疫情防控常態(tài)化下“以房管人”的困境與出路

周珂溫

摘要：新冠肺炎疫情的暴發(fā)對人類社會生活產(chǎn)生了巨大影響，做好流動人口信息的收集與管理工作對于抗擊新冠肺炎疫情具有重要作用?！耙苑抗苋恕弊鳛槲覈鲃尤丝诠芾淼闹匾e措，在當(dāng)下北京市的流動人口管理工作中發(fā)揮的作用有限，租賃雙方自主性的缺乏與信息共享的不足阻礙著“以房管人”有效性的發(fā)揮。究其原因，在于管理政策的疏漏和管理主體的認知偏差。對此，北京市“以房管人”管理辦法應(yīng)當(dāng)著重從管理規(guī)定的可操作性、管理主體的專業(yè)水平等方面進行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：疫情防控常態(tài)化;以房管人;流動人口;北京

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.005

新型冠狀肺炎疫情的全球性暴發(fā)引起了人類社會生活的混亂，尤其對人類生命健康產(chǎn)生了重大影響。當(dāng)前，隨著新型冠狀病毒的一次次變異，新冠肺炎傳播的速度愈發(fā)加快，阻斷病毒傳播是控制新冠肺炎疫情傳播的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。流動人口的空間位移是疫情傳播的重要原因，全面、精準掌握人口的流動信息有助于阻斷疫情的傳播，對于首都政治、經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定尤為重要。

在國外，流動人口信息的掌握更多地是從個體的日常生活入手，例如，美國的社會保障號制度和日本的“戶籍簿+住民票”雙核心的人口管理體制，二者都實現(xiàn)了“戶隨人遷”，以達到服務(wù)與管理流動人口的目的。在我國，流動人口管理辦法大致可以概括為“以房管人”“以業(yè)控人”“以證管人”。而房屋作為個體居住較為穩(wěn)定的空間，“以房管人”更是成為長期以來各地管理、服務(wù)流動人口的重要舉措，在流動人口管理中發(fā)揮了一定的作用。從“以房管人”的實踐發(fā)展來看，我國大多城市都對“以房管人”模式進行了不同形式、不同程度的探索。例如，深圳市的“六個一工程”、湖南省和四川省的“一標三實”專項行動、鄭州市和烏魯木齊市的“旅店式”管理模式以及福州市“物業(yè)式”的管理模式，這些實踐模式都在各自地區(qū)的流動人口管理中發(fā)揮著作用。2007年，北京市形成了“以房管人”流動人口管理辦法，旨在對北京市出租房屋、承租房屋以及對流動人口購房資格進行管控，并通過住房容量和住房檔次的規(guī)劃設(shè)計，最終實現(xiàn)管理與服務(wù)流動人口的目的。

本文對“以房管人”中“管”的內(nèi)容進行限制，意指對于流動人口信息的收集與管理。筆者通過實地走訪，發(fā)現(xiàn)疫情防控常態(tài)化下北京市“以房管人”工作的困境，洞悉其中原因，在此基礎(chǔ)上探討北京市“以房管人”的優(yōu)化路徑。

一、疫情防控常態(tài)化下北京市“以房管人”的困境

流動人口問題是世界性的問題，尤其在當(dāng)前疫情防控常態(tài)化的背景下，人口的流動關(guān)系著一個地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定。流動人口管理工作說到底是對流動人員往來信息的管控，從而加強對流動人口的管理、疏解與服務(wù)。于人而言，個體的生活必然發(fā)生于特定的空間，因而“以房管人”成為我國流動人口信息收集的重要舉措。然而，當(dāng)前北京市“以房管人”管理效果并不理想，“以房管人”的管理困境亟待關(guān)注。

