項(xiàng)目難以真正“進(jìn)村入戶”的生成機(jī)理及治理路徑
——基于L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項(xiàng)目的案例分析

曹海林 王真真

一、問題提出與研究方法

(一)問題提出

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》指出，要健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。國家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等的問題更加突出，直接影響到農(nóng)村的有效治理。因此，國家通過大量專項(xiàng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付資金反哺農(nóng)村，項(xiàng)目化在我國村莊建設(shè)中扮演著極其重要的角色。隨著“項(xiàng)目治村”的長期實(shí)施，不僅形成了較為穩(wěn)定的制度安排，還對基層的治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村主體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為產(chǎn)生了深刻的影響，并進(jìn)一步塑造著農(nóng)村治理的新面貌。

然而，在各類項(xiàng)目進(jìn)村的具體實(shí)施過程中，一方面，存在著項(xiàng)目落實(shí)不到位、基層政府與村莊社區(qū)溝通不到位、村莊需求表達(dá)途徑不暢通、基層資源失效等顯著問題，造成資源浪費(fèi)和基層治理失效；另一方面，作為項(xiàng)目進(jìn)村的兩大實(shí)施主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)兩者的地位具有顯著的不對等性，基層政府地位強(qiáng)勢而村莊社區(qū)缺少應(yīng)有的話語權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)之間存在明顯的不協(xié)同行為。為此，學(xué)者們或從組織視角探討項(xiàng)目制中的組織行為關(guān)系(馬良燦，2016)，或從村莊本位視角審視項(xiàng)目進(jìn)村對村莊治理的重構(gòu)作用(李祖佩，2013)，并關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)村中的政府“經(jīng)營村莊”行為(李祖佩，鐘漲寶，2020)。項(xiàng)目運(yùn)行存在“自下而上”和“自上而下”兩種邏輯(折曉葉，陳嬰嬰，2011)。基層組織面臨村級組織懸浮和村民小組失效的困境(劉成良，2015)，存在“撞鐘型”和“分利型”等不同的村干部角色并形成不同治理秩序(肖龍，2020)等問題。

聚焦項(xiàng)目進(jìn)村中的利益相關(guān)者行動(dòng)，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)主要集中在以下三個(gè)方面。一是，基層政府的單方運(yùn)作，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目進(jìn)村具體實(shí)施中為追求領(lǐng)導(dǎo)政績和短期效益而產(chǎn)生的自利行為(李祖佩，2014)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村莊的共事過程中憑借組織化和行政權(quán)力優(yōu)勢壟斷項(xiàng)目運(yùn)作(孫仲陽，朱文彬，2011)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借行政力量動(dòng)員村莊社會力量(王清，2020)等。二是，村莊社區(qū)的被動(dòng)接應(yīng)，包括項(xiàng)目自上而下推動(dòng)造成普通村民缺乏制度性參與渠道(蔡舒眉，2019)、資源變遷導(dǎo)致村莊治理從“內(nèi)向型”向“外向型”轉(zhuǎn)變進(jìn)而造成村莊自主性和村民主體性被忽視(謝小芹，簡小鷹，2014)、資源引致村莊權(quán)力失衡造成村莊自治被消解(李祖佩，2012)等。三是，兩者不協(xié)同造成的后果，除了瓦解村莊自治、排斥農(nóng)民參與、損害公共利益，還包括鄉(xiāng)村局限性造成項(xiàng)目異化和難以跟進(jìn)(張新文等，2018)、地方政府在項(xiàng)目的選擇和分配上存在“多者愈多、少者愈少”的“馬太效應(yīng)”(曹海林，俞輝，2018)以及基層政府的“選擇性供給”(張振洋，2017)行為，加劇了資源分配不均，影響了基層治理穩(wěn)定。為降低運(yùn)作成本和完成上級指標(biāo)，個(gè)別政府有意選擇不符合公共需求的產(chǎn)品(閆福增，2019)或不需要農(nóng)民參與的項(xiàng)目，違背了項(xiàng)目資源的公共性和福利性。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，“項(xiàng)目進(jìn)村”作為我國特有的一種資源下沉和基層治理方式，國內(nèi)學(xué)者的研究多將其視為一種公共資源下沉、連接中央與基層的體制安排，或者是基層動(dòng)員和公共服務(wù)建設(shè)的基層治理方式。雖然已有不少學(xué)者關(guān)注“鄉(xiāng)政”與“村治”的脫節(jié)現(xiàn)象，但學(xué)界關(guān)于項(xiàng)目制的研究多借助具體案例對項(xiàng)目運(yùn)作失范現(xiàn)象及其不良后果進(jìn)行分析，鮮有從項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施的角度審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)的互動(dòng)協(xié)同問題。學(xué)者們從項(xiàng)目本位和村莊本位兩大類視角就項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯、影響因素、“項(xiàng)目進(jìn)村”導(dǎo)致的治理后果等進(jìn)行了討論，卻忽視了“項(xiàng)目進(jìn)村”落地實(shí)踐環(huán)節(jié)，少有研究在微觀細(xì)節(jié)上對項(xiàng)目本身在農(nóng)村社區(qū)實(shí)施過程中的具體落地形式、實(shí)施過程是否與農(nóng)村社區(qū)形成良好互動(dòng)等問題進(jìn)行探討。實(shí)際上，來自“上面”的項(xiàng)目資源、資金與“下面”的現(xiàn)實(shí)需求之間的匹配程度構(gòu)成了“項(xiàng)目進(jìn)村”的核心背景和運(yùn)作環(huán)境，并切實(shí)影響著項(xiàng)目資源下沉的實(shí)際效果。項(xiàng)目實(shí)施中，基層政府與村莊社區(qū)廣泛存在的不協(xié)同、不配合以及學(xué)界對兩者之間協(xié)同策略研究的缺失使人不得不追問：為何會出現(xiàn)“政府花了錢，居民不叫好”的尷尬情況？國家用于基層治理和建設(shè)的公共資源為何總是難以真正“進(jìn)村入戶”？特定的項(xiàng)目輸入基層實(shí)踐后為何脫離制度的屬性淪為利益分配問題？作為資源供給方的政府和作為資源需求方的村莊為何難以達(dá)成共識？如何才能使兩者達(dá)成共識？

