功能性嵌入：新時(shí)期鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的組織運(yùn)行機(jī)制
——基于鄂東南S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐考察

羅 昊

一、問題提出

20世紀(jì)80年代，隨著國家力量從農(nóng)村社會全面退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入事權(quán)、職責(zé)與資源不匹配的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)，逐漸淪為空殼化的“懸浮型政權(quán)”(周飛舟，2006)。面對日益弱化的鄉(xiāng)村治權(quán)，基層干部如何確保完成上級政府層層分解下來的指標(biāo)任務(wù)？對此，學(xué)界普遍注意到了鄉(xiāng)域政治所呈現(xiàn)的非正式化和非程式化運(yùn)作特點(diǎn)，提出“關(guān)系政治”(翟學(xué)偉，2016：7-16)、“面子游戲”(黃光國，胡先縉，2005)、“軟硬兼施”(孫立平，郭于華，2000：1-11)以及“擺平術(shù)”等概念理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助非正式權(quán)力技術(shù)來推動(dòng)中心工作的復(fù)雜機(jī)理與運(yùn)作機(jī)制。這些研究的理論著眼點(diǎn)盡管有所不同，但都描繪出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力充滿權(quán)宜性、變通性和任意性的多重面相，這種“只問結(jié)果，不問過程”的策略主義運(yùn)作邏輯(歐陽靜，2009)也導(dǎo)致了一系列體制性困境，包括“行政消解自治”(趙曉峰，2011)、“精英俘獲”(李祖佩，曹晉，2012)以及由此而來的無效性治理(張紅陽，朱力，2017)。

為了規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)，黨和國家近年來啟動(dòng)了以紀(jì)檢監(jiān)察體制為核心的監(jiān)督體系改革，試圖通過重塑權(quán)力格局來促進(jìn)基層政權(quán)組織的規(guī)范化建設(shè)，建構(gòu)具有現(xiàn)代意義的國家權(quán)威及合法性基礎(chǔ)。在全面深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)背景下，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為組織基礎(chǔ)的“監(jiān)督下鄉(xiāng)”成為一種普遍趨勢，各級權(quán)力運(yùn)行所受到的垂直監(jiān)督得到強(qiáng)化，國家控制能力持續(xù)增長。從條塊關(guān)系來看，這一變化意味著權(quán)力進(jìn)一步向中央和上級部門集中，后者能夠通過自上而下的垂直管理體制強(qiáng)化“條條”對“塊塊”的監(jiān)督和制約，迫使基層政府的權(quán)力行使過程嚴(yán)格按照程序合法性進(jìn)行重新評估(田先紅，2020)。因此，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系已成為影響新時(shí)期基層權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵之維，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理模式和日常行動(dòng)策略的基本走向。

在舊的治理框架下，資源、規(guī)則和行動(dòng)者經(jīng)過長期博弈已經(jīng)形成相對固化的權(quán)力格局和制度結(jié)構(gòu)。受制于此，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”在實(shí)踐過程中仍然面臨著諸多體制性障礙，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系如何建立起不同于以往的組織基礎(chǔ)？其運(yùn)行機(jī)制是否仍然按照原本的治理邏輯展開？抑或是體現(xiàn)出一些新的特征？最為核心的問題在于，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系如何協(xié)調(diào)與鄉(xiāng)村治理效能之間的關(guān)系？基于此，筆者于2021年7月至11月在鄂東南S鎮(zhèn)開展了為期5個(gè)月的實(shí)地調(diào)研，與S鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委監(jiān)委專職干部、普通干部以及村兩委成員進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)性訪談，同時(shí)查閱了大量二手資料。通過該鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐，本文將結(jié)合嵌入性理論探討鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的再嵌入過程和運(yùn)行邏輯，揭示“監(jiān)督下鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)村治理的深層次影響。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

通過梳理有關(guān)鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的相關(guān)文獻(xiàn)，既有研究的聚焦點(diǎn)主要集中在兩條路徑上：一是組織視角下鄉(xiāng)村監(jiān)督組織運(yùn)行的體制機(jī)制研究，認(rèn)為鄉(xiāng)村監(jiān)督體系難以發(fā)揮監(jiān)督功能的原因在于條塊之間的職責(zé)錯(cuò)位和權(quán)力失衡；二是治理視角下鄉(xiāng)村監(jiān)督組織職能異化及現(xiàn)實(shí)困境研究，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察干部依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其權(quán)力監(jiān)督功能讓位于任務(wù)執(zhí)行功能，淪落為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”。

