基于文獻圖譜分析的空間用途管制制度研究進展

□ 劉希朝 李效順 謝曉彤

(1.中國礦業(yè)大學 中國資源型城市轉型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興研究中心, 江蘇 徐州 221116;2.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護重點實驗室, 江蘇 南京 210095;3.江蘇自然資源智庫 中國礦業(yè)大學研究基地, 江蘇 徐州 221116)

國土空間(土地)是社會發(fā)展的載體,隨著經濟增長和對建設用地需求的增加,大量耕地和生態(tài)用地被占用,空間發(fā)展呈現(xiàn)失衡的態(tài)勢。為了促進區(qū)域高質量發(fā)展,通過實施用途管制,約束和引導國土空間(土地)利用方向和方式是十分必要的[1]。國土空間用途管制制度的起源可追溯到上世紀初美國實施的土地用途分區(qū)管制[2]。不同國家的說法不同,加拿大和日本稱之為“土地利用分區(qū)管制”,英國稱之為“土地規(guī)劃許可制”,法國和韓國稱之為“建設開發(fā)許可制”[3]。1998年我國《土地管理法》明確了土地用途管制的法律地位,隨后,逐漸形成了以土地利用總體規(guī)劃為龍頭,由土地利用計劃管理制度、耕地占補平衡制度、農用地轉用審批制度等組成的一整套制度體系[1]。但土地用途管制長期呈現(xiàn)多要素、多部門分散管控特征,缺乏對空間發(fā)展格局的總體安排,導致管制分區(qū)的種類、范圍、標準不一致且出現(xiàn)空間沖突[4-5]。黨的十九大報告中首次提出實行“空間用途管制”,標志著用途管制從平面土地向立體空間、從單要素管制向自然資源要素綜合管制的轉變[1，6]。國土空間用途管制是為實現(xiàn)自然資源優(yōu)化配置,通過規(guī)劃和政策約束,為國土空間開發(fā)、利用、保護和整治所制定的一系列制度及規(guī)范[1，3]。

從“土地用途管制制度”到“國土空間用途管制制度”,用途管制的類型、內容、目標和手段等均不斷完善[7],20多年來,學界關于管制制度的研究熱度一直很高。梳理相關研究文獻能夠幫助我們進一步了解研究趨勢和熱點,基于此,本文采用文獻計量分析及可視化知識圖譜分析技術,借助SATI、Ucinet和NetDraw軟件,可視化展示國內外空間用途管制制度領域的研究進展和熱點,梳理國內用途管制制度發(fā)展階段和研究態(tài)勢,以期為完善國土空間用途管制制度,開展實踐工作提供科學依據和決策參考。

一、方法與數(shù)據

(一)研究方法

本文采用文獻題錄信息統(tǒng)計分析軟件SATI和社會網絡分析軟件Ucinet、NetDraw對國內外空間用途管制制度研究進展進行可視化分析。具體研究路線如圖1所示,首先以關鍵詞為分析對象,利用SATI進行字段抽取、頻次統(tǒng)計和矩陣生成,進而運用Ucinet和NetDraw繪制可視化圖譜,最后在Ucinet中做聚類分析[8-11]。

圖1 研究路線圖

(二)數(shù)據樣本

國外數(shù)據來源為Web of Science引文數(shù)據庫,外文數(shù)據庫分別以 “Land Use Regulation Institution”、 “Space Use Regulation Institution”、“Land Use Control Institution”、“Space Use Control Institution”為檢索主題詞,時間范圍為1998—2021年,通過瀏覽題目及摘要,排除與主題明顯無關的文獻,最終檢索得到979條數(shù)據(其中中國文獻71篇),將其保存為Text格式文件,作為樣本數(shù)據。國內數(shù)據來源為中國學術期刊全文數(shù)據庫(CNKI),中文數(shù)據庫中分別以“國土空間用途管制制度”、“土地用途管制制度”、“空間用途管制制度”為檢索主題詞,時間范圍為1997—2021年,同理排除明顯與主題無關的文獻,最終檢索得到640條數(shù)據,并導出EndNote格式文件,作為樣本數(shù)據。

