次審批，最高僅需上行至財政部和發(fā)改委，整體流程相對簡單（見圖1）。

（三）2018年以來，已有部分地區(qū)合理利用專項債限額空間，含省內(nèi)及跨省限額空間的調(diào)劑與再分配

隨著針對專項債限額管理的制度要求不斷完善，各地也陸續(xù)出現(xiàn)合理利用限額空間的實際案例，整體來看，主要集中于兩類情況：一是重新分配存量專項債限額空間，主要用于發(fā)行特殊再融資債券“償還政府存量債務(wù)”，如2020年12月至2021年9月間，共有25個?。ê陛犑泻妥灾螀^(qū)）通過發(fā)行再融資債置換存量債務(wù)來化解建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險，又如2021年10月以來，在北京、上海和廣東開展全域無隱性債務(wù)試點，也通過再融資債置換存量債務(wù)的方式②，據(jù)統(tǒng)計，2020年、2021年、2022年1—8月分別發(fā)行特殊再融資專項債券約500億元、4362億元、1861億元③；二是重新分配新增專項債限額空間，如2018年，財政部收回深圳暫未使用的2018年新增債務(wù)限額170.6億元，并將收回額度分配給廣東、浙江、天津、新疆4個地區(qū)，4地分別獲得新增專項債券額度85億元、40.6億元、25億元、20億元。在以上兩類情況中，均存在省內(nèi)限額空間的調(diào)劑再分配和跨省限額空間的調(diào)劑再分配，表明專項債限額空間的調(diào)劑與再分配使用并不存在地域限制。

二、當(dāng)前專項債結(jié)存限額空間測算

（一）專項債結(jié)存限額來源于未用盡的置換債限額與新增債限額、自有資金償還債務(wù)所釋放的空間

專項債余額=新增專項債發(fā)行額+置換專項債發(fā)行額+再融資專項債發(fā)行額-專項債到期兌付（包括利用再融資資金與自有資金），根據(jù)專項債余額組成，可通過以下三種方式釋放剩余額度空間：一是新增專項債券實際發(fā)行額小于計劃發(fā)行額。自2015年專項債發(fā)行以來，除2016年、2018年外，其余年份的新增專項債發(fā)行規(guī)模均低于當(dāng)年新增額度，結(jié)存額度逐年攀升，2021年末、2022年7月末，新增專項債累計結(jié)存額度分別為2190億元、4015億元（見表2）。二是置換專項債與再融資債券發(fā)行后結(jié)存額度。2015—2021年，置換專項債、再融資專項債分別累計發(fā)行47455億元、23568億元，但置換專項債與再融資未公布年度新增額度，包含在總限額內(nèi)，故無法計算具體結(jié)存額度。三是地方政府通過安排財政預(yù)算資金等方式消化了部分存量政府債務(wù)，減少了債務(wù)余額即增加結(jié)存額度。

（二）全國專項債結(jié)存限額空間充裕，各地差異較大

一是全國限額空間的測算。2022年全國專項債限額為218185億元，截至2022年7月末，全國專項債務(wù)余額為202371億元，據(jù)此測算全國專項債結(jié)存限額為15814億元（見表3）。二是各省市④限額空間的測算?，F(xiàn)階段，分地區(qū)專項債限額公開數(shù)據(jù)為截至2021年末，需考慮2022年新增債額度以此計算最新限額。由于湖北、西藏尚未公布預(yù)算調(diào)整報告，無法獲取其2022年新增債額度數(shù)據(jù)，其余34個省市可計算截至7月末的限額空間。分地區(qū)看，上海、山東、江蘇、福建4省市結(jié)存限額空間最大，分別為1682億元、1047億元、932億元、881億元；河北、四川、河南、浙江、北京、江西、云南7省市結(jié)存限額在500—700億元區(qū)間，分別為700億元、666億元、647億元、626億元、609億元、546億元、509億元。

三、值得關(guān)注的問題

（一）專項債結(jié)存限額在地區(qū)間分布不均衡，地區(qū)結(jié)存額度與發(fā)債需求或不匹配

一是結(jié)存限額集中于發(fā)達(dá)省市。專項債結(jié)存限額空間最大的上海、江蘇、福建、河北4地同屬于東部地區(qū)，合計結(jié)存限額占34個已公布限額省市總額度的比重超3成（33.1%），結(jié)存限額空間或大于實際需要。如，上海結(jié)存限額達(dá)1682億元，遠(yuǎn)高于上海2022年1—7月新增專項債發(fā)行額（1269億元），其結(jié)存限額空間或大于發(fā)債需求。二是部分債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕地區(qū)結(jié)存限額偏低，與發(fā)債需求不匹配。如6月底湖南省新增專項債額度1388億元已全部發(fā)行完畢，同時于6月發(fā)文要求全省提前開展項目準(zhǔn)備，專項債項目申報額度需超過上年發(fā)行規(guī)模的150%，但目前湖南省專項債結(jié)存限額僅27億元，僅占全國結(jié)存限額的0.2%。三是部分地區(qū)優(yōu)質(zhì)項目入庫與結(jié)存限額不匹配。如甘肅、重慶，2022年1—7月PPP⑤新入庫投資額居全國前列，分別為804億元、359億元，而其對應(yīng)的結(jié)存限額分別為216億元、235億元，占全國結(jié)存限額的比重僅為1.8%、1.9%。

