推進民主黨派專項民主監(jiān)督制度化問題研究

關(guān)鍵詞：民主黨派;專項民主監(jiān)督;制度化建設

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2022.01.008

[中圖分類號]D665 ? ? ? [文獻標識碼]A ?[文章編號]1009-0339（2022）01-0052-05

專項民主監(jiān)督是指民主黨派受中共黨委委托對某項重大政策實施或重點工作開展而進行的專項監(jiān)督[1]。2016年中共中央委托各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監(jiān)督以來，全國各地的專項民主監(jiān)督工作逐步鋪開，并取得了較好成效，積累了豐富經(jīng)驗。目前民主黨派專項民主監(jiān)督正處于探索發(fā)展階段，其制度化建設有待完善。進一步推進民主黨派專項民主監(jiān)督工作，應堅持以制度化、規(guī)范化、程序化建設為方向，不斷推進制度創(chuàng)新，大力提升制度執(zhí)行力，推動專項民主監(jiān)督規(guī)范、有序、有效發(fā)展。

一、民主黨派專項民主監(jiān)督制度化建設的實踐探索

（一）堅持問題導向，促進專項民主監(jiān)督內(nèi)容的制度化

監(jiān)督內(nèi)容的制度化，主要體現(xiàn)在依照制度來確定專項民主監(jiān)督的議題。2020年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對專項民主監(jiān)督的性質(zhì)作了明確規(guī)定，即專項民主監(jiān)督是民主黨派“受黨委委托就有關(guān)重大問題進行專項監(jiān)督”[2]，這就規(guī)定了專項民主監(jiān)督的議題范圍是“有關(guān)重大問題”。選定專項民主監(jiān)督議題應當堅持問題導向。為此，各地在民主黨派專項民主監(jiān)督的實踐中，均注重突出問題導向，圍繞各地經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重大問題確定議題，制定實施方案。其中，比較有成效和代表性的有北京、浙江、上海、四川等地。比如，2018年中共北京市委印發(fā)《關(guān)于支持各民主黨派市委會開展專項民主監(jiān)督工作的實施方案》，支持民主黨派圍繞“疏解整治促提升”和“美麗鄉(xiāng)村建設”工作開展專項民主監(jiān)督[3]。再比如，2018年中共浙江省委圍繞浙江改革重點，印發(fā)《關(guān)于支持各民主黨派深化“最多跑一次”改革專項民主監(jiān)督工作的實施方案》，把本年度民主黨派專項民主監(jiān)督的議題定為“最多跑一次”改革的7項重點內(nèi)容[4]。2020年，中共上海市委印發(fā)《關(guān)于中共上海市委委托各民主黨派市委、無黨派代表人士開展專項民主監(jiān)督有關(guān)事項的通知》，委托各民主黨派對“抓好政務服務‘一網(wǎng)通辦’、城市運行‘一網(wǎng)統(tǒng)管’，提升超大城市治理的現(xiàn)代化水平”開展專項民主監(jiān)督[5]。2021年6月16日，針對長江生態(tài)環(huán)境保護面臨的嚴峻形勢和促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，在脫貧攻堅民主監(jiān)督啟動五年后，經(jīng)中共中央批準，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部與國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部共同牽頭，啟動長江生態(tài)環(huán)境保護民主監(jiān)督工作。隨后，中共四川省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境廳就聯(lián)合印發(fā)實施方案，啟動四川省長江生態(tài)環(huán)境保護專項民主監(jiān)督工作，在方案中規(guī)定了這項監(jiān)督工作的內(nèi)容涵蓋4大類10個方面[6]，使專項民主監(jiān)督的內(nèi)容有了明確的制度化規(guī)定。以問題為導向確定專項民主監(jiān)督的議題、制定專項民主監(jiān)督實施方案，促進專項民主監(jiān)督內(nèi)容的制度化，是開展脫貧攻堅民主監(jiān)督以來民主黨派專項民主監(jiān)督制度化建設的重要經(jīng)驗。