二、統(tǒng)計分析

(一)國外文獻研究進展與分析

1. 發(fā)文量與發(fā)文期刊分析

根據1998—2021年國外文獻年度分布情況(2021年為預測值),繪制了發(fā)文數(shù)量隨時間變化的柱狀圖,如圖2所示。可以看出,發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)波動增加趨勢,可分為三個階段:2010年之前呈小幅度波動增加,該時期,國外有關空間用途管制制度的研究處于探索階段;2011—2018年,增加幅度變大,到2018年達到最大值,研究處于熱點階段;2018—2021年,雖然發(fā)文數(shù)量有所下降,但數(shù)值均較大,且整體仍呈上升趨勢,說明國外有關空間用途管制制度的研究仍處于不斷發(fā)展的過程中。

圖2 國外空間用途管制制度發(fā)文數(shù)量

圖3為文獻發(fā)表期刊的種類與數(shù)量,發(fā)文前三的期刊為Land Use Policy、Environmental Management和Science of the Total Environment,可以看出發(fā)文期刊多數(shù)為環(huán)境科學與生態(tài)類期刊。

圖3 國外空間用途管制制度發(fā)文期刊

2. 高頻關鍵詞分析

關鍵詞作為論文的濃縮和精華,是論文觀點的集中體現(xiàn),通過研究關鍵詞的頻次情況,能夠更準確的掌握空間用途管制制度研究領域的熱點及趨勢[9]。采用SATI軟件對導出的國外文獻的關鍵詞進行頻次分析,以1998—2021年為時間段生成高頻關鍵詞矩陣,本文以頻次數(shù)8作為高頻關鍵詞的閾值,最終選擇28個關鍵詞,如表1所示。頻次數(shù)排名前5的關鍵詞依次為 Institutions、Nation、Governance、Regulation和Development(其中Nation代表檢索詞中出現(xiàn)China、Africa、Brazil等關鍵詞,本文將研究不同區(qū)域空間用途管制制度的文章檢索的這些關鍵詞整合為一類)?？傮w來看,國外關于空間用途管制制度研究的文獻多集中于制度法規(guī)、產權、管理、土地利用、規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等方面,由此可知國外空間用途管制制度研究以土地利用、規(guī)劃為基礎，強調法規(guī)和政府管控，以及生態(tài)環(huán)境保護在國土空間用途管制中的重要地位。

表1 國外空間用途管制制度研究的高頻關鍵詞

3. 社會網絡分析

將SATI軟件生成的關鍵詞共現(xiàn)矩陣導入Ucinet和NetDraw,繪制關鍵詞可視化圖譜,如圖4所示。圖中的節(jié)點即為關鍵詞,節(jié)點大小代表相對頻次,連線代表共現(xiàn)關系。本文選取網絡密度、節(jié)點中心度和網絡中心勢3個指標[10-11],分析國外空間用途管制制度研究的社會網絡情況。

圖4 國外空間用途管制制度社會網絡分析圖譜

網絡密度是指網絡中各個節(jié)點聯(lián)系的緊密度,節(jié)點之間的聯(lián)系越多,該網絡密度就越大,該網絡對其中行動者的態(tài)度、行為等產生的影響越大[11]。運用Ucinet網絡分析中的密度分析,得到國外空間用途管制制度研究的網絡密度為0.224 4,標準差為0.417 2,說明各關鍵詞間緊密程度處于中等水平,研究文獻間整體性和系統(tǒng)性一般。節(jié)點中心度是衡量個體在社會網絡中權力大小的指標,不同關鍵詞節(jié)點之間連線的數(shù)量越多,說明該關鍵詞的核心地位越強,圖4中節(jié)點中心度排名靠前的關鍵詞分別為“l(fā)and”、“institutions”、“governance”、“l(fā)and use”、“development”和“sustainability”等,表明這些關鍵詞在該社會網絡中處于核心地位,與其他關鍵詞之間的聯(lián)系較強,也說明文獻中出現(xiàn)這幾個關鍵詞的概率較大,是研究熱點。網絡中心勢可以反映網絡在整體上向某一節(jié)點集中的趨勢,運用Ucinet網絡分析中的接近性分析,得到網絡中心勢為30.72%,說明該網絡并不是只向某一點集中,而是存在向2～3個點集中的趨勢。