（一）承租人申報自主性較弱

“以房管人”的管理效果更多取決于承租人申報信息的自主性，特別是在疫情防控常態(tài)化的情形下，基層公安機關(guān)疫情防控任務(wù)加重，公安民警工作壓力隨之加大。相較于公安民警被動式地收集流動人口信息，增強承租人信息申報的主動性，既能大幅度提高“以房管人”的管理效率，又能極大減輕公安民警的工作壓力，讓公安民警從繁雜的流動人口信息收集工作中脫離出來，以更飽滿的精神狀態(tài)投入到更艱巨的公安任務(wù)中。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，北京市公安局于2020年4月推出“來京人員自主申報”業(yè)務(wù)功能，要求所有來京流動人口通過“北京市居住證”微信公眾號如實填報在京居住信息，包括上傳本人身份證件，錄入最新的居住地址，以及完成疫情問卷。但筆者在實地調(diào)研時，訪談到的公安民警表示，由于缺乏利益牽連，當(dāng)前平臺申報自主性不高。平臺登記沒有必須進行網(wǎng)上申報的硬性要求，是否進行信息登記并不會影響租賃雙方的正常生活，因而房屋租賃雙方大多將其視為累贅，不愿主動配合，平臺發(fā)揮的效果微乎其微。此外，自主申報平臺并不被大多數(shù)流動人口知曉，平臺發(fā)揮的作用十分有限，最終還需依靠管理部門的走訪調(diào)查。

（二）出租人申報自主性較弱

出租人作為與房屋承租人的直接接觸者，其對于將房屋租賃給何人最為了解，出租人也是最先掌握承租人身份信息的主體。出租人主動申報信息將會使“以房管人”收集到的信息最為完整，公安機關(guān)不需挨家挨戶上門即可掌握轄區(qū)房屋的租賃情況，“以房管人”的效果將會得到顯著提升。

然而，筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，不僅承租人不愿配合管理，不符合房屋租賃市場規(guī)定的出租人基于利益驅(qū)使，也不愿配合管理。如此，出租人和承租人易形成利益共同體，出租人為追求最大的經(jīng)濟利益，通常與承租人達成合作，瞞報、漏報、不報、錯報承租人的信息，以逃避管理。北京市公安局于2020年4月推出“出租房屋自主申報”業(yè)務(wù)功能，要求房屋出租人如實填寫房屋出租人信息、申報出租房屋信息、錄入租住人員信息，并實時予以更新。網(wǎng)上自主申報功能的推出，雖然方便了流動人口和出租人的信息登記，但經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，平臺并未發(fā)揮有效作用。

此外，中介公司作為房屋租賃的中間商，基于責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，承擔(dān)著房屋出租人的職責(zé)，同樣需主動對承租人進行信息登記并主動將信息申報至有關(guān)部門。然而，筆者在實地調(diào)研時，訪談到的社區(qū)實有人口管理員表示，中介公司是流動人口信息收集的關(guān)鍵，但北京市較大的房屋中介公司，如“鏈家”“我愛我家”等，大多不會將房屋租賃信息主動申報至公安機關(guān)，甚至存在實有人口管理員上門去要，他們?nèi)匀徊辉柑峁┬畔⒌那樾危率构矙C關(guān)信息無法收集到位，“以房管人”無法落實。

（三）流動人員信息共享不足

“以房管人”所掌握的流動人口信息涉及戶籍信息、就業(yè)信息、婚姻信息、教育信息等，這些信息分屬于公安機關(guān)、人力資源與社會保障部門、民政部門、教育部門等管理。這些部門的溝通配合將會彌補現(xiàn)有“以房管人”信息掌握的缺漏。然而，現(xiàn)實中，各部門對其他部門的業(yè)務(wù)了解不深、互動不足，致使“以房管人”發(fā)揮的效果有限。

具體來講，一方面，各單位間信息共享不足。疫情防控常態(tài)化下，健康碼、小區(qū)出入證等走入人們的生活，記錄著人們的出行。然而不同信息由不同單位掌管，各單位之間并未進行信息交流，數(shù)據(jù)之間也未能形成共享與關(guān)聯(lián)，致使流動人口信息獲取不足，難以彌補日常上門走訪的缺漏。另一方面，大數(shù)據(jù)整合不足。管理流動人口，歸根到底是管理流動人員的信息數(shù)據(jù)。在疫情防控常態(tài)化下，流動人員的出行、住宿、醫(yī)療等數(shù)據(jù)都被記載，相互關(guān)聯(lián)即可形成完整的數(shù)據(jù)鏈，但由于數(shù)據(jù)間未能發(fā)生碰撞、整合，各個數(shù)據(jù)只是單獨留存在有關(guān)部門，致使流動人口的行動軌跡無法得到詳細描繪，公安機關(guān)對流動人員信息數(shù)據(jù)的掌握不足，也為疫情防控工作帶來困難。