從組織視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨的發(fā)展瓶頸不僅僅表現(xiàn)為人員、經(jīng)費(fèi)和硬件設(shè)備短缺，其根源在于無法擺脫自身的依附性地位。劉詩林和李輝(2014)認(rèn)為，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以會產(chǎn)生監(jiān)督不力的問題，是因?yàn)樵谥贫劝才派喜扇×穗p重領(lǐng)導(dǎo)體制以及因此而產(chǎn)生的多任務(wù)性。按照制度規(guī)定，各級紀(jì)檢組織在同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；但在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)、辦公場所、工資待遇以及人事晉升均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定。針對這種情況，劉伯浩和張玉茂(2006)指出基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)際處于體制上的“無權(quán)”狀態(tài)，“上級無權(quán)監(jiān)督、同級限制監(jiān)督、下級不敢監(jiān)督”。對同級而言，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)關(guān)注的中心工作，黨風(fēng)廉政建設(shè)極有可能影響大型工程項(xiàng)目的落地和推進(jìn)，黨政一把手傾向于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)排斥在重大事項(xiàng)的決策之外，減少其干預(yù)和介入；對下級而言，鄉(xiāng)村社會是重視人情、面子和關(guān)系的熟人社會，而紀(jì)檢監(jiān)察干部的職責(zé)便是找問題、挑矛盾，其權(quán)力實(shí)施受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部與普通農(nóng)民在日?；?dòng)中形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(辛立衛(wèi)，1995)。長此以往，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)也就懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，缺乏剛性的監(jiān)督權(quán)力。但隨著改革力度加大，我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能分工得到重新界定，垂直領(lǐng)導(dǎo)得到強(qiáng)化，原本的組織困境在一定程度上得到緩解。例如，過勇和宋偉(2014)提出了集群化管理的總體構(gòu)想，在縣級以下采取派駐模式設(shè)立紀(jì)工委監(jiān)察分局，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委成立聯(lián)合工作組，形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制；王希鵬(2018)強(qiáng)調(diào)了上級紀(jì)委監(jiān)委在人事任免、案件管轄和調(diào)查審查三個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，認(rèn)為提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制度化、專業(yè)化和威懾力能夠緩和組織運(yùn)行困境。

從治理視角來看，因制度滯后引發(fā)的組織困境直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的自我空轉(zhuǎn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)部門。在推動(dòng)監(jiān)督體系改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要應(yīng)付的中心工作已經(jīng)從計(jì)劃生育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅費(fèi)征收等少數(shù)幾項(xiàng)擴(kuò)展為包括貧困治理、基層黨建、重大工程項(xiàng)目、環(huán)境整治、信訪維穩(wěn)以及安全生產(chǎn)等在內(nèi)的任務(wù)集合(李祖佩，鐘漲寶，2020)。而在目標(biāo)績效考核中，監(jiān)督工作并未被納入主要評價(jià)事項(xiàng)之中，其在鄉(xiāng)村治理事務(wù)中處于邊緣性地位。為了解決治理資源不足的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常會采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式打破部門之間的分工邊界與組織壁壘，將上級政府設(shè)定的任務(wù)指標(biāo)直接包干到人，確保各項(xiàng)中心工作順利完成(尹利民，余孟珍，2020)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察干部往往身兼數(shù)職，組織機(jī)構(gòu)的職能重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，更多地承擔(dān)了政策執(zhí)行任務(wù)而非監(jiān)督執(zhí)紀(jì)任務(wù)，從而異化為完全按照黨政主職領(lǐng)導(dǎo)安排辦事的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這一視角表明，紀(jì)檢監(jiān)察干部在以往時(shí)期通過職能異化的形式嵌入鄉(xiāng)村治理體系，以執(zhí)行功能逐步替代監(jiān)督功能獲取了自身在治理場域中的合法性。但隨之而來的是，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)失去了權(quán)力運(yùn)作的獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)督工作長期處于停滯狀態(tài)。正是在這一權(quán)力格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力能夠憑借“拔釘子”“開蓋子”“擂”與“媒”等治理術(shù)擺平一切，而無需考慮政治風(fēng)險(xiǎn)。

顯然，無論是組織視角還是治理視角，都呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村監(jiān)督體系存在的共性問題，即基層治權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的內(nèi)在張力。進(jìn)入新時(shí)期，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革需要同時(shí)兼顧行政合規(guī)性和治理有效性雙重目標(biāo)，這也對新型鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的建立提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。

(二)分析框架

從上述研究可以看出，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為核心的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系和以行政部門為核心的鄉(xiāng)村治理體系盡管在權(quán)力性質(zhì)上存在若干差異，但并非二元對立的互動(dòng)關(guān)系，而是兩種要求產(chǎn)生制度合力的權(quán)力體系。因此，本文擬采用嵌入性(embeddedness)理論作為分析框架，討論新時(shí)期鄉(xiāng)村監(jiān)督體系與鄉(xiāng)村治理體系何以實(shí)現(xiàn)耦合發(fā)展?！扒度搿备拍钭钤缬刹ㄌm尼(2007：65-70)提出，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不是單獨(dú)存在的，而是嵌入經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)制度之中的，進(jìn)而提出了“經(jīng)濟(jì)嵌入于社會”的觀點(diǎn)。隨后，格蘭諾維特(Granovetter，1985)對嵌入性理論進(jìn)行了發(fā)展，重點(diǎn)突出了關(guān)系、文化、宗教以及社會結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響。在引入治理領(lǐng)域后，嵌入性理論的應(yīng)用范疇得到拓展，常被用于分析不同領(lǐng)域的事物之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對組織嵌入過程中的權(quán)力互動(dòng)狀況具有重要解釋力。