基于對上述問題的追問，本文擬從協(xié)同治理的角度出發(fā)，通過對項(xiàng)目進(jìn)村具體實(shí)施過程的分析，聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)之間的不協(xié)同行為。從鄉(xiāng)村協(xié)同的角度分析L鄉(xiāng)清潔取暖替代項(xiàng)目的實(shí)施過程，聚焦項(xiàng)目資源從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村莊“進(jìn)村入戶”這一過程，從更加微觀、具體的角度探討項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊協(xié)同問題。本文將揭示政府單項(xiàng)運(yùn)作的事實(shí)及其后果，同時(shí)剖析村莊社區(qū)被動(dòng)接應(yīng)的表現(xiàn)及緣由，進(jìn)而從體制變革、村莊自主性建設(shè)、機(jī)制和平臺搭建等方面探討“項(xiàng)目進(jìn)村”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)的協(xié)同策略。項(xiàng)目資源作為鄉(xiāng)村振興的重要手段，與群眾需求的有效匹配是其本質(zhì)要求。項(xiàng)目進(jìn)村中圍繞供需對接而展開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的協(xié)同研究具有重要意義，而借助案例從微觀層面剖析二者失協(xié)的具體表現(xiàn)和協(xié)同的具體策略是本文的主要貢獻(xiàn)。

(二)研究方法

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來源于對L鄉(xiāng)若干村莊的實(shí)地調(diào)研。筆者在2020年注意到L鄉(xiāng)更換了新式爐子，L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項(xiàng)目因群眾的廣泛議論和褒貶不一進(jìn)入筆者視野。經(jīng)過與在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的親屬進(jìn)一步討論，筆者發(fā)現(xiàn)政府對此投資巨大，但“政府花了錢，村民不叫好”，這引發(fā)了筆者對這一問題追問的興趣。筆者認(rèn)為這一問題產(chǎn)生的關(guān)鍵在于基層政府作為公共服務(wù)的提供者與村莊需求方之間存在脫節(jié)。因此，筆者擬從兩者協(xié)同的角度展開研究?？紤]到研究不僅需要了解項(xiàng)目的來源、規(guī)模、發(fā)放對象及進(jìn)村過程，也需要了解村民的滿意度、使用反饋、決策參與程度等，筆者借助既有人際關(guān)系，選擇了L鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、村支部書記、村民等作為訪談對象，詳細(xì)了解了項(xiàng)目來源和規(guī)模、項(xiàng)目內(nèi)容和分配過程，以及新式爐子的安裝過程、功能、優(yōu)缺點(diǎn)、后續(xù)保障等內(nèi)容。

首先，借助官方網(wǎng)站和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，初步了解L鄉(xiāng)的基本情況(位置、規(guī)模、人口、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等)；其次，前往L鄉(xiāng)政府與政府工作人員取得聯(lián)系，了解生物質(zhì)取暖項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間、規(guī)模、對象、進(jìn)度、招標(biāo)及后續(xù)計(jì)劃等，獲得項(xiàng)目實(shí)施的一手?jǐn)?shù)據(jù)，并核對前文中基本情況；再次，在了解到實(shí)施對象名單的基礎(chǔ)上，通過電話和拜訪相應(yīng)村支書，深入了解項(xiàng)目進(jìn)入村莊的前因后果、村莊的參與程度；最后，通過走訪老、中、青、留守、暫住、黨員等不同類型的農(nóng)戶，深入了解項(xiàng)目產(chǎn)品的成本、質(zhì)量、原理以及群眾的使用反饋和后續(xù)期待，并親自操作獲得切身使用感受。調(diào)研中，筆者獲得了大量訪談錄音、現(xiàn)場照片等一手資料，并積累了大量訪談?dòng)涗?，為本文后續(xù)分析提供了依據(jù)。

二、單方運(yùn)作：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重“承上”輕“啟下”的事實(shí)及后果

自2017年開始，L鄉(xiāng)所屬的山東省B市Z區(qū)為貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于大氣污染防治和節(jié)能減排的一系列決策部署,開展清潔能源替代工作，決定在全區(qū)開展冬季清潔取暖改造工作，并在文件中明確提出“到2020年,消除全區(qū)內(nèi)散煤取暖,實(shí)現(xiàn)以集中供暖、氣代煤、電代煤為主的清潔取暖全覆蓋”的任務(wù)目標(biāo)(1)資料來源于Z區(qū)印發(fā)的關(guān)于清潔取暖改造工作實(shí)施方案的通知。。L鄉(xiāng)地處山東省東北部，面積100.23平方公里，地勢平坦，四季分明，轄區(qū)內(nèi)共有28個(gè)行政村，城鎮(zhèn)化率為3.6%，以小麥為主要糧食作物，棉花為主要經(jīng)濟(jì)作物。L鄉(xiāng)曾是2019年度省級耕地保護(hù)激勵(lì)鄉(xiāng)，并入選農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定的第九批全國“一村一品”示范村鎮(zhèn)名單。由于L鄉(xiāng)主要為農(nóng)村地區(qū)，落地的清潔取暖項(xiàng)目主要包括合村并居后社區(qū)樓房“煤改電”和剩余村莊的清潔燃煤替代項(xiàng)目，后者在拆除舊爐子改用新型生物質(zhì)爐子的同時(shí)，燃料從煤炭更換為生物質(zhì)顆粒(一種廢舊秸稈做的木制燃料)。前期通過招標(biāo)確定爐具供應(yīng)商，后期通過會議下達(dá)。L鄉(xiāng)于2019年選取了8個(gè)人口較少的村莊進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)于2020年在12個(gè)未“上樓”的村莊全面鋪開(具體數(shù)據(jù)詳見后文表1)。然而，該項(xiàng)目在實(shí)際進(jìn)村過程中效果并不理想，資源并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，村民也頗有微詞。

(一)單方運(yùn)作事實(shí)：供需失洽與資源壟斷

L鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為本次清潔取暖項(xiàng)目的直接管理者，在項(xiàng)目落地過程中起著主導(dǎo)作用，項(xiàng)目效果不理想與L鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府粗放式的資源下放方式不無關(guān)系，表現(xiàn)為供需失洽和資源壟斷的單方運(yùn)作事實(shí)。