（二）部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，限額分配需考慮債務(wù)風(fēng)險問題

一是部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)已超警戒線。從負(fù)債率⑥看，2021年全國政府負(fù)債率為47.0%，低于國際通行的60%警戒線。分地區(qū)看，青海（83.3%）、貴州（60.6%）債務(wù)率已超警戒線水平；天津（50.2%）、新疆（47.8%）、甘肅（47.8%）、吉林（47.3%）、海南（46.5%）、黑龍江（43.9%）、內(nèi)蒙古（43.4%）、寧夏（42.5%）、云南（40.5%）等地負(fù)債率相對較高；深圳（4.6%）、江蘇（16.3%）、上海（17.0%）負(fù)債率最低。二是債務(wù)付息壓力將進一步加大，利息保障倍數(shù)⑦大幅下降。2022年1—7月，全國地方政府利息保障倍數(shù)為15.9倍，較去年同期回落29.1%；全國37個地區(qū)中僅山西、內(nèi)蒙古利息保障倍數(shù)較上年同期有所提升。分地區(qū)看，青海、吉林、新疆、云南、貴州等13個省市⑧保障倍數(shù)低于10倍；受自有財力降至上年同期五成左右影響，天津、吉林保障倍數(shù)分別由上年同期的21.3倍、13.0倍降至9.0倍、4.7倍。

（三）部分地區(qū)專項債支出效率待提高，使用專項債結(jié)存限額擴大發(fā)行規(guī)模或帶動結(jié)存資金再攀新高

2022年1—8月，全國共發(fā)行地方政府新增專項債3.52萬億元，根據(jù)國務(wù)院要求需在8月底前基本使用完畢⑨，但截至7月底仍有大量資金未使用。分地區(qū)看，全國36個地區(qū)中，僅北京、山西、四川、江西、安徽等10個地區(qū)專項債對應(yīng)的支出規(guī)模大于其2022年新增專項債發(fā)行收入，即對2021年結(jié)轉(zhuǎn)至2022年使用的新增專項債資金有所消化；其余26個地區(qū)專項債對應(yīng)的支出規(guī)模仍小于其2022年新增專項債發(fā)行收入，導(dǎo)致其新增專項債結(jié)存規(guī)模較2021年末進一步擴張，其中河南、河北、廣東、江蘇、天津等地區(qū)結(jié)存規(guī)模居前，顯示絕大部分地區(qū)新增專項債支出效率仍有待提高。在2021—2022年新增專項債資金尚有大量結(jié)存的情況下，專項債限額的進一步下達(dá)發(fā)行或?qū)⑼苿硬糠值貐^(qū)結(jié)存資金規(guī)模進一步攀升。

（四）年度專項債發(fā)行額創(chuàng)歷史新高、項目調(diào)整情況增多，年內(nèi)剩余時間運用結(jié)存限額空間形成實物工作量壓力加大

2020—2022年，年度新增專項債額度連續(xù)三年超過3.6萬億元，對擴大有效投資對沖新冠肺炎疫情后經(jīng)濟下行壓力發(fā)揮了重要作用。2022年若考慮年中提出的使用5000多億元專項債地方結(jié)存限額，年度用于項目建設(shè)的專項債發(fā)行總額將超過4.15萬億元，創(chuàng)歷史新高。但受專項債項目前期準(zhǔn)備工作不夠充分、土地出讓延遲、項目規(guī)劃調(diào)整、疫情等多種因素制約，一些專項債項目實際資金需求小于預(yù)期甚至無法實施，導(dǎo)致調(diào)整用途情況顯著增多。據(jù)統(tǒng)計，2022年1—8月，吉林、陜西、黑龍江、海南、大連、江西、北京、廈門、寧波、河北、江西、山東、深圳、福建、四川、安徽、甘肅17個地區(qū)先后對當(dāng)?shù)匦略鰧ｍ梻Y金用途進行調(diào)整，主要涉及2021年及以前的專項債項目；其中，甘肅、安徽、四川、寧波等地甚至涉及2022年發(fā)行的新增專項債項目，如根據(jù)寧波市8月8日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整部分政府新增專項債券資金用途的公告》，其2022年2月28日、3月31日、6月30日發(fā)行的全部三批新增專項債項目分別有8.08億元、2.88億元、23.67億元涉及16個項目用途調(diào)整。年度專項債額度提升和發(fā)行使用節(jié)奏加快均顯著增加地方政府資金支出進度和建設(shè)進度壓力，從時間安排上來看，5000多億元專項債結(jié)存限額要在10月底前發(fā)行完畢、年底前形成實物工作量壓力較大。