基于治理實(shí)踐，國內(nèi)外研究者從多個(gè)維度建構(gòu)了嵌入性理論框架。按照要素劃分，有學(xué)者將嵌入分為結(jié)構(gòu)嵌入、關(guān)系嵌入、認(rèn)知嵌入，另外還關(guān)注了政治、制度、文化等因素對嵌入過程的影響(張登國，2020)。在此基礎(chǔ)上，Halinen & T?rnroos(1998)認(rèn)為時(shí)間嵌入、空間嵌入、市場嵌入和技術(shù)嵌入也應(yīng)被納入分析視野。按照程度劃分，國內(nèi)學(xué)者發(fā)展出了“被動(dòng)嵌入”(朱健剛，陳安娜，2013)、“半嵌入”(冷向明，張津，2019)、“有限嵌入”(秦小峰，2019)以及“完全嵌入”等概念，以期呈現(xiàn)不同行動(dòng)主體在嵌入過程中所形成的權(quán)力關(guān)系和所處的結(jié)構(gòu)性位置。

從當(dāng)前鄉(xiāng)村監(jiān)督體系改革來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門之間的嵌入關(guān)系發(fā)生了明顯的變化，其策略、程度乃至性質(zhì)均出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。因此，本文將以嵌入性理論作為分析框架，重點(diǎn)研究紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何改變與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的依附性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理事務(wù)的再嵌入。參照既有框架，筆者將沿著“嵌入—脫嵌—再嵌入”這一分析路徑，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的嵌入策略及其隱含的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行全面而深刻的歷時(shí)性分析，進(jìn)而豐富關(guān)于“監(jiān)督下鄉(xiāng)”組織邏輯的研究。

三、案例引入：S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐考察

S鎮(zhèn)位于鄂東南地區(qū)，隸屬于J市H縣，下轄22個(gè)行政村和3個(gè)社區(qū)，是典型的中部農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程大致可以分為三個(gè)階段：2002年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革浪潮中撤銷了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢委員會”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接負(fù)責(zé)基層黨風(fēng)廉潔建設(shè)，但保留了紀(jì)檢書記；2006年，通過黨代會選舉這一合法性程序，S鎮(zhèn)再度恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的組織設(shè)置，選舉產(chǎn)生了紀(jì)委書記、副書記和委員；2010年，各級政府恢復(fù)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建制，H縣向所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出行政監(jiān)察室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的工作機(jī)制。

在經(jīng)歷撤銷、設(shè)立和重組等多次變革后，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入穩(wěn)定期，主要承擔(dān)著鄉(xiāng)村監(jiān)督功能的專設(shè)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和行政監(jiān)察室，在其后的兩次換屆中均未發(fā)生變動(dòng)。但在2021年換屆中，為了解決“同體監(jiān)督”困難、紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍“專職不?！钡膯栴}，H縣政府結(jié)合中央下達(dá)的指示精神專門制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察干部選拔任用的工作方案。S鎮(zhèn)被定為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，率先對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，這也是S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性事件。

(一)條塊調(diào)整：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的組織脫嵌

從條塊關(guān)系來看，組織結(jié)構(gòu)反映了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門之間的實(shí)際權(quán)屬狀況。卡斯特和羅森茨韋克(2000：282-298)認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)可以被概括為組織內(nèi)部的各要素以及要素間的關(guān)系，規(guī)定了不同構(gòu)成要素之間如何進(jìn)行職能分工，并通過必要的協(xié)作機(jī)制達(dá)到組織目標(biāo)。在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，S鎮(zhèn)采取了政治統(tǒng)合的方法來解決權(quán)力分割問題，即由黨委副書記兼任紀(jì)委書記、監(jiān)察室主任，主管監(jiān)察工作。這樣一來，原本有著不同權(quán)屬之分的組織權(quán)力便被整合進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政體制之中，服務(wù)于鄉(xiāng)村社會的整體性治理。在以屬地管理為原則的行政發(fā)包制中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不具有分殊的實(shí)際控制權(quán)，而是通過默許、交換和合謀的方式依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣需要包村駐點(diǎn)，落實(shí)各項(xiàng)中心工作。

因此，這一輪組織調(diào)整的重點(diǎn)便在于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)中脫嵌出來，使其回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的主責(zé)、主業(yè)。換屆后，S鎮(zhèn)依然保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和行政監(jiān)察室合署辦公的組織設(shè)置，主要改變集中在人員配置、職能分工以及績效考核方式三個(gè)方面。在人員配置方面，紀(jì)委書記不再由黨委副書記兼任，而是由黨委委員專任，排名在其他黨委委員之前；設(shè)有一名紀(jì)委副書記、監(jiān)察室副主任，一名監(jiān)察室監(jiān)察員和一名跟班學(xué)習(xí)的大學(xué)生村官(見表1)。在職能分工方面，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室對基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的巡視作用，以及對重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用(也即“三重一大”)的監(jiān)督功能，不再承擔(dān)駐點(diǎn)工作，無須完成層層分解下來的任務(wù)指標(biāo)。在績效考核方式方面，由縣紀(jì)委進(jìn)行年度考核評分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)實(shí)際得分排名進(jìn)行相應(yīng)的績效分配，考核細(xì)則不再與鄉(xiāng)村治理所涉及的各項(xiàng)中心工作掛鉤，而是依據(jù)本部門職能分工的完成情況制定，具體包括信訪工作、農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)、宣傳調(diào)研信息工作、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、糾風(fēng)工作、查辦工作、案件審理工作以及優(yōu)化營商環(huán)境等10大項(xiàng)33小項(xiàng)，共計(jì)100分。