1.項(xiàng)目實(shí)施主體單一且缺乏互動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的單方運(yùn)作首先表現(xiàn)為項(xiàng)目實(shí)施主體單一。“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中基層政府投入大量資金和公共產(chǎn)品，但項(xiàng)目資源和信息的落地形式常常為單方向輸入，缺少與村莊的良性互動(dòng)，政府壟斷項(xiàng)目落地和運(yùn)行過程，缺乏內(nèi)外部監(jiān)督。“項(xiàng)目進(jìn)村”中縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借制度和權(quán)力優(yōu)勢扮演了“大家長”的角色(閆福增，2019)，壟斷了項(xiàng)目資源。鄉(xiāng)村治理其他主體的參與程度較低，且隨著行政級別的降低逐步降低。政府包辦決策，內(nèi)部缺乏監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部，負(fù)責(zé)本次項(xiàng)目實(shí)施的主要是鄉(xiāng)事業(yè)辦，為保證項(xiàng)目落實(shí)到位，專門成立了清潔取暖辦公室，向上直接對接區(qū)住建局，向下對接各村，與其他部門的溝通合作比較少。政策下達(dá)多“通知”少“商議”，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過會議得知這一政策，再將此消息通過會議轉(zhuǎn)達(dá)給各村支書，而后村支書轉(zhuǎn)達(dá)給各村村民。無論是項(xiàng)目落地還是招標(biāo)過程，各級各類村級自治組織都沒有參與決策過程，更談不上監(jiān)督。如此單方向的資源涌入，一方面，缺少自下而上的決策參與程序，項(xiàng)目實(shí)施中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府粗放式下放的資源與村民的實(shí)際需求并不匹配；另一方面，與城市相比，農(nóng)村缺乏充足的人員、設(shè)備、技術(shù)、資金等執(zhí)行條件，加之農(nóng)村項(xiàng)目的執(zhí)行主體往往缺乏專業(yè)培訓(xùn)，項(xiàng)目執(zhí)行容易出現(xiàn)異化或難以跟進(jìn)的情況(閆福增，2019)，使得資源不能發(fā)揮實(shí)效。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政策通過會議層層傳達(dá)至村莊社區(qū)后，由村支書傳達(dá)給各村農(nóng)戶，在自愿的原則和基礎(chǔ)上，由村支書收集各村村民需要換爐子的數(shù)量，再由村支書將數(shù)目上報(bào)給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府上報(bào)給縣區(qū)，再統(tǒng)一發(fā)放設(shè)備至村，雇傭村內(nèi)的年輕人給各家安裝?？梢哉f，村委扮演了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目落地中的幫手，而村民自治組織并沒有參與本次生物質(zhì)取暖的決策過程。村委并不清楚項(xiàng)目在縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策過程，只是通過會議得知此消息后回到村中完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派的任務(wù)，前期并沒有通過村民議事會、村民小組等村民自治組織對該項(xiàng)目內(nèi)容的選擇和落地方式進(jìn)行討論。在村組織內(nèi)部，對項(xiàng)目的介紹只通過大喇叭說明是“為促進(jìn)環(huán)?！币约啊?00塊一噸料外加白送一套爐子”，村民均抱著“不要白不要”的態(tài)度積極報(bào)名參與。由于事前并沒有征集村民意見或開展實(shí)地調(diào)研，也沒有公告，導(dǎo)致村民并不了解項(xiàng)目的內(nèi)容和含義，在后續(xù)過程中出現(xiàn)大量村民不會使用的現(xiàn)象。村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民和村兩委、村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間都存在信息不對稱。

2.項(xiàng)目過程缺乏對實(shí)際需求的考量

項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)與執(zhí)行的整個(gè)過程缺乏對村民公共服務(wù)需求的實(shí)際情況作出合理考慮與安排，是造成項(xiàng)目資源與村民實(shí)際需求不匹配的重要原因。由于L鄉(xiāng)被劃入了環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，對環(huán)保的要求提高，不僅全面禁止焚燒秸稈，而且被要求全面鋪開清潔取暖項(xiàng)目。L鄉(xiāng)政府為盡快將生物質(zhì)取暖項(xiàng)目落實(shí)到位，直接將一定數(shù)量的設(shè)備分發(fā)到戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒有在項(xiàng)目落地前發(fā)揮村民自治組織的作用，征集村民意見，考察農(nóng)民的取暖需求；也沒有在項(xiàng)目落地后根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際情況修改方案或跟進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施效果，放任大量生物質(zhì)爐子被閑置，造成了公共資源的浪費(fèi)。行政任務(wù)擠壓民眾需求(李明，2014)。為確保生物質(zhì)爐子對煤爐子的全面取代，L鄉(xiāng)政府還曾將全鄉(xiāng)范圍內(nèi)的煤炭銷售點(diǎn)全部取締，一度給老人和不會、不想用新式爐子的村民帶來取暖難的問題(后期考慮到老人們的實(shí)際情況又放開了少量煤炭銷售點(diǎn))。

由于Z區(qū)在此前的省督查走訪中在環(huán)保方面表現(xiàn)不佳，被公開“點(diǎn)名”，Z區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層下定決心“緊抓”清潔取暖項(xiàng)目的同時(shí)，嚴(yán)防秸稈焚燒。L鄉(xiāng)上空有專門的衛(wèi)星對秸稈焚燒和村民“私自點(diǎn)火”進(jìn)行監(jiān)督，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直接問責(zé)。據(jù)悉，之前隔壁J縣(2)J縣隸屬于隔壁D市，但D市沒有如此高的環(huán)保要求，J縣對村民“點(diǎn)火”的禁止力度較L鄉(xiāng)低?！包c(diǎn)火”燒到了這邊，被衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)后，L鄉(xiāng)與J縣通過打官司才將此事平息。因此，生物質(zhì)取暖項(xiàng)目作為農(nóng)村冬季清潔取暖的重要內(nèi)容，成為L鄉(xiāng)必須完成的行政任務(wù)。以王村為例，相比于2019年第一批爐具，2020年第二批爐具增設(shè)了撥灰時(shí)間的操作步驟，操作技術(shù)要求不降反增，生物質(zhì)燃料的質(zhì)量也沒有明顯提高，導(dǎo)致第二批爐具下來時(shí)村民都不想要。王村村支書只好將上級派發(fā)的70套設(shè)備塞給家里有人外出打工或上學(xué)的農(nóng)戶，安置在平時(shí)空閑的臥室中以備上級檢查。事實(shí)上，原先的舊爐子已經(jīng)能夠滿足村民家庭對于取暖和日常使用的需求，如需在環(huán)保的情況下提高村民的取暖質(zhì)量，就要提供簡單易操作的火爐設(shè)備和清潔高效的燃料，并且應(yīng)該循序漸進(jìn)地增加宣傳、維修和帶教等配套措施，而不是簡單的“一刀切”。

3.資源下放方式粗放敷衍

項(xiàng)目實(shí)施中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了粗放式的資源下放方式，資源下放后重視檢查卻忽視反饋和再修正。毫無疑問，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的。相較于設(shè)備問題，導(dǎo)致項(xiàng)目資源失效更主要的原因是資源下放方式過于粗放。村民在項(xiàng)目決策和實(shí)施中面臨雙重信息不對稱(印子，2014)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)之間及村莊內(nèi)部皆存在信息壁壘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想當(dāng)然地推行政策，村民被動(dòng)接收卻發(fā)現(xiàn)不了解、不會使用。因其“攤派式”分配，相較于項(xiàng)目落地后在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的效果，鄉(xiāng)政府更注重事后的檢查工作。L鄉(xiāng)政府曾于2020年?duì)t具大批安裝后派出專項(xiàng)檢查小隊(duì)對各村的生物質(zhì)爐子安裝使用情況進(jìn)行檢查，尤其是對舊式爐子的使用情況進(jìn)行摸查，后期還增設(shè)了安全檢查。雖然每年都對爐子和燃料供應(yīng)商進(jìn)行招標(biāo)，但是每一批爐子的安裝都是單一的、一次性的，新招標(biāo)的供應(yīng)商只為下一批將要更換的行政村提供設(shè)備，已經(jīng)安裝的行政村適應(yīng)程度如何、反饋如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)注度不高。