(二)國內文獻研究進展與分析

1. 發(fā)文量與發(fā)文期刊分析

圖5為1997—2021年國內文獻年度分布情況(2021年為預測值)。1997年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中首次提出“用途管制”,1998年《土地管理法》的修訂明確了土地用途管制的法律地位,這一年份文獻數(shù)量大量增加,研究熱度開始顯現(xiàn)。2004年“環(huán)境保護”被定為基本國策,用途管制的范圍發(fā)生改變,從農地資源擴大到林地、草地、水域等生態(tài)資源。2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》頒布,多地開始探索計劃與市場相結合的用途管制制度。2014年《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》中強調“要強化土地用途管制”。2017年黨的十九大報告正式提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的國土空間用途管制。因此2004—2008年、2012—2014年和2017—2021年三個時間段的發(fā)文量呈增長狀態(tài)。對比來看,國內外發(fā)文數(shù)量均呈波動增長趨勢,且國內研究受到政策影響較大。

圖5 國內空間用途管制制度發(fā)文數(shù)量

圖6為文獻發(fā)表期刊的種類與數(shù)量,發(fā)文前三的期刊為《中國土地》、《中國土地科學》和《規(guī)劃師》,對比來看,國外發(fā)文期刊多為環(huán)境類期刊,而國內的發(fā)文期刊多數(shù)為農業(yè)經濟、管理科學和規(guī)劃類期刊。

圖6 國內空間用途管制制度發(fā)文期刊

2. 主要研究者與發(fā)文機構分析

識別主要研究者,可以更清晰的探索和掌握該研究領域的主流學術觀點和研究趨勢。采用SATI軟件對國內文獻樣本的作者進行頻次分析,得到發(fā)文量較多的作者,如表2所示?？梢钥闯鲞@些作者對該領域的研究貢獻突出,研究方向多為土地利用、資源管理、農業(yè)經濟、國土空間規(guī)劃等。從發(fā)文機構來看,中國國土勘測規(guī)劃院(原中國土地勘測規(guī)劃院)、自然資源部(包括原國土資源部)、北京大學、江西農業(yè)大學、南京大學、南京農業(yè)大學等機構發(fā)文量較多,這些機構以從事資源管理、經濟研究、規(guī)劃的單位以及開設土地資源管理專業(yè)、區(qū)域規(guī)劃專業(yè)的高等院校為主。

表2 國內發(fā)文量較多的研究者

3. 高頻關鍵詞分析

通過SATI軟件分析導出的國內文獻的關鍵詞頻次,并以頻次數(shù)11作為高頻關鍵詞的閾值,最終選擇28個關鍵詞,如表3所示。前五位的關鍵詞依次為土地用途管制制度、用途管制、土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃、國土空間,頻次達到40以上。與國外文獻關鍵詞反映的研究熱點相比,國內高頻關鍵詞反映的研究熱點主要有以下4點特征:

表3 國內空間用途管制制度研究的高頻關鍵詞表

4. 社會網絡分析

將SATI軟件生成的國內文獻關鍵詞的共現(xiàn)矩陣導入Ucinet和NetDraw,繪制關鍵詞可視化圖譜,如圖7所示。同樣選取網絡密度、節(jié)點中心度和網絡中心勢3個指標進行分析。網絡密度為0.338 5,標準差為0.473 2,說明各關鍵詞間緊密程度中等,研究文獻間整體性和系統(tǒng)性一般。節(jié)點中心度排名靠前的關鍵詞分別為土地用途管制制度、用途管制、土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃、國土空間、耕地保護等,表明這些關鍵詞在該社會網絡中處于核心地位,與其他關鍵詞之間的聯(lián)系較強,也說明文獻中出現(xiàn)這幾個關鍵詞的概率較大,具有一定的普遍性。網絡中心勢為47.43%,說明該網絡中存在向某1～2點集中的趨勢。對比來看,國內文獻關鍵詞的社會網絡聯(lián)系更強,研究重心更明顯。

圖7 國內空間用途管制制度社會網絡分析圖譜

5. 聚類分析

本文運用Ucinet中的凝聚子群分析,根據關鍵詞之間的關聯(lián)密切程度,識別整體社會網絡結構中的子結構及相互關系,結果如圖8所示。國內空間用途管制制度社會網絡中包含7個子結構:

圖8 子結構的社會網絡

① 土地用途管制制度、土地利用年度計劃、國土資源和土地利用總體規(guī)劃構成第1個子群,網絡中心勢為42.68%,其中土地用途管制制度的中心度最大。② 國務院、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、農用地轉用審批、農民集體所有、農村集體建設用地和建設用地使用權構成第2個子群,網絡中心勢為26.58%,其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的中心度最大。③ 基本農田保護區(qū)、農用地轉用、土地利用總體規(guī)劃修編和耕地保護構成第3個子群,網絡中心勢為60.45%,其中基本農田保護區(qū)的中心度最大。④ 土地管理法、保護耕地、集體建設用地流轉、集約用地、國土資源部構成第4個子群,網絡中心勢為22.48%,其中保護耕地的中心度最大。⑤ 生態(tài)空間、自然生態(tài)空間、國土空間規(guī)劃、空間規(guī)劃體系、用途管制和國土空間構成第5個子群,網絡中心勢為30.19%,其中用途管制的中心度最大。⑥ 國土空間用途管制、土地發(fā)展權、土地制度改革、土地用途管制、土地資源、綜述、土地管制和土地利用規(guī)劃構成第6個子群,網絡中心勢為33.14%,其中綜述的中心度最大。⑦ 耕地保護制度、土地產權、土地流轉、土地利用、土地制度和土地管理制度構成第7個子群,網絡中心勢為45.91%,其中土地產權的中心度最大。

三、發(fā)展階段與研究態(tài)勢

(一)發(fā)展階段

總體來看,我國的空間用途管制制度可分為四個發(fā)展階段:

第一階段是土地用途管制階段。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定,國家實行以耕地保護為核心的土地用途管制制度,并出臺了土地利用年度計劃、農用地轉用審批、耕地占補平衡等一系列配套措施[1]。隨后,“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的提出讓市場交易因素進入用途管制,《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見》明確土地利用總體規(guī)劃要形成各類管制區(qū)。自此,土地用途管制從數(shù)量管控和行政管控過渡到數(shù)量、空間管控并重和行政、經濟管控并重[3]。

第二階段是生態(tài)要素用途管制階段。21世紀以來,國家越來越重視環(huán)境保護,用途管制范圍從農地逐漸擴大到林地、草原、水域、濕地等重要生態(tài)資源,并制定相應的法律法規(guī)和配套相應層級的規(guī)劃區(qū)劃,劃定了基本草原、森林公園、水源保護區(qū)、濕地公園等保護空間[4,7]。

第三階段是自然生態(tài)空間用途管制階段。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,首次提出自然資源用途管制制度,明確指出“劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限,落實用途管制”,隨后《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》提出建立覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度,并在福建、江西、貴州、河南等6省市開展試點[12-13]。

第四階段是國土空間用途管制階段。為了協(xié)調城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間的關系,十九大報告中提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”,這是中央首次明確要求統(tǒng)一行使國土空間用途管制。隨后,《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》中提出“國家級空間規(guī)劃以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容,是實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要依據”。至此,國土空間用途管制的機構、依據、權責等內容基本明確[14]。

(二)研究態(tài)勢

采用文獻圖譜分析的方式,雖然能夠從整體分析空間用途管制制度的研究進展,但由于關鍵詞的設定具有一定的單一性,會導致相關文獻有一定的遺漏。所以,在文獻圖譜分析的基礎上,本文結合重點文獻和政策發(fā)展趨勢,總結我國空間用途管制制度研究的關注熱點及研究態(tài)勢,具體表現(xiàn)為以下四個方面。

1. 制度的內容、特點及成效研究

自1998年土地用途管制制度首次被提出,其內涵、特點、影響因素、成效等成為研究熱點。如辨析土地用途管制制度的法理基礎[14]、分析土地用途管制制度與土地供需的關系[14-15]、測算土地用途管制制度的耕地保護績效[16]、基于成效分析方法分析空間用途管制制度的作用等[17]。隨著“國土空間用途管制”的提出,學者的研究重心逐漸由土地用途管制制度轉移到國土空間用途管制制度,開始思考新時期國土空間用途管制的內涵、特征與機制[18]。如提出全域管制、統(tǒng)一管制、約束性管制、全流程管制以及“差異化+考核”管制等管制手段[19],以及自然資源統(tǒng)一管理體系、國土空間融合機制、國土空間治理體系、綠色發(fā)展共享機制等管制機制[20]。無論是土地用途管制制度還是國土空間用途管制制度,明晰其屬性，才能更好地發(fā)揮制度優(yōu)勢。