（二）堅持組織推動，促進專項民主監(jiān)督程序的制度化

在推進專項民主監(jiān)督制度化的過程中，各地把專項民主監(jiān)督工作納入黨委工作總體部署，緊扣本地區(qū)某項重大政策實施、重點工作以及人民群眾反映比較強烈的民生問題，確定專項民主監(jiān)督的議題。在此基礎上，由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，制定實施辦法加以部署。民主黨派的各級地方組織積極行動，與中共同級黨委、政府配合，制定專項民主監(jiān)督的工作方案，落實對口協(xié)調(diào)、工作安排、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式與渠道等方面的相關(guān)事宜。在專項民主監(jiān)督意見形成以后，又以專報等形式向中共黨委報送，并向政府相關(guān)部門溝通監(jiān)督情況，中共黨委則積極推動辦理單位以書面、會議通報等形式及時向民主黨派反饋專項監(jiān)督意見建議辦理、采納和落實情況，推動監(jiān)督意見的落實和反饋?！包h委出題、統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭、黨派監(jiān)督、部門落實、督考辦跟蹤”的工作“閉環(huán)”已經(jīng)初步形成。

（三）推進機制創(chuàng)新，促進知情明政制度化

知情明政，就是知曉情況、明了政策。知情明政是民主黨派專項民主監(jiān)督取得實效的前提和基礎，知情明政的廣度深度與監(jiān)督的質(zhì)量成正相關(guān)的關(guān)系。中共各級黨委積極創(chuàng)新機制，如建立情況通報制度，定期召開座談會，向民主黨派成員通報黨委、政府全年目標任務及各項工作進展情況，黨委、政府相關(guān)文件一并發(fā)到各民主黨派，黨委、政府召開的重要工作會議也邀請民主黨派負責人出席，充分保證民主黨派在民主監(jiān)督工作中的知情權(quán)。一些地方在實施方案中明確規(guī)定建立日常工作聯(lián)系制度，以制度保證被監(jiān)督單位認真提供數(shù)據(jù)資料，加強溝通協(xié)調(diào)配合，真正讓民主黨派在監(jiān)督中了解實情、了解詳情，從而做到問題提在點子上、建言建在關(guān)鍵處，增強專項民主監(jiān)督工作的實效，保證專項民主監(jiān)督的質(zhì)量。

以上探索促進了民主黨派專項民主監(jiān)督制度化發(fā)展的進程，也促使民主黨派更加科學主動地履職盡責，對于黨和國家有關(guān)重大方針政策和決策部署的貫徹落實、對于各地重點工作的開展、重大問題的解決，具有重要的推動作用。

二、專項民主監(jiān)督制度化建設存在的問題分析

（一）監(jiān)督制度體系不夠健全

民主黨派專項民主監(jiān)督作為國家治理體系的重要組成部分，從根本上說，也必須靠制度。因此，健全制度體系是當前專項民主監(jiān)督制度化建設的重要任務。

專項民主監(jiān)督制度體系的設計應從全局的角度，對專項民主監(jiān)督的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中各民主黨派資源高效快捷地實現(xiàn)民主監(jiān)督目標。在頂層制度設計方面，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第十五條對專項民主監(jiān)督的原則、方向和方式等作出了明確規(guī)定[2]，使民主黨派專項民主監(jiān)督有了制度支撐，但總體上對專項民主監(jiān)督的規(guī)定側(cè)重于原則性，還需要進一步細化。目前有關(guān)專項民主監(jiān)督的主題確定、組織實施、考核管理以及監(jiān)督啟動、調(diào)查知情、意見提出、溝通反饋、組織保障等機制還未健全，一定程度上影響了專項民主監(jiān)督的順利實施。

（二）制度執(zhí)行不夠到位

一是一些地方黨政領導人接受民主黨派專項民主監(jiān)督的自覺性不強，對專項民主監(jiān)督重視不夠，甚至把監(jiān)督當成“添亂”“揭短”“找茬”。專項民主監(jiān)督的對口地區(qū)黨委或監(jiān)督事項所涉及的個別職能部門，在配合民主黨派民主監(jiān)督的過程中，傾向于展示好的一面，這容易造成監(jiān)督中信息不對稱。二是一些民主黨派成員政治站位不高、認識不到位。有的民主黨派成員認為，專項民主監(jiān)督是“軟性”監(jiān)督，對監(jiān)督對象不具有強制性和約束力，在監(jiān)督過程中表現(xiàn)為對監(jiān)督工作熱情不高、主動性不強，存在“不愿意監(jiān)督”的問題。有的民主黨派成員片面地理解“幫忙不添亂”，在監(jiān)督過程中怕“越位”、怕得罪人、怕打擊報復，存在著“不敢監(jiān)督”的問題。三是一些民主黨派成員監(jiān)督能力不強，存在著“不會監(jiān)督”的問題。專項民主監(jiān)督的議題均是經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點、焦點問題，要求民主黨派成員在監(jiān)督中精準把握經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及黨和政府的相關(guān)政策。民主黨派成員大數(shù)是各行各業(yè)各領域的專家學者，一些成員面對自己專業(yè)領域以外的監(jiān)督議題，政策把握往往不夠精準，民主黨派成員分析問題、解決問題的能力和水平有待進一步提高。