政府雖然以每噸400元的優(yōu)惠價(jià)格將生物質(zhì)燃料給予農(nóng)戶，但是由于對質(zhì)量管控缺位，農(nóng)戶紛紛表示拿到的燃料“不好燒”，要么“煙子大，不好點(diǎn)著”，要么“油性大，結(jié)塊堵煙囪”，甚至個(gè)別農(nóng)戶到手的燃料不夠秤。村民或打市長熱線，或通過村支書—鄉(xiāng)政府—縣住建局逐級向上反映，但普遍沒有得到回應(yīng)。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只管“完成自己的任務(wù)”，將縣區(qū)要求下發(fā)的資源一股腦下放，至于項(xiàng)目內(nèi)容如何、質(zhì)量如何、效果如何，并非其任務(wù)核心。因此，L鄉(xiāng)的清潔取暖項(xiàng)目雖下放了大量資源，但普遍存在“有檢查沒保障”的問題。

(二)項(xiàng)目運(yùn)作后果：資源流失與治理衰弱

項(xiàng)目自上而下的機(jī)械運(yùn)作行為不僅無助于達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)，反而造成幾個(gè)方面的負(fù)面影響。其一，造成公共資源浪費(fèi)。截至2020年底，L鄉(xiāng)已下發(fā)2 339套爐具，每套爐具政府補(bǔ)貼給供貨商1 200元；每噸生物質(zhì)燃料原價(jià)1 000元，其中農(nóng)戶只需自籌400元，政府補(bǔ)貼600元，每戶最多補(bǔ)貼兩噸。換言之，每投入使用一套設(shè)備，政府需補(bǔ)貼至少1 800元，其中1 200元補(bǔ)貼給爐具供貨商，600元補(bǔ)貼給燃料供貨商，個(gè)別農(nóng)戶需補(bǔ)貼兩噸燃料，再加上額外的運(yùn)輸、維修、協(xié)調(diào)、檢查等費(fèi)用，可見政府在本次清潔取暖項(xiàng)目中投資之高(見表1)。

表1 L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項(xiàng)目資源投入情況

實(shí)際上，爐具的使用率很低。以崔村為例，崔村曾在2019年安裝了第一批“好妯娌”牌生物質(zhì)爐具，由于存在明顯的設(shè)計(jì)缺陷(爐底間隙過密，料渣落不下去)，農(nóng)戶紛紛用回煤炭爐子，這一批生物質(zhì)爐具隨之或被安置在平時(shí)無人住的客房，或被拆卸后閑置。隨著生物質(zhì)爐子受冷落，燃料也被農(nóng)戶大量堆放在角落，然而植物莖稈做的生物質(zhì)燃料存放時(shí)間短，一受潮全都變成碎末。農(nóng)戶“另辟蹊徑”，將燃料回賣給供應(yīng)商，400元買入，500～600元賣出，供應(yīng)商再賣去別的地方。一來一回，政府花了大價(jià)錢，農(nóng)戶處境尷尬，環(huán)保問題沒解決，供貨商和二道販子倒是得了“實(shí)惠”。政府的財(cái)政收入、生產(chǎn)的爐具設(shè)備和生物質(zhì)燃料，本該是用于改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高服務(wù)水平的公共資源，卻變成了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和部分商家牟利的漏洞，造成極大的公共資源浪費(fèi)。以文中的生物質(zhì)取暖項(xiàng)目為例，基層政府對指標(biāo)負(fù)責(zé)而非對村莊的綜合發(fā)展負(fù)責(zé)，公眾對公共品的實(shí)際需求與目標(biāo)管理責(zé)任制之間存在張力(張振洋，2017)。監(jiān)督機(jī)制缺乏和地方政府出于自利目的而采取政策變通，將滿足群眾迫切需要的公共品置換為可滿足上級政績需要的量化指標(biāo)，導(dǎo)致了國家資源配置的不合理。

其二，使村莊治理能力弱化。項(xiàng)目的單向運(yùn)作還會弱化鄉(xiāng)村基層治理的社會基礎(chǔ)。首先，村級治理組織運(yùn)轉(zhuǎn)低效。單方運(yùn)作將項(xiàng)目進(jìn)村看作一個(gè)行政過程，村兩委變成基層政府向村莊社區(qū)進(jìn)一步延伸的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，基層政府將自身的行政職責(zé)分割、攤派、轉(zhuǎn)移到村民自治組織(胡衛(wèi)衛(wèi)，于水，2019)。項(xiàng)目執(zhí)行過程中，村民缺乏體制性的參與平臺和渠道，村兩委的日常工作變成了傳達(dá)和落實(shí)政府要求而不是征集和反饋民意。無論是此前的廁改項(xiàng)目還是本次生物質(zhì)取暖項(xiàng)目，L鄉(xiāng)各村村委和村支書都在項(xiàng)目進(jìn)村中處于尷尬境地。因?yàn)橐瓿舌l(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定的“任務(wù)”，明知項(xiàng)目內(nèi)容不完善、不合理，仍要?jiǎng)裾f農(nóng)戶積極配合；村支書不僅是群眾反饋問題的第一選擇，還得對上級“暗訪”和檢查負(fù)責(zé)，用某村支書的話來說“兩邊都不落好，沒人愿意干”。像大多數(shù)農(nóng)村一樣，村兩委的尷尬處境和來自上級的任務(wù)壓力難以保證基層組織的完整性和有效性，在大量精英和勞動(dòng)力流失的背景下，進(jìn)一步加劇了項(xiàng)目進(jìn)村的“最后一公里”難題(桂華，2014)。其次，項(xiàng)目實(shí)施的群眾基礎(chǔ)受到侵蝕。普通村民參與的積極性和主動(dòng)性被忽視，項(xiàng)目實(shí)施脫離群眾的基層實(shí)踐。一方面，在自上而下的項(xiàng)目實(shí)施過程中，村莊的治理權(quán)力集中于少數(shù)村委手中，疏遠(yuǎn)了村民與村干部的關(guān)系，造成村莊權(quán)力格局的固化(吳斌才，2016)。村干部與村民之間信息和角色的差異，使普通村民在治理資源和項(xiàng)目信息上處于相對弱勢和被動(dòng)的地位。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間也存在信息不對稱，農(nóng)民作為項(xiàng)目的最終受益主體和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，實(shí)際上對相關(guān)技術(shù)和信息知之甚少，整個(gè)項(xiàng)目脫離了村民實(shí)際生活。另一方面，政府單向灌輸使農(nóng)民群體缺乏對自身利益訴求的感知和反思，時(shí)間一長，農(nóng)民形成政治參與冷漠的思維習(xí)慣(李耀鋒，2016)，造成更多“沉默的大多數(shù)”，形成普通村民對項(xiàng)目參與的惡性閉環(huán)，進(jìn)一步造成村級治理衰弱，侵蝕村莊社區(qū)的自治能力。