表1 S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室人員配置

通過重構(gòu)組織基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門之間的關(guān)系經(jīng)歷了從依附到脫嵌的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，原本極不對稱的權(quán)力關(guān)系得到調(diào)整。從監(jiān)督功能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)條件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量得到擴(kuò)充，對權(quán)力實(shí)施監(jiān)督、糾正和執(zhí)紀(jì)的組織職能得以重新履行，同時(shí)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職領(lǐng)導(dǎo)的介入和干涉，從相對煩瑣細(xì)碎的日常治理事務(wù)中脫離出來。

(二)治理同步：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的再嵌入

一個(gè)組織所承擔(dān)的任務(wù)、目標(biāo)以及職能是其賴以存在的基礎(chǔ)，反映了該組織在制度環(huán)境中所具備的功能，同時(shí)也規(guī)定了組織正常運(yùn)行的基本方向(卡斯特，羅森茨韋克，2000：118-130)。由于監(jiān)督活動(dòng)在鄉(xiāng)域政治運(yùn)作中長期處于邊緣性地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織職能在過去始終無法實(shí)現(xiàn)，其合法性也就遭到其他組織或部門的質(zhì)疑和侵蝕，以至于慢慢衍生為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。但正如張靜(2017)所指出的，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化時(shí)，組織本身要么借助新的價(jià)值體系進(jìn)行自我更新，要么不可避免地被新近產(chǎn)生的其他組織替代，基層干部業(yè)已生成的態(tài)度、行動(dòng)策略以及利益排序都要被重新定義。在公共治理資源優(yōu)先向農(nóng)村傾斜的政策背景下，鄉(xiāng)村社會進(jìn)入治理資源相對密集的歷史階段，基層微腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，國家不得不推動(dòng)監(jiān)督體系改革來強(qiáng)化專項(xiàng)財(cái)政資金使用的合法性和合理性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)所面臨的組織環(huán)境隨之變化，這也為監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)注入了新的權(quán)威能量。

在完成組織脫嵌后，明確下一階段的治理任務(wù)成為S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)以新的組織身份再度嵌入鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。換屆后，其任務(wù)可以概括為三個(gè)方面：一是，受理群眾上訪，解決群體性糾紛，并對重復(fù)出現(xiàn)的問題線索進(jìn)行立案調(diào)查；二是，黨風(fēng)廉政宣傳教育，尤其是對黨員干部的教育、管理和巡視，建立常態(tài)化管理臺賬；三是，對“三重一大”事宜的專項(xiàng)督查，加強(qiáng)對決策流程、用地審批、資金使用以及驗(yàn)收評估等環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督。從主要內(nèi)容來看，改革后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出重點(diǎn)同步、過程同步和目標(biāo)同步的治理特征。

1.重點(diǎn)同步

重點(diǎn)同步指的是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督重心隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的變化而變化，通過設(shè)立專項(xiàng)工作的形式分配注意力資源，突出重點(diǎn)政策、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)對象。2021年，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)工作主要包括“三資”管理、鄉(xiāng)村兩級換屆選舉以及鄉(xiāng)村振興和民生領(lǐng)域政策落實(shí)情況。一般來說，專項(xiàng)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)組織召開現(xiàn)場動(dòng)員會，由紀(jì)委書記具體負(fù)責(zé)，對督查事項(xiàng)和詳細(xì)內(nèi)容進(jìn)行介紹，強(qiáng)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)與工作紀(jì)律。隨后，由紀(jì)檢監(jiān)察干部組成監(jiān)督專班，赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和各村進(jìn)行監(jiān)察，并對工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行記錄。最后，將督查結(jié)果進(jìn)行分類、反饋和公示，要求各單位限期整改，性質(zhì)嚴(yán)重的個(gè)別案例則需要立案調(diào)查。

案例1：現(xiàn)在，我們的工作依然是高度同頻共振的，他們(鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門)要做的事情，我們也要介入。比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)今年最重要的幾項(xiàng)工作，包括換屆選舉、村級債務(wù)化解、鄉(xiāng)村振興，我們也都要做工作。不同之處在于介入方式：以前，我們不分彼此，都是要完成具體分解下來的指標(biāo)，要負(fù)責(zé)幾個(gè)村；現(xiàn)在，我們主要是發(fā)揮監(jiān)督作用，對一些違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象進(jìn)行處理，避免工作出現(xiàn)問題。(訪談?dòng)涗洠篠鎮(zhèn)紀(jì)委書記HJ，2021年9月16日)