四、專項債結(jié)存限額分配與使用建議

（一）按照正向激勵分配原則，全國統(tǒng)籌考慮剩余額度分配

一是統(tǒng)籌考慮自有財力及項目融資需求分配全國剩余額度，為在年內(nèi)帶動有效投資，額度分配上對專項債項目儲備成熟、專項債資金使用效益高、資金閑置比例低的地區(qū)適當(dāng)傾斜。二是進一步提高剩余額度回收、分配、下達(dá)效率，提高專項債剩余額度使用效率。三是統(tǒng)籌考慮項目支出使用需要、債務(wù)到期情況等因素確定專項債發(fā)行節(jié)奏，健全債券分批次滾動發(fā)行機制，適當(dāng)提高債券發(fā)行頻次，發(fā)行進度盡量匹配項目資金需求。

（二）因地制宜確定各地政府舉債規(guī)模，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險

一是嚴(yán)格守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線，對于個別已達(dá)紅色風(fēng)險等級、債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)超國際警戒線地區(qū)，必須先壓降風(fēng)險后再進行額度分配。二是進一步完善地方政府債務(wù)管理體系，加強舉債規(guī)模監(jiān)測與控制，舉債前明確資金用途及債務(wù)償還保證等，同時加強地方政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)定期披露，增強財政信息透明度。

（三）強化專項債項目審批和立項管理，盡量減少項目調(diào)整情況

一是兼顧地方經(jīng)濟發(fā)展需求、項目儲備情況、風(fēng)險防范要求等因素，綜合評估項目風(fēng)險、收益和債券資金使用效益等情況，推動監(jiān)管關(guān)口前移，確保專項債項目前期準(zhǔn)備充分，注重投資實效。二是加強專項債項目審批和立項管理，重點投向中央確定的重點領(lǐng)域、重大戰(zhàn)略項目，積極支持“兩新一重”等有收益的公益性項目，在確定項目時要充分評估項目的前期準(zhǔn)備條件、現(xiàn)金流狀況、盈利能力和發(fā)展前景等要素，盡量減少項目調(diào)整情況。

（四）強化專項債支出管理，加快專項債實務(wù)工作量的形成

一是進一步提高已發(fā)行未使用專項債資金的使用效率，建立存量資金考核機制，從存量資金規(guī)模、消化進度等方面進行動態(tài)考核。二是壓實項目施工單位、項目主管部門、債務(wù)管理部門等各方的債券資金支出責(zé)任，盡快將閑置資金投入到項目建設(shè)中。三是強化專項債券項目穿透式監(jiān)測工作要求，定期對各項目施工條件、用地用能配套設(shè)施等要素落實情況評估及通報，完善專項債資金違規(guī)使用處理處罰機制，加快項目進度推動專項債實物工作量的形成。

注釋：

①限額空間等于限額減去存量余額。

②廣發(fā)證券發(fā)展研究中心《七問地方專項債分配、發(fā)行與使用》。

③數(shù)據(jù)來源：長江證券研究所《5000多億元專項債限額空間的作用有多大》。

④包括省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市。

⑤數(shù)據(jù)來源：財政部PPP中心。

⑥負(fù)債率=（地方政府債務(wù)總額/GDP）*100%，其中債務(wù)總額含非政府債券形式債務(wù)。

⑦利息保障倍數(shù)=地方自有財力/支付的利息。

⑧包含青海、吉林、新疆、云南、貴州、黑龍江、甘肅、廣西、遼寧、寧夏、天津、大連、重慶。

⑨2022年5月24日國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》。

參考文獻：

［1］王鋒，高遠(yuǎn)，阮征.省級地方政府債務(wù)限額分配：基于效率最優(yōu)視角［J］.華東經(jīng)濟管理，2017（8）：105-112.

［2］閆衍.專項債助力積極財政政策［J］.中國金融，2019（08）：52-53.

［3］周世愚.地方政府債務(wù)風(fēng)險：理論分析與經(jīng)驗事實［J］.管理世界，2021（10）：128-138.

作者單位：中國人民銀行廣州分行，碩士研究生，經(jīng)濟師。