其三，導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系緊張。項(xiàng)目失敗不僅浪費(fèi)資源、弱化村莊治理能力，還會破壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的關(guān)系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的單方運(yùn)作會削弱其權(quán)威性，致使項(xiàng)目資源和有關(guān)政策的合法性受到質(zhì)疑(翟軍亮等，2021)。項(xiàng)目效果不盡如人意，再加上項(xiàng)目實(shí)施中決策過程不透明，極易使群眾認(rèn)為相關(guān)企業(yè)在決策過程中“走后門”，政府“暗箱操作”，聯(lián)想到有關(guān)部門“收了好處”，相關(guān)企業(yè)“上面有人”，才達(dá)成了政企合作。長此以往，項(xiàng)目合法性和基層政府權(quán)威遭到侵蝕。同時(shí)，基層政府履行職能一味依賴命令和強(qiáng)制而忽視與村莊的良性互動(dòng)，對于廣大群眾而言，即使項(xiàng)目目標(biāo)從長遠(yuǎn)來看是有益于鄉(xiāng)村建設(shè)的，也難以引發(fā)人們發(fā)自內(nèi)心和情感的認(rèn)同(陽斌，2019：92)，無法得到村民對社會管理積極主動(dòng)的回應(yīng)、配合與支持。在此基礎(chǔ)上，群眾對基層政府的長期不信任引致鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社的關(guān)系緊張，影響后續(xù)治理進(jìn)程。一方面，村兩委長期信息缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)之間的信息不對稱客觀存在，加劇了村莊治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量的疏離和隔閡(韓鵬云，2018)。多位村支書表示村莊對于爐子的選擇“插不上話”。例如，L鄉(xiāng)某分區(qū)書記表示企業(yè)的選擇是通過公開招標(biāo)決定的，村莊層面并未參與且決定權(quán)在縣區(qū)級，各村對項(xiàng)目內(nèi)容缺少了解和理解。另一方面，當(dāng)群眾處于對項(xiàng)目存在質(zhì)疑、對政府缺少信任、對信息缺乏了解的狀態(tài)下，項(xiàng)目實(shí)施損害群眾的切實(shí)利益時(shí)，不僅會強(qiáng)化質(zhì)疑，還會引起對立、抵制以及對基層政府的不滿。例如，當(dāng)?shù)谝慌镔|(zhì)爐子因?yàn)槿∨Ч?、操作難度高等現(xiàn)實(shí)問題影響日常取暖和生活時(shí)，群眾紛紛拆換回煤爐子，并產(chǎn)生大量負(fù)面反饋，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不干實(shí)事”。第二年，項(xiàng)目資源準(zhǔn)備下發(fā)時(shí)，村民普遍不愿接收，不再報(bào)名。

三、被動(dòng)接應(yīng)：村莊社區(qū)參與難的表現(xiàn)及緣由

(一)被動(dòng)接應(yīng)的表現(xiàn)：“插不上話”與“反饋無果”

被動(dòng)接應(yīng)是指在外力推動(dòng)或他方牽制下進(jìn)行配合行動(dòng)或接受行為，與之相反的是主動(dòng)參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用。在L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，相對于L鄉(xiāng)政府的強(qiáng)勢，作為項(xiàng)目實(shí)施主體之一的村莊社區(qū)更多處于被動(dòng)接受的地位，扮演配合服從、單方接受的角色。具體表現(xiàn)在，一方面，村莊自身的訴求和意愿對決策的影響力度小，項(xiàng)目落地前村級自治力量在決策過程中“插不上話”“無權(quán)過問”；另一方面，村莊的反饋得不到以鄉(xiāng)政府為代表的其他主體的回應(yīng)，項(xiàng)目實(shí)施后普通群眾向上“反映無果”“不了了之”。

首先，項(xiàng)目落地前“插不上話”。村莊社區(qū)的被動(dòng)接應(yīng)首先表現(xiàn)在項(xiàng)目落地前對決策的影響小，以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)對資源的選擇結(jié)果為主，突出表現(xiàn)在對公共產(chǎn)品的選擇權(quán)缺少，村莊自治代表和村民“插不上話”。一是，在產(chǎn)品的選擇上，村莊被動(dòng)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成上級任務(wù)。本次生物質(zhì)取暖項(xiàng)目的決策和資源下放都是出于上級的環(huán)保要求。每個(gè)村莊按照人口總量都有一定的“任務(wù)量”，即使項(xiàng)目產(chǎn)品脫離群眾實(shí)際需求、使用效果不理想，村莊迫于任務(wù)壓力，不得不配合使用。例如，爐具下料和撥灰都需要提前設(shè)置時(shí)間以控制速度，爐底的轉(zhuǎn)速也需提前調(diào)控，而村民文化水平低，理解能力有限，常常設(shè)置不好，速度過快或過慢都會導(dǎo)致爐火熄滅。但是，出于對上級任務(wù)的配合，大部分村民選擇硬著頭皮使用。二是，村莊單方接受上級的決策結(jié)果，在決策議程中“插不上話”。上級部門按照自身的工作思路假定農(nóng)民需求，體制上決定了供需脫節(jié)(于水，2010)。在此次生物質(zhì)取暖項(xiàng)目進(jìn)村中，L鄉(xiāng)的決策過程并未向村莊主體開放，生物質(zhì)爐子和燃料的招標(biāo)過程不透明，村組織只能接受和完成上級政府的指標(biāo)。L鄉(xiāng)某分區(qū)書記表示備選品牌由縣區(qū)級決定；王村村支書則表示，2019年村委成員被叫去現(xiàn)場會，選擇心儀的爐具，然而當(dāng)爐具真正下放到村后，卻發(fā)現(xiàn)并不是自己當(dāng)時(shí)選擇的品牌，心中了然這是“上頭定的”，群眾使用即可。作為公共產(chǎn)品的最終使用者，村莊社區(qū)在公共品供給中處于弱勢地位(付蓮蓮，鄧群釗，2015)，只能在地方政府的預(yù)設(shè)框架內(nèi)服從和接受既定選擇，在配合基層政府完成環(huán)保任務(wù)的同時(shí)被排斥在決策議程之外，體現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)在項(xiàng)目實(shí)施中處于被動(dòng)接受的地位。