在擺脫行政事務(wù)后，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)并未陷入組織懸浮的困境，而是明確了不同組織機(jī)構(gòu)之間的職能分工，通過專項(xiàng)監(jiān)督參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，進(jìn)而形成了對鄉(xiāng)村治理體系的重要制度完善。顯然，這一工作模式體現(xiàn)了橫向展開的垂直監(jiān)督，改變了過去由行政體制傳遞下來的治理壓力，同時(shí)也適應(yīng)了具有階段性和重點(diǎn)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點(diǎn)。

2.過程同步

過程同步指的是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方式從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程導(dǎo)向，尤其是對基層權(quán)力規(guī)范和行使程序的監(jiān)督。與結(jié)果監(jiān)督相比，過程監(jiān)督側(cè)重于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政方式進(jìn)行全景式的控制與管理，并要求在法律、制度和情理的范圍內(nèi)進(jìn)行治理(田先紅，2020)。對于“三重一大”事項(xiàng)，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立了事前、事中和事后的全過程監(jiān)督機(jī)制。事前，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委議事規(guī)則，確定必須接受監(jiān)督的重大事項(xiàng)清單，在討論會前提交相關(guān)資料說明，以便紀(jì)檢監(jiān)察組織對重大事項(xiàng)是否符合政策規(guī)定作出提前研判；事中，監(jiān)督專班定期在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行常態(tài)化巡視，通過多種渠道接受群眾信訪舉報(bào)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的違法違規(guī)行為進(jìn)行約談、查處和糾正；事后，將巡視材料進(jìn)行登記、歸檔和備案，對負(fù)責(zé)工作的職能部門進(jìn)行“回頭看”。

案例2：現(xiàn)在的基層工作不好做。以前是政府沒錢，不管采用什么方法、什么策略，只要最終完成上級派下來的任務(wù)即可；現(xiàn)在是政府有錢，但有錢不好花，有錢不敢花，除了要完成上級任務(wù)，還要合規(guī)合法，要按照程序來，否則可能“做事不討好”，被上面問責(zé)。(訪談?dòng)涗洠篠鎮(zhèn)農(nóng)辦工作人員CXF，2021年7月28日)

在績效考核體系中，無論任務(wù)目標(biāo)最終是否完成，一旦干部在執(zhí)行過程中違反了程序和規(guī)范，都可能面臨監(jiān)督問責(zé)。因此，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不再只停留于對治理結(jié)果的消極監(jiān)督，而是主動(dòng)嵌入整個(gè)治理過程，在違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生前便起到警示的作用。也正因如此，鄉(xiāng)村監(jiān)督事務(wù)不再是零碎的、偶發(fā)的，而是進(jìn)入與治理過程同步的密集多發(fā)階段。

3.目標(biāo)同步

目標(biāo)同步指的是鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的組織目標(biāo)同樣在于提升鄉(xiāng)村治理效能，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。新時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織最顯著的職能變化在于對各項(xiàng)中心工作的監(jiān)督，“中心工作轉(zhuǎn)向哪里，紀(jì)檢監(jiān)察就跟進(jìn)到哪里”。通過對政策執(zhí)行過程的全面督查，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)壓縮了公共權(quán)力非正規(guī)化表達(dá)的制度空間，規(guī)范了基層鄉(xiāng)村組織運(yùn)行過程，為實(shí)現(xiàn)善治、德治和法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系提供了紀(jì)律保障。

在監(jiān)督職能履行過程中，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有規(guī)范行政行為和提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的雙重目標(biāo)。2020年，S鎮(zhèn)有幾個(gè)招商引資項(xiàng)目因農(nóng)民不配合、土地流轉(zhuǎn)難以推動(dòng)以及配套設(shè)施不到位等遲遲沒有動(dòng)工，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。為此，兩個(gè)項(xiàng)目投資方以“政府不作為”的名義向縣委紀(jì)委投訴。在當(dāng)年年底的全縣重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)會上，S鎮(zhèn)遭到多位縣級領(lǐng)導(dǎo)“點(diǎn)名”。為了優(yōu)化營商環(huán)境，S鎮(zhèn)黨委決定向重點(diǎn)項(xiàng)目派出服務(wù)專班，由紀(jì)委監(jiān)委專干進(jìn)行專項(xiàng)督查，對不作為、亂作為和避責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成“項(xiàng)目為王”的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

案例3：同樣是去年招商引資進(jìn)來的項(xiàng)目，別人已經(jīng)建成開業(yè)了，我們的老板也不是沒有投資，都是真金白銀的投資。為什么項(xiàng)目還是老樣子？說到底還是我們政府不作為，個(gè)別干部思想松懈了，沒有把項(xiàng)目放在心上?，F(xiàn)在我們讓紀(jì)委進(jìn)去，就是想通過紀(jì)律建設(shè)推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。思想上的阻礙解除了，很多干部就知道拖不得、挨不得、等不得，那行動(dòng)上的障礙就少了。(訪談?dòng)涗洠篠鎮(zhèn)黨委書記LY，2021年9月12日)