（三）制度效能發(fā)揮還不夠充分

團體的組織行為能力遠遠大于成員的個體行為能力。民主黨派專項民主監(jiān)督的制度效能要得到充分發(fā)揮，還需要加強民主黨派之間以及專項民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式之間的聯(lián)合聯(lián)動，以此形成監(jiān)督合力。目前，各地開展的專項民主監(jiān)督活動，大都采用分黨派對口監(jiān)督的模式。比如，2020年深圳市開展的以“水污染治理成效鞏固管理提升年”工作落實情況為監(jiān)督主題的專項民主監(jiān)督，就是采取對口監(jiān)督的方式，即“本次專項民主監(jiān)督，由民革市委會對口龍華區(qū);民盟市委會對口寶安區(qū);民建市委會對口福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū);民進市委會對口大鵬新區(qū);農(nóng)工黨市委會對口光明區(qū);致公黨市委會對口坪山區(qū);九三學社市委會對口龍崗區(qū);臺盟市委會對口鹽田區(qū)”[7]。這種以黨派為單位對口監(jiān)督在中央層面是合理的、可行的。在地方層面，如果能更好地整合各民主黨派力量開展對口監(jiān)督，對于形成監(jiān)督合力，提高民主監(jiān)督制度效能具有重要作用。如何通過制度建設促進各民主黨派之間以及專項民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式之間的聯(lián)合聯(lián)動，促進形成監(jiān)督合力，增強專項民主監(jiān)督效果，是當前民主黨派專項民主監(jiān)督制度化建設需要解決的重要課題。

三、民主黨派專項民主監(jiān)督制度化建設的對策思路

進一步推進專項民主監(jiān)督制度化建設，應堅持問題導向，充分借鑒各地的成功做法和成熟經(jīng)驗，既要注重健全專項民主監(jiān)督的制度體系，又要著力提升制度的執(zhí)行能力，同時加強聯(lián)合聯(lián)動以提升制度效能。

（一）健全專項民主監(jiān)督制度體系

黨的領導是民主黨派專項民主監(jiān)督制度化建設的根本保證。要發(fā)揮黨的領導核心作用，認真落實《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，由中央層面完善制度安排，研究出臺民主黨派專項民主監(jiān)督工作條例等文件，明確民主黨派專項民主監(jiān)督的指導思想、重要原則、目標任務、監(jiān)督內(nèi)容和范圍、監(jiān)督重點以及專項民主監(jiān)督與監(jiān)督體系中其他監(jiān)督形式的關(guān)系，以便更好地指導民主黨派專項民主監(jiān)督的實踐。在具體的工作機制方面，各地可研究出臺專項民主監(jiān)督工作實施辦法等專門性政策文件，對監(jiān)督主題的確定、組織實施、考核管理等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，健全各方面的工作機制，保證各項制度的落地生根。

一是健全領導機制，構(gòu)建工作格局。探索建立 “黨委領導、統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)同、黨派監(jiān)督、部門落實、督考辦跟蹤”的立體聯(lián)動工作機制，促進形成完備的專項民主監(jiān)督工作格局。

二是健全專項民主監(jiān)督議題的形成機制，著力增強監(jiān)督的權(quán)威性。專項民主監(jiān)督議題的產(chǎn)生可以有兩個途徑：一是本級黨委邀請民主黨派就某一項重要工作開展專項民主監(jiān)督;二是民主黨派主動請求參與本地黨委中心工作的專項民主監(jiān)督。無論哪種方式都應將選定專項民主監(jiān)督議題納入各級黨委會議的議事日程，與民主黨派協(xié)商確定下一階段的專項民主監(jiān)督議題，以增強監(jiān)督的權(quán)威性。