其次，項(xiàng)目實(shí)施后“反饋無果”。村莊社區(qū)的被動(dòng)除了表現(xiàn)在項(xiàng)目落地前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的單方接受和配合行為，還表現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)施后與主動(dòng)發(fā)起互動(dòng)的通道被堵塞，無力改變自身的被動(dòng)狀態(tài)。一是，村莊社區(qū)缺少信息獲取和反饋渠道，村社現(xiàn)有的信息獲取途徑以村支書在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的例會為主，以獲得派發(fā)任務(wù)為主要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社之間的信息隔膜是客觀且長期存在的。當(dāng)村民發(fā)現(xiàn)生物質(zhì)取暖設(shè)備出現(xiàn)各種意想不到的問題時(shí)，反饋和求助渠道十分有限，多數(shù)時(shí)候只能尋求鄰里和村委會的幫助，簡單操作問題尚可，設(shè)備和燃料質(zhì)量問題卻只能通過村委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，沒有直接尋求企業(yè)技術(shù)支持的方法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再向縣區(qū)反映，信息傳遞和問題解決的效率較低。二是，村莊社區(qū)遇到問題“向上反映”以后，常得不到及時(shí)回應(yīng)，甚至不了了之。2020年冬天，王村群眾面對較大面積的爐具質(zhì)量和使用問題，有村民曾撥打市長熱線，村支書也曾去鄉(xiāng)里反映，鄉(xiāng)里表示會向區(qū)住建局反映，然而結(jié)果都是沒有任何回應(yīng)。崔村支書曾在例會上向分管L鄉(xiāng)環(huán)保事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)反映此事，領(lǐng)導(dǎo)表示產(chǎn)品的選擇不在鄉(xiāng)里，他亦沒有權(quán)力插手。村委會和群眾已習(xí)慣處于被動(dòng)和資源接受方的位置，認(rèn)為決策是“上頭”的事，村委“來啥發(fā)啥”、群眾“來啥用啥”并無不妥。這種社區(qū)集體性的對被動(dòng)地位的認(rèn)同感為政府單方運(yùn)作提供了可操作空間，同時(shí)也造成村莊社區(qū)被動(dòng)性的進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)被動(dòng)接應(yīng)的緣由：體制壓力與治理困局

項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施中村莊社區(qū)相對于基層政府處于被動(dòng)接應(yīng)的狀態(tài)，原因不僅在于基層政府在治理過程中職責(zé)定位不清，壓力型體制下有越位和缺位行為；還在于鄉(xiāng)村內(nèi)部自治實(shí)踐不到位，沒有發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性的能力。

其一，基層壓力型行政體制和向上負(fù)責(zé)制。由于L鄉(xiāng)所屬的Z縣位于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，加之在此前的督查組尋訪中表現(xiàn)不佳，環(huán)保任務(wù)壓力大，清潔取暖項(xiàng)目壓力層層下達(dá)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為基于官僚制本身的邏輯而非農(nóng)村社會的治理訴求，不能平衡向上級行政任務(wù)負(fù)責(zé)和向村莊社區(qū)居民的公共需求負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目實(shí)踐中也會傾向于追求政績，如何在短期內(nèi)依托項(xiàng)目運(yùn)作提升政績成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重點(diǎn)(李祖佩，2014)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層任務(wù)的被動(dòng)執(zhí)行者，更為看重可量化、易測量的項(xiàng)目指標(biāo)，并通過頻繁的檢查進(jìn)行過程監(jiān)督，重視完成上級任務(wù)而忽視民眾需求(王清，2017)。因此，L鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在市場技術(shù)還未完全成熟且不具備完整的生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈的情況下，將生物質(zhì)取暖項(xiàng)目大批鋪開，忽視了村民真正的取暖需求、脫離了農(nóng)村實(shí)際。農(nóng)村社區(qū)在自身主觀能動(dòng)性被忽視的情況下，又缺乏決策參與和信息反饋的有效渠道，只能被動(dòng)接受既定的資源下沉。

其二，基層政府行為存在越位和缺位。在L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項(xiàng)目實(shí)施中，基層政府的越位表現(xiàn)為通過擠壓村級自治的決策參與空間形成對資源下放的壟斷，缺位表現(xiàn)在對市場主體生產(chǎn)和經(jīng)營行為的監(jiān)督不力和基層民主的建設(shè)不足。在農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型期，國家與農(nóng)民之間并未形成清晰的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，基層政府憑借高度組織化和國家賦予的行政權(quán)力干涉或直接壟斷村務(wù)管理權(quán)，還存在以“行政式”管理取代自治的情況(孫仲陽，朱文彬，2011)。一方面，政府在決策過程中忽視了自下而上的村級參與；另一方面，資源下放后沒有及時(shí)疏通民意表達(dá)渠道，忽視了村民的反饋，更缺少在村民反饋的基礎(chǔ)上修正和完善資源分配的步驟。政府對市場主體的監(jiān)督缺位使得項(xiàng)目質(zhì)量大打折扣，村民卻別無選擇。無論是決策過程還是資源下放，方向都是自上而下的，農(nóng)民缺乏利益表達(dá)平臺，基層政府主動(dòng)輸入資源，壟斷了資源的選擇和下放過程，群眾缺少參與和表達(dá)的空間，自主性得不到激發(fā)，容易產(chǎn)生被動(dòng)等待的消極思想。此外，政府在基層民主建設(shè)中的缺位使普通群眾缺少參與決策和監(jiān)督的制度性渠道，其多是通過村委會告知獲得信息，資源使用過程中遇到問題沒有向上反饋的渠道，基層政府的日常決策也沒有納入群眾意見的正式機(jī)制。

其三，權(quán)力上移使“鄉(xiāng)政”與“村治”脫節(jié)。近年來，隨著一系列財(cái)政體制改革和行政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮性”和“依附性”特征凸顯，財(cái)權(quán)和事權(quán)被縣市上收，使其逐步成為縣市政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)(付偉，焦長權(quán)，2015)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣市政權(quán)的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以完成行政任務(wù)為行動(dòng)綱領(lǐng)，逐漸脫離了農(nóng)村自治，沒有為村級自治組織提供參與公共決策和監(jiān)督的機(jī)制。如圖1所示，隨著資源任務(wù)的逐級下放，權(quán)力被逐級上收。L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖項(xiàng)目的決策權(quán)集中于縣市級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面就連負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的副書記也不能左右爐具和燃料的選擇，只能逐級向上反映，因?yàn)闆Q策權(quán)和資源分配權(quán)都集中于更高一級的行政機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府懸浮于鄉(xiāng)村自治之上，造成村莊自治和基層政府之間的信息不對稱，堵塞了村莊自下而上參政議政的渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與村莊社區(qū)直接對接的基層政府機(jī)構(gòu)，與縣市級政府相比在財(cái)權(quán)、事權(quán)兩方面處于弱勢地位，使得村莊社區(qū)在特定公共事務(wù)活動(dòng)中的處境更加被動(dòng)。