通過樹典型，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對個(gè)別村干部進(jìn)行了問責(zé)處理，明確了項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性要求，提高了基層干部落實(shí)政策要求的積極性和主動(dòng)性。不僅如此，實(shí)時(shí)化、常態(tài)化的監(jiān)督巡視改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委與項(xiàng)目投資方之間的日常互動(dòng)方式，“講人情”“攀關(guān)系”以及“走后門”等權(quán)力尋租行為可能因退出職業(yè)生涯的政治風(fēng)險(xiǎn)而大幅減少，鄉(xiāng)村治理生態(tài)得到改善。

四、功能性嵌入：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的運(yùn)行邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，其組織職能的運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)離不開對基層治理事務(wù)的深度參與。從現(xiàn)實(shí)情況來看，不同的嵌入模式可能產(chǎn)生截然不同的治理效果。過去以職能異化為表征的依附性嵌入已難以適應(yīng)變遷中的鄉(xiāng)村社會，以職能分工為基礎(chǔ)的功能性嵌入則契合了鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的制度需要。在再嵌入過程中，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系之所以能夠順利運(yùn)行，主要取決于兩大因素：一是權(quán)力來源發(fā)生變化；二是組織功能被重新設(shè)定。

(一)問責(zé)總領(lǐng)：垂直管理與監(jiān)督權(quán)力分設(shè)

由于治理框架發(fā)生轉(zhuǎn)換，目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收、激勵(lì)分配之間的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出新的組合模式，以國家監(jiān)督體系為主體的檢查驗(yàn)收權(quán)在控制權(quán)分配結(jié)構(gòu)中的地位得到凸顯，進(jìn)而生成一種總領(lǐng)性權(quán)力，即“問責(zé)權(quán)”(何艷玲，肖蕓，2021)。在新的權(quán)力關(guān)系中，檢查驗(yàn)收權(quán)不再從屬于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，而是獨(dú)立出來與日益增加的監(jiān)督事務(wù)整合在一起，并結(jié)合當(dāng)前的治理特征形成了新的組織分工，即負(fù)責(zé)完成目標(biāo)任務(wù)的行政組織和主導(dǎo)檢查驗(yàn)收的監(jiān)督組織，后者的現(xiàn)實(shí)載體是以中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理為核心的各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)。也就是說，檢查驗(yàn)收權(quán)在問責(zé)權(quán)的統(tǒng)攝下獲得了某種政治屬性，逐漸超越了原本行政組織的權(quán)力管轄邊界，不再單獨(dú)依靠既擔(dān)任“運(yùn)動(dòng)員”又擔(dān)任“裁判員”的地方政府，轉(zhuǎn)而借助條線化運(yùn)作的國家監(jiān)督體系介入治理事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

顯然，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系反映了這種國家治理模式的變化趨向，是上述分工變化在政權(quán)組織末端的延續(xù)和表現(xiàn)。在鄉(xiāng)村振興和民生領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)比對工作中，中央政府依托技術(shù)手段對相關(guān)政策落實(shí)情況進(jìn)行核查，得到了一批與政策規(guī)定不符的問題線索。為了開展監(jiān)督檢查工作，各級政府紛紛成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查工作的組織、協(xié)調(diào)和督辦落實(shí)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)確立了這一工作的責(zé)任主體，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和鄉(xiāng)村振興局具體負(fù)責(zé)核查落實(shí)，并建立起與兩個(gè)部門之間的溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制。經(jīng)過行政科層制的壓力傳導(dǎo)，這一工作最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行核實(shí)復(fù)查、整改問責(zé)和結(jié)果反饋。按照以往的工作流程，S鎮(zhèn)從2021年8月底開始對102條問題線索逐一進(jìn)行了核實(shí)，先后接受了縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和縣鄉(xiāng)村振興局的兩次督查，最終將這些問題線索的查實(shí)情況和整改方案提交給了上級部門。10月，S鎮(zhèn)又接到紀(jì)委通知，要求對問題線索中反映出來的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行問責(zé)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委約談幾個(gè)典型村莊的村支部書記或工作負(fù)責(zé)人，并要求問責(zé)對象撰寫責(zé)任檢討書。

案例4：從8月底開始，我們對大數(shù)據(jù)比對工作進(jìn)行核實(shí)，上級部門在督考過程中對一些違反政策的規(guī)定有過一些爭議，最后確定了88條需要糾正的問題線索。原本我們以為像過去一樣對這些問題進(jìn)行糾正查處就過去了，沒想到還要問責(zé)，原來這項(xiàng)工作是監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展的。對村書記來說，要問責(zé)很難接受，是很影響面子的事情，而且可能會影響到年終考核。但對我們來說，這倒是好事，一些明顯不符合政策的以后就不敢報(bào)上來了。(訪談?dòng)涗洠篠鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦主任ZM，2021年9月22日)

通過監(jiān)督問責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是強(qiáng)化了對上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的運(yùn)作面向，與行政組織之間形成了功能上的分工和補(bǔ)充，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理體系的重要維度。可見，由中央所賦予的政治權(quán)威構(gòu)成了鄉(xiāng)村監(jiān)督體系得以運(yùn)行的權(quán)力來源，改變了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在基層黨政體制中的依附性地位。