三是健全專項民主監(jiān)督的知情明政機制，著力提升監(jiān)督的質(zhì)量。針對當前專項民主監(jiān)督中存在的被動知情的問題，各級黨委、政府應以制度保證民主黨派的知情權(quán)?？捎牲h委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭，探索與被監(jiān)督單位之間建立起對口聯(lián)系工作制度。通過建立重大事項事先通報、邀請參加重要會議（活動）、領導定期走訪、聯(lián)系調(diào)研、約談相關(guān)職能部門及其工作人員等一系列相互配套、行之有效的工作方式，促進日常信息交流，健全專項民主監(jiān)督的知情明政機制，提升專項民主監(jiān)督的質(zhì)量。

四是健全監(jiān)督建議的提出機制，增強監(jiān)督的科學性。探索建立專項民主監(jiān)督意見書和專項民主監(jiān)督案制度。專項民主監(jiān)督意見書應以監(jiān)督小組的名義提交。黨派成立監(jiān)督小組，通過開展專題調(diào)研、專項評議、明察暗訪等活動，對監(jiān)督對象提出意見建議。專項民主監(jiān)督案以黨派名義提交。民主黨派對涉及本地區(qū)中心工作、重要民生事項進行監(jiān)督，提出意見，并經(jīng)黨派組織集體討論通過后，以書面形式提交黨委、政府。

五是健全專項民主監(jiān)督的采納反饋機制，增強監(jiān)督的活力和約束力。民主黨派提出意見建議后，由統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)調(diào)監(jiān)督方和被監(jiān)督方，通過協(xié)商、討論、交流，逐步達成共識。對于合理部分，被監(jiān)督單位要及時采納，認真整改，并將整改辦理情況及時反饋給統(tǒng)戰(zhàn)部門;對于暫時不能吸收采納部分，被監(jiān)督單位要按程序通過書面、會議等形式，及時將相關(guān)情況向監(jiān)督主體進行說明、通報?？梢蕴剿髟诮y(tǒng)戰(zhàn)部門網(wǎng)站上設立專項民主監(jiān)督的反饋平臺，讓專項民主監(jiān)督意見辦理落實情況公開化，以此提高反饋時效，增強專項民主監(jiān)督的活力和約束力。

六是健全專項民主監(jiān)督的考核激勵機制，以增強監(jiān)督的動力。民主黨派專項民主監(jiān)督具有明確的目標，可以進行考核，建立激勵機制。統(tǒng)戰(zhàn)部門應堅持目標導向，探索建立對監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙向考核機制，強化考核結(jié)果的運用。對于考核評價好、工作推進順利的，要在提拔使用、獎金福利等方面給予一定的傾斜，以此增強民主黨派參與專項民主監(jiān)督的責任感和使命感，同時激勵被監(jiān)督者自覺、主動、虛心接受民主黨派的專項民主監(jiān)督。

（二）強化制度意識和監(jiān)督能力，著力提升制度執(zhí)行力

一是大力強化監(jiān)督者和被監(jiān)督者的制度意識。提升監(jiān)督者和被監(jiān)督者的制度意識，是提升制度執(zhí)行力的前提。就黨員領導干部來說，要通過學習培訓，深化對專項民主監(jiān)督性質(zhì)、地位、作用的認識，熟悉相關(guān)監(jiān)督工作所涉及的法律、法規(guī)、政策，提高接受民主黨派專項民主監(jiān)督的自覺性、主動性。就民主黨派成員來說，應通過加強政治理論學習，培育自身的參政黨意識。所謂參政黨意識，是指“民主黨派組織及其成員對本黨的性質(zhì)、宗旨、綱領、任務、政治地位和歷史責任的自我認知”[8]。只有具備了強烈的參政黨意識，民主黨派成員才能夠擁有認真履行監(jiān)督職能的強大動力，才能履行好制度賦予自己的監(jiān)督權(quán)利。為此，必須大力加強民主黨派的思想建設，提升民主黨派成員的參政黨意識和參與專項民主監(jiān)督的使命感、責任感。