圖1 機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力上移

其四，村莊自主性乏力。如果說上級政府的強(qiáng)勢和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮”是導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)處于被動(dòng)接應(yīng)狀態(tài)的外部因素，那么鄉(xiāng)村自身基礎(chǔ)和能力的缺失阻礙了鄉(xiāng)村協(xié)同行為，是使其失去自主性的內(nèi)部緣由。人是發(fā)展的主體，在農(nóng)村更是如此。而近年來農(nóng)村青壯年和精英的大量流出，使得本就基礎(chǔ)薄弱的廣大農(nóng)村振興過程主體缺位嚴(yán)重(李雪男等，2021)，引致村莊內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變異(張英魁，曲翠潔，2014)。組織上，有文化、有能力的村民或外出謀生或不愿參與，村民組織渙散，難以發(fā)揮組織決策的作用，基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)失效。實(shí)踐中，村集體的意見基本由村委會開會決定，至多加上黨員，缺少向群眾征集意見的過程。村莊政治權(quán)力掌握在個(gè)別村委會成員和黨員手中，決策議程不夠公開透明，對普通群眾設(shè)有門檻，在程序設(shè)計(jì)上缺少廣泛的群眾參與環(huán)節(jié)。精英流失使“能人治村”的治理格局變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)下的“老實(shí)人治村”，以配合上級完成各項(xiàng)任務(wù)。村委會不具備與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平等對話的基礎(chǔ)，自治實(shí)踐中的形式主義破壞了村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)互動(dòng)的平臺，固化的被動(dòng)思維打壓了群眾參與的意愿。以上原因最終導(dǎo)致村莊自主性乏力，缺少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同的能力和基礎(chǔ)。

其五，市場技術(shù)不成熟。項(xiàng)目推行操之過急，市場還未形成完善的生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈，村莊社區(qū)就被迫接應(yīng)大量不成熟的公共產(chǎn)品。村莊社區(qū)對決策合理性質(zhì)疑的原因，除了村級自治和群眾被排除在決策議程之外，還有市場技術(shù)的不成熟。事實(shí)上，生物質(zhì)爐子和生物質(zhì)燃料的市場技術(shù)并未完全成熟，普遍存在返煙、結(jié)塊、易堵、操作要求高等問題。盡管其在廢舊秸稈的回收利用方面對農(nóng)村環(huán)境治理做出了貢獻(xiàn)，但也產(chǎn)生了新的環(huán)保問題。有村民發(fā)現(xiàn)在使用生物質(zhì)燃料的過程中，煙囪接口處流出黑色液體，許多村民認(rèn)為其生產(chǎn)原料中摻有塑料布等油性物質(zhì)才會冒出黑煙；而墻面被熏出的大片黃色污跡使人懷疑燃料并未做脫硫處理。此外，爐具設(shè)計(jì)不合理，造成冒煙、倒煙、返煙等問題。政府在市場技術(shù)不完全成熟的情況下，出于環(huán)保任務(wù)的壓力，急于在本地區(qū)全面鋪開生物質(zhì)取暖。而項(xiàng)目推行過快，導(dǎo)致售后服務(wù)脫節(jié)，不僅群眾不會使用、不懂維修，而且村內(nèi)也未配備相關(guān)技術(shù)員。2019年，僅王村就下放400余套設(shè)備，供貨商來不及生產(chǎn)，甚至有設(shè)備缺少爐底。一方面，政府對市場主體的經(jīng)營行為監(jiān)管不到位，與市場合作對接不順暢，招標(biāo)的爐具供應(yīng)商生產(chǎn)能力不夠，只能外包給外地生產(chǎn)商，造成爐具的質(zhì)量參差不齊；另一方面，部分生物質(zhì)燃料的供應(yīng)商只是“二道販子”，本身不具備生產(chǎn)合格生物質(zhì)燃料的能力，獲得招標(biāo)資格后通過其他途徑獲得燃料，其目的是獲得政府補(bǔ)貼和賺取差價(jià)，無法保證燃料的質(zhì)量。

四、討論：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)如何協(xié)同讓項(xiàng)目真正進(jìn)村？

項(xiàng)目的真正落實(shí)并發(fā)揮應(yīng)有效果，要通過項(xiàng)目進(jìn)村的各主體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社區(qū)內(nèi)的自治組織、村民等內(nèi)生力量，協(xié)同行動(dòng)，形成相互依賴、相互合作的利益共同體。在具體運(yùn)行過程中，基層政府要變革自身的壓力型體制、尊重村莊社區(qū)的主體地位，村莊要提升和發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，同時(shí)打通“鄉(xiāng)政”與“村治”(呂德文，2019)之間的橋梁，包括搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)合作平臺、建立項(xiàng)目進(jìn)村中的雙向互動(dòng)機(jī)制。

首先，變革基層壓力型行政管理體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)分配結(jié)構(gòu)，為“鄉(xiāng)村協(xié)同”創(chuàng)造條件。要制定合理的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，盡量改變強(qiáng)控制下的單一的政策執(zhí)行。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以完成上級行政任務(wù)為行動(dòng)依據(jù)的主要原因在于，資源和權(quán)力被進(jìn)一步壓縮后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化身為“協(xié)調(diào)性政權(quán)”為項(xiàng)目進(jìn)村“跑腿辦事”(李雪男等，2021)。稅費(fèi)改革以后，基層政權(quán)的自主化空間不斷被壓縮。一方面，基層政權(quán)在制度內(nèi)的可操作權(quán)限?。涣硪环矫?，村莊自治能力和村莊自組織能力的弱化加劇了基層的技術(shù)治理難度，兩者共同構(gòu)筑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前所處的制度困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)與村級治理的交界點(diǎn)上，是開展鄉(xiāng)村治理工作的核心主體，因此要切實(shí)發(fā)揮其作為“鏈接點(diǎn)”的作用。一方面要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強(qiáng)其服務(wù)性與公共性，減少直接行政命令的干預(yù)；另一方面要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范使用公共財(cái)政的權(quán)力，保證其具備為本轄區(qū)提供公共品和監(jiān)管市場行為的能力。