(二)功能重塑：制度糾偏與治理效能提升

從不同時(shí)期的對比來看，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)有了顯著的變化。以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)處理黨員干部的違規(guī)違紀(jì)行為，落實(shí)政治責(zé)任，這種“容易得罪人”的工作在鄉(xiāng)土社會不易展開，容易陷入“組織懸浮”的困境。而在控制權(quán)分配結(jié)構(gòu)發(fā)生改變后，監(jiān)督職能涉及的領(lǐng)域和深度均得到擴(kuò)展，既要完成以國家干部為對象的黨風(fēng)廉政監(jiān)督，也要兼顧以國家政策為對象的治理任務(wù)監(jiān)督。基于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了功能重塑，其合法性增長的關(guān)鍵仍在于實(shí)際可見的組織績效，主要體現(xiàn)在治理效能提升和制度糾偏兩個(gè)方面。

首先，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)初步建立起以“查”促“改”的閉環(huán)監(jiān)督模式，確保問題線索得到處理。在監(jiān)督階段，由監(jiān)督專班對各機(jī)關(guān)單位和下轄村莊進(jìn)行巡視檢查，確定整改問題，并向分管相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)反饋問題清單，使其了解存在哪些問題，并限期整改；在整改階段，由分管領(lǐng)導(dǎo)召開專項(xiàng)整治會議，對問題清單進(jìn)行公示，要求具體職能部門對問題線索進(jìn)行核實(shí)、復(fù)查和糾正，形成整改效果臺賬，以備檢查；在效果鞏固階段，由監(jiān)督專班對整改結(jié)果進(jìn)行“回頭看”，確保問題得到解決。從治理效能來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)一方面及時(shí)清理了一批不符合政策規(guī)定的既得利益者，尤其是對基層干部涉及的工作、項(xiàng)目和資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，這些被精準(zhǔn)掌握的問題線索瓦解了由體制精英與經(jīng)濟(jì)精英控制壟斷的分利秩序，提高了政策扶持項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)效率，推動(dòng)行政活動(dòng)走向規(guī)范化、程序化和制度化；另一方面，通過全覆蓋的紀(jì)律巡視對黨員干部違紀(jì)情況進(jìn)行立案調(diào)查，在一定程度上緩和了干群之間的利益沖突，重塑了利益受損群體的正義衡平感覺，建構(gòu)了與現(xiàn)代治理規(guī)則相適應(yīng)的社會基礎(chǔ)。由此可見，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系有助于規(guī)避挪用、濫用和亂占政策指標(biāo)的微腐敗現(xiàn)象，降低國家財(cái)政資金在行政科層制內(nèi)部的損耗，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理效能持續(xù)提升。

案例5：以前，很多應(yīng)該享受低保政策的沒有享受，他們利用自己的權(quán)力分給了自己的親戚、熟人或者籠絡(luò)其他干部，大家心里都有怨氣。但是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映沒用，他們還指望村干部做事情，肯定是“睜一只眼、閉一只眼”。但是，現(xiàn)在紀(jì)委一查什么都知道了，上面的干部想包庇他們都不行了，以前有問題的不光要改過來，不該拿的錢也要拿出來，否則就要進(jìn)行處罰，真是大快人心。(訪談?dòng)涗洠篠鎮(zhèn)Q村村民YSL，2021年8月2日)

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)共性問題，尤其是對國家治理制度進(jìn)行查缺、補(bǔ)漏和糾偏，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的合規(guī)性。在群眾信訪、日常巡視以及專項(xiàng)督查等監(jiān)督渠道中，總是存在一些反復(fù)出現(xiàn)的、具有典型性和代表性的問題線索，往往涉及某一政策領(lǐng)域內(nèi)的歷史遺留問題。一般來說，這類問題包括兩種情況：一種是既有制度未能得到有效執(zhí)行，基層干部借助合謀、默許和變通等策略主觀制造的結(jié)果；另一種是舊制度向新制度過渡時(shí)產(chǎn)生了制度漏洞，或者不同職能部門對同一問題在制度規(guī)定上難以銜接，相關(guān)體制機(jī)制未能理順。前一問題可以通過對違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行糾偏來整改，而后一問題則需要對特定領(lǐng)域內(nèi)的制度、政策和章程進(jìn)行梳理，通過制度整合或機(jī)制創(chuàng)新的方式完善頂層設(shè)計(jì)。正是在這一過程中，鄉(xiāng)村治理的制度化水平明顯提高。

案例6：剛開始，干部們很難適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，在思想和行動(dòng)上都沒有做好準(zhǔn)備，過去的很多工作方法都不能用了?，F(xiàn)在出現(xiàn)了一種新常態(tài)，每項(xiàng)工作都可能要面臨紀(jì)委檢查，每個(gè)干部做事情的時(shí)候都要考慮一下風(fēng)險(xiǎn)，違規(guī)、違紀(jì)和懶政瀆職的情況自然少了。作為紀(jì)委書記，我認(rèn)為我的功績也不是一年查多少干部，而是希望政策落實(shí)好、落實(shí)準(zhǔn)，政策怎么說，我們怎么做，有問題解決問題。(訪談?dòng)涗洠篠鎮(zhèn)紀(jì)委書記HJ，2021年9月18日)