2. 制度的現(xiàn)實問題與實施困境研究

從土地用途管制到國土空間用途管制,其管制目標、范圍、方式均發(fā)生了一定改變,并朝著更加完善的方向發(fā)展[3]。但由于部門間協(xié)調性不夠、管制措施不到位、管制手段單一等現(xiàn)實問題導致我國現(xiàn)行國土空間管理制度實施效果并未達到預期目標[5]。基于此,國內學者從管制主體、管制對象、管制手段、管制保障等方面分析用途管制制度的現(xiàn)實問題。如中央政府與地方政府在國土空間用途管制中的利益博弈問題[3]、政府管制和市場作用協(xié)調配合問題[21]、經濟補償和利益機制的缺失引發(fā)空間用途管制的效益損失問題等[7]。梳理現(xiàn)實問題和實施困境有助于找到問題根源,為解決問題奠定基礎,且需要根據時代變化實時分析問題。

3. 制度的國際經驗研究

土地用途管制制度是國際普遍實施的土地管理制度。我國大陸的土地用途管制制度起步較晚,審視和借鑒相關經驗,對完善我國的管制制度十分重要。因此,研究國內外經驗,進行比較分析也是一直以來的研究熱點。如從資源稟賦、管制體系、管制內容以及實施方式上比較加拿大、美國、日本和我國臺灣地區(qū)的土地用途管制制度[22],梳理英國、美國、日本和德國在國土空間用途管制中的做法,得到確保管制效果的重要因素[23-24]。借鑒國際經驗,能夠為新時期國土空間用途管制制度改革提供參考。

4. 制度的調整方案與改革研究

新一輪機構改革使我國國土空間用途管制機遇與挑戰(zhàn)并存。自然資源部承擔著統(tǒng)一管制所有空間的職責,用途管制司改進申請、審批等相關流程,在提升國土空間用途管制效率的同時,也可能導致協(xié)調成本的增加[4]。因此,許多學者從借鑒理論經驗、完善管制手段、構建政策保障體系等方面著手,研究國土空間用途管制制度的調整和改革方案。如明確空間用途管制機構、拓展空間用途管制范圍、創(chuàng)新空間用途管制模式、完善空間用途管制工具[25],在把握好規(guī)劃編制、實施許可、監(jiān)督管理三大環(huán)節(jié)的基礎上構建全域空間管控、全要素耦合管理的統(tǒng)一國土空間用途管制制度[26],通過構建層級用途管制、營造用途管制氛圍、擴大獎勵懲罰差異、提供實時用地監(jiān)測、優(yōu)化管制協(xié)議設計和配套完善實施機制進行改革[27]。綜上,隨著制度的實施以及實踐工作的反饋,對完善制度的研究也會不斷增加。

四、研究結論

本文利用文獻計量分析法和可視化圖譜技術,分析了國內外空間用途管制制度的研究進展、熱點及發(fā)展趨勢,以期為我國國土空間用途管制理論創(chuàng)新與實踐探索提供參考。研究結論如下:

1. 國外有關空間用途管制制度的研究較多,研究熱點集中在法規(guī)、產權、規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等方面,強調政府的管控作用。國內的相關研究多數(shù)以土地利用用途管制為主,關注耕地保護,關于國土空間用途管制制度仍處在探索階段。后續(xù)可借鑒國外經驗,在生態(tài)環(huán)境保護和全要素統(tǒng)籌等方面創(chuàng)新管制制度。

2. 國內的國土空間用途管制制度經歷了土地用途管制、生態(tài)要素用途管制、自然生態(tài)空間用途管制和國土空間用途管制四個階段。結合文獻圖譜分析結果、重點文獻和政策導向可知,國土空間用途管制制度研究的關注熱點及研究態(tài)勢主要集中在制度的內容和特點及成效研究、制度的現(xiàn)實問題與實施困境研究、制度的國際經驗研究以及制度的調整方案與改革研究這四個方面。而未來的研究重點,將會在這些主題的基礎上,更加側重于政策落地,即實踐方面的研究。

總體來看,伴隨著時代的發(fā)展,相關文獻研究重點不斷變化、逐步深入,研究成果也不斷豐富完善,但仍有可待延展之處,如基于多規(guī)合一、人地協(xié)調發(fā)展、全域全要素統(tǒng)籌等背景下的國土空間用途管制制度體系構建的研究不足,亟待深化;對制度落實和實踐反饋的研究較少,有待在今后的研究中進一步加強?！?/p>