二是大力提高民主黨派的民主監(jiān)督能力。專項民主監(jiān)督帶有很強的政策性、專業(yè)性，對監(jiān)督主體的專業(yè)素養(yǎng)和對政策的把握能力、對法律的適用能力都提出了更高的要求。它不僅要求監(jiān)督主體在民主監(jiān)督理論方面有較強的功底，而且要求監(jiān)督主體能熟練掌握相關(guān)領域的政策要求和法律法規(guī)，要求監(jiān)督主體具有發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的能力。通過舉辦專項民主監(jiān)督能力提升培訓班，幫助民主黨派學習掌握民主監(jiān)督理論相關(guān)政策、監(jiān)督工作所涉及的法律、法規(guī)等，同時組織他們到專項民主監(jiān)督開展較早、較成熟的先進地區(qū)開展現(xiàn)場教學、案例教學，促使他們在學習中不斷提升民主監(jiān)督能力。

政黨只有不斷發(fā)展新黨員、吸納新力量，才能不斷煥發(fā)出新活力。民主黨派提升民主監(jiān)督能力，必須嚴把入口關(guān)，不斷提升新成員的質(zhì)量。各民主黨派在發(fā)展新成員的過程中，應注意增強本黨派在本界別的代表性，把業(yè)務能力強、政治素養(yǎng)高、社會影響較大的人才發(fā)展進來，保證民主黨派干部隊伍整體素質(zhì)和民主監(jiān)督能力的不斷提升。

形成專司專項民主監(jiān)督的穩(wěn)定群體，是提升專項民主監(jiān)督能力的另一重要途徑。這一群體的成員可以是在人大、政府、政協(xié)和司法機關(guān)中擔任一定領導職務的民主黨派成員，也可以是擔任特約監(jiān)督員的民主黨派成員，他們在政治素養(yǎng)、專業(yè)能力等方面都比較突出，以這部分成員為基礎形成穩(wěn)定的專項民主監(jiān)督群體，有利于提升民主黨派專項民主監(jiān)督的專業(yè)化水平，進而提升專項民主監(jiān)督的制度執(zhí)行力和監(jiān)督效能。

（三）加強聯(lián)合聯(lián)動，提升制度效能

一是加強民主黨派之間的橫向合作，探索聯(lián)合監(jiān)督模式。應創(chuàng)新組織建設，在民主黨派機關(guān)設立專門的民主監(jiān)督機構(gòu)——民主監(jiān)督專委會，負責制定專項民主監(jiān)督的行動方案，發(fā)揮組織的整體功能，整合黨派個體的監(jiān)督信息，統(tǒng)籌謀劃本黨派專項民主監(jiān)督工作。同時，負責協(xié)調(diào)與其他黨派的聯(lián)合聯(lián)動，集中各黨派的優(yōu)勢，就黨委和政府的中心工作和經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題開展聯(lián)合監(jiān)督，以此提升專項民主監(jiān)督的專業(yè)化水平。

二是把專項民主監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有效結(jié)合起來，提升民主黨派專項民主監(jiān)督的制度效能。從制度層面大力推進專項民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的橫向聯(lián)合，推動形成監(jiān)督聯(lián)動、職能互補的綜合優(yōu)勢和整體效應。例如，可以探索建立專項民主監(jiān)督與人大監(jiān)督相結(jié)合的制度機制，充分吸納人大代表中的民主黨派成員參與專項民主監(jiān)督，然后再通過人大代表把監(jiān)督建議轉(zhuǎn)化為建議案提交人大，為人大作出重大決定提供參考。再如，可以探索建立專項民主監(jiān)督與紀委監(jiān)委專責監(jiān)督協(xié)作聯(lián)動的制度機制，在紀委監(jiān)委開展的各項專項督查、調(diào)查、檢查、聽證等活動中，邀請民主黨派成員參加，并鼓勵他們以個人身份，就相關(guān)事項積極向紀委監(jiān)委反映、舉報，既擴大了紀委監(jiān)委專責監(jiān)督的監(jiān)督范圍，也有利于調(diào)動民主黨派民主監(jiān)督的積極性，實現(xiàn)兩項監(jiān)督之間的優(yōu)勢互補。另外，還可以探索建立專項民主監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的制度機制，在各級黨報、電視臺、電臺開設民主黨派專項民主監(jiān)督的專版、專欄、專題，由民主黨派向媒體提供線索，商議選題，協(xié)助采編，既可以使民主黨派通過媒體面向社會開展公開的監(jiān)督，也大大增強專項民主監(jiān)督的張力，提高專項民主監(jiān)督的社會影響力和公信力。

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責任編輯：楊緒強