依托新的組織功能，S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)完成了自身對鄉(xiāng)村治理體系的重新嵌入。顯然，這種嵌入過程并非單向的，而是涉及央地關(guān)系以及條塊結(jié)構(gòu)的內(nèi)在調(diào)整，最終的治理效力如何仍需要在進(jìn)一步的體制性調(diào)適中觀察。從S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵在于中央政府為解決條塊分工矛盾釋放了新的權(quán)威來源和機(jī)會空間，促成了監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的分設(shè)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理場域的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，為各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行組織職能提供了行動(dòng)資源和合法性基礎(chǔ)。

五、總結(jié)與討論

改革開放以后，國家活動(dòng)重心從追求神圣性目標(biāo)的政權(quán)建設(shè)轉(zhuǎn)向了以世俗化目標(biāo)為導(dǎo)向的社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)，即通過治道變革促進(jìn)國家治理績效的迅速增長(吳毅，2008)。但在績效合法性的治理框架下，基層政權(quán)組織為了完成每年設(shè)定的中心工作目標(biāo)，傾向于采取極具治理風(fēng)險(xiǎn)的策略主義行動(dòng)集合，促使鄉(xiāng)域政治運(yùn)作呈現(xiàn)出無序博弈和比蠻斗狠的準(zhǔn)叢林狀態(tài)。為了改變這一狀況，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)入公共議程，通過監(jiān)督體系改革推動(dòng)行政規(guī)范化建設(shè)成為基本趨勢(俞可平，2014)。鄂東南H縣S鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的案例表明，這種國家治理結(jié)構(gòu)的階段性轉(zhuǎn)換并非自然發(fā)生的，而是需要借助宏觀制度改革所賦予的上級權(quán)威重塑鄉(xiāng)村監(jiān)督體系的組織基礎(chǔ)，通過重點(diǎn)同步、過程同步、目標(biāo)同步的方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織完成對鄉(xiāng)村治理體系的再嵌入。顯然，嵌入模式及其引發(fā)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制變革值得進(jìn)一步討論。

在新近研究中，學(xué)界普遍發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村監(jiān)督體系經(jīng)歷了從依附性嵌入模式到功能性嵌入模式的總體性變化，反映了作為現(xiàn)實(shí)組織載體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理體系中的地位變遷(冷波，2021)。在依附性嵌入模式中，縣鄉(xiāng)黨政體制的中心工作是完成上級下達(dá)的各種治理任務(wù)，監(jiān)督權(quán)在控制權(quán)分配結(jié)構(gòu)中處于邊緣地位，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)形同虛設(shè)，其組織職能也發(fā)生了從監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行到執(zhí)行行政任務(wù)的異變，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，失去了獨(dú)立的權(quán)威。而在功能性嵌入模式中，隨著問責(zé)權(quán)在控制權(quán)分配結(jié)構(gòu)中成為一種總領(lǐng)性權(quán)力，檢查驗(yàn)收權(quán)逐漸從目標(biāo)設(shè)定權(quán)中脫離出來，形成了以條線化運(yùn)作為主導(dǎo)的、具有獨(dú)立權(quán)威的垂直監(jiān)督管理體制，進(jìn)而建構(gòu)出行政組織和監(jiān)督組織分設(shè)協(xié)作的鄉(xiāng)村權(quán)力格局。在這一權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)督組織的主責(zé)主業(yè)發(fā)生了從“人”到“事”、從功能懸浮到實(shí)體治理的重心轉(zhuǎn)向。通過對“三重一大”事項(xiàng)的全過程監(jiān)督，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系提升了鄉(xiāng)村治理效能，發(fā)揮了對國家治理制度進(jìn)行查缺、補(bǔ)漏以及糾偏的實(shí)質(zhì)性功能，這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供了新的合法性來源，即日益增長的治理績效。

隨著治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)入新時(shí)期，鄉(xiāng)村治理制度的核心邏輯及其運(yùn)作機(jī)制不再片面強(qiáng)調(diào)治理結(jié)果，而忽視治理過程的權(quán)宜性、任意性和非理性，規(guī)范和程序在績效考核體系中占據(jù)著越來越重要的地位。通過監(jiān)督體系建設(shè)，國家將檢查驗(yàn)收權(quán)的使用權(quán)限進(jìn)一步向上集中，強(qiáng)化了對鄉(xiāng)村治理的控制能力，并借助強(qiáng)大的問責(zé)機(jī)制提升了公共政策落地的合理化程度，對可能存在的治理風(fēng)險(xiǎn)起到疏導(dǎo)、引流的安全閥作用。正如Sioussiouras & Vavouras(2012)所說：“傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)如果無法適應(yīng)形勢的變化，它就不能采取有效的行動(dòng)方式?！币虼?，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系構(gòu)成了理解治理現(xiàn)代化的一個(gè)縮影，是深化國家治理體系改革的制度產(chǎn)物，其產(chǎn)生、運(yùn)行及發(fā)展有著深刻的歷史動(dòng)力。