其次，尊重村莊社區(qū)的主體地位，培育和發(fā)揮村莊社區(qū)的自主性，使村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的互動(dòng)成為可能。L鄉(xiāng)生物質(zhì)取暖未能取得良好效果的重要原因在于政府壟斷了項(xiàng)目決策和實(shí)施過程，忽視了村莊社區(qū)的主體地位。因此，應(yīng)確保作為資源最終使用方的村民在項(xiàng)目進(jìn)村中行使充分的參與權(quán)。項(xiàng)目方案落地前要征集村莊的意見，項(xiàng)目進(jìn)村要與村莊基層實(shí)踐相結(jié)合，要將項(xiàng)目嵌入有效的基層治理網(wǎng)絡(luò)(薛美琴，馬超峰，2019)。充分考慮不同村莊的實(shí)際情況，增設(shè)與村莊需求相匹配的差異型需求項(xiàng)目。發(fā)揮農(nóng)村自組織和精英的主觀能動(dòng)性，避免對基層政府的過度依賴，賦予村莊選擇權(quán)和決定權(quán)，加大基層組織在項(xiàng)目落實(shí)過程中的權(quán)力和責(zé)任。還可以充分利用宗族等村莊內(nèi)的非正式組織，加強(qiáng)村民的集體行動(dòng)能力(齊秀琳，伍駿騫，2015)。要建立能夠整合村民意見的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，將廣大村民的意見整合為村莊集體的意愿，提高農(nóng)民的實(shí)際話語權(quán)。村民小組在“項(xiàng)目進(jìn)村”的過程中扮演“基層觸角”角色(向勇，孫迎聯(lián)，2020)，可以充分發(fā)揮其在村民小團(tuán)體內(nèi)的組織協(xié)調(diào)作用。成立村落理事會來承接國家項(xiàng)目并負(fù)責(zé)落地過程中的利益協(xié)調(diào)(高萬芹，龍斧，2016)，關(guān)鍵要保證其獨(dú)立性。村落理事會本質(zhì)上是民間自服務(wù)組織，不應(yīng)隸屬于村委，更不是基層政府的下屬機(jī)構(gòu)。

再次，建立項(xiàng)目進(jìn)村中的雙向互動(dòng)機(jī)制，在程序上為村莊社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)同保駕護(hù)航。資源下放過程的單向性、一次性，即缺乏反饋機(jī)制和項(xiàng)目實(shí)施過程中的修正機(jī)制，是造成案例中“政府花了錢，村民不叫好”現(xiàn)象的重要因素之一。因此，要建立“參與—整合—反饋—再整合—修正”的循環(huán)決策修正機(jī)制。一方面，要讓資源下沉逐步進(jìn)行，充分發(fā)揮試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)作用，不能試圖一次性全面鋪開；另一方面，政府自上而下輸入資源的同時(shí)，要注重村莊自下而上的反饋意見，維護(hù)資源使用方參與決策和表達(dá)的權(quán)利，暢通表達(dá)渠道，完善體制機(jī)制，鼓勵(lì)村民意見進(jìn)入決策議程。搭建信息公開和民意表達(dá)平臺，創(chuàng)新村務(wù)信息的公開制度?？梢酝ㄟ^微信、視頻平臺等渠道，公開有關(guān)村民的事務(wù)，然后召集各主體展開協(xié)商，最后將決策結(jié)果通過微信、視頻平臺等公布，實(shí)現(xiàn)快速宣傳(李雪男等，2021)。此外，改革完善項(xiàng)目評估和檢查機(jī)制，將村民滿意度納入項(xiàng)目評估指標(biāo)，項(xiàng)目督察以是否滿足村民的公共服務(wù)需求為依據(jù)，而非以是否完成行政任務(wù)為依據(jù)。

同時(shí)，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)合作平臺，完善村民信息反饋和參政議政的制度性渠道。在項(xiàng)目進(jìn)村過程中，如果基層政府的治理行為和鄉(xiāng)村社區(qū)的自治行為處于相互割裂的狀態(tài)，就會造成項(xiàng)目資源的浪費(fèi)和失效。因此，要為“鄉(xiāng)政”和“村治”相互合作搭建平臺、創(chuàng)造機(jī)會、創(chuàng)新機(jī)制。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社區(qū)的治理目標(biāo)和訴求緊密相連，這為二者的共同利益基礎(chǔ)和長久良性互動(dòng)關(guān)系提供了可能。因此，關(guān)鍵是要構(gòu)建互惠機(jī)制和共同目標(biāo)，在利益共同體的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)互信互利，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社區(qū)在上述平臺上得以共商資源分配規(guī)則。此外，要建立村民參政議政的常態(tài)化機(jī)制，在讓村民及時(shí)獲得項(xiàng)目信息的同時(shí)，提高其參與決策的意愿，如利用新媒體平臺和村級公務(wù)公示平臺，實(shí)現(xiàn)信息共享，定期整理村民意見向上反饋等。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊協(xié)同行動(dòng)，在供需對接的前提下與市場主體實(shí)現(xiàn)有效合作，為項(xiàng)目進(jìn)村提供技術(shù)保障和售后服務(wù)。項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施中除了涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、村民等主體，還不可避免與項(xiàng)目產(chǎn)品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、售后者等市場主體打交道。一方面，資源落地前，增加實(shí)際調(diào)研和民眾訴求整合環(huán)節(jié)，為招標(biāo)時(shí)根據(jù)群眾需求和村莊實(shí)際選擇合適的廠家和產(chǎn)品提供參考。若現(xiàn)實(shí)允許，可先試用再?zèng)Q定?？紤]到村民文化水平不高、理解能力有限，售后服務(wù)必不可少；還可以將村中合適的人選為技術(shù)員，為村民日常解惑并與廠家保持聯(lián)系。另一方面，產(chǎn)品使用中遇到的問題需及時(shí)總結(jié)，村委會進(jìn)行收集整理及時(shí)向上反饋，為下個(gè)階段的項(xiàng)目實(shí)施提供參考。對于群眾滿意度低的品牌，市場監(jiān)管部門要敢做“減法”“除法”，公布“黑榜”(安志，2019：157)，對在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的損害公共利益的市場行為明令禁止并給予處罰。同時(shí)，要建立追責(zé)機(jī)制，既要對應(yīng)付了事的有關(guān)干部追責(zé)，也要對“投機(jī)搗鬼”的相關(guān)企業(yè)追責(zé)。只有結(jié)合行政約束和群眾監(jiān)督的力量，才能保障產(chǎn)品質(zhì)量，發(fā)揮資源的有效性，促使項(xiàng)目真正“進(jìn)村入戶”。