（四）“以房管人”工作難以形成常態(tài)化管理

隨著我國城市化進程與經(jīng)濟建設(shè)的需求，越來越多的流動人口涌向我國大型城市以填補勞動力空缺，解決流動人口問題也成為影響經(jīng)濟建設(shè)及發(fā)展的關(guān)鍵問題。針對流動人口管理，廣州市率先提出“以屋管人、屬地管理”，將出租屋與流動人口進行綜合治理，繼而提高流動人口的管理水平。由此，“以房管人”舉措受到我國廣泛關(guān)注，也成為我國流動人口管理的新路徑。“以房管人”旨在從房屋租賃入手，通過常態(tài)化管理摸清流動人口的底數(shù)，并進行動態(tài)監(jiān)測，實時掌握、更新流動人口的往來去留信息，為維護社會穩(wěn)定和打擊違法犯罪奠定基礎(chǔ)。

然而，當(dāng)前北京市的“以房管人”工作大多通過專項行動進行，即在短期內(nèi)高強度地查清流動人口底數(shù)，但所得到的數(shù)據(jù)只能掌握和反映一段時間內(nèi)的流動人口往來情況，對于專項行動之后數(shù)據(jù)的變動與更新，卻不具有延續(xù)性。因而，基于流動人口的流動性，僅以一兩次短期集中突擊的工作模式就草草了事，只會一曝十寒，讓“以房管人”無法發(fā)揮應(yīng)有的社會效能。如何及時登記、變更、注銷流動人口的信息，對流動人口進行長期的、常態(tài)化的管理，是流動人口特別是“以房管人”需要思考的問題。

二、疫情防控常態(tài)化下北京市“以房管人”低效的原因

流動人口問題關(guān)系著一個地區(qū)的社會穩(wěn)定，需要進行長期的治理和規(guī)劃。當(dāng)前流動人口管控工作成效不佳，現(xiàn)實管理工作底數(shù)不清、情況不明，對流動人口管控的力度不夠、關(guān)注度不足。因而，追根溯源、掌握情況、弄清環(huán)節(jié)是解決流動人口問題的必經(jīng)途經(jīng)。

（一）管理政策存在疏漏

改革開放40余年來，人口和勞動力從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)、從農(nóng)村向城市不同程度流動的過程中，中共中央及各職能部門制定、頒布了一系列針對人口流動和轉(zhuǎn)移的政策，其中不乏從租賃房屋入手加強流動人口信息收集的法律規(guī)定。本文對北京市“以房管人”的法律依據(jù)進行歸納梳理（見表1）。

上述五部法律規(guī)定共同編織形成公安機關(guān)“以房管人”的“管理網(wǎng)”，其中，《中華人民共和國戶口登記條例》與《北京市辦理暫住登記和居住證實施細則》對房屋承租人的行為進行規(guī)定，要求來京人員在到京3日內(nèi)申報登記，但對于未進行申報的行為并未規(guī)定相應(yīng)的處罰;《治安管理處罰法》《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》與《中華人民共和國反恐怖主義法》則對房屋出租人的申報、登記行為予以規(guī)定，且明確了對違法者的處罰。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前北京市“以房管人”政策的實施依賴于出租人和承租人的自主申報，但對于未進行申報的人員如何發(fā)現(xiàn)、如何排查，對承租人信息的真實性如何核驗并未予以明確，相關(guān)“以房管人”的法律規(guī)定存在疏漏。此外，當(dāng)前公安機關(guān)的工作重心落在了疫情防控、國家會議以及國際重大會議、活動的安全防控上，疫情暴發(fā)的不穩(wěn)定性減少了公安機關(guān)對“以房管人”工作的投入量，流動人員信息收集工作未能實現(xiàn)常態(tài)化，致使“以房管人”效果不佳。

（二）實有人口管理員缺乏工作活力

當(dāng)前，“以房管人”信息收集與核查工作大多由公安機關(guān)下派至各社區(qū)的實有人口管理員負責(zé)。筆者前往流動人口管理站進行調(diào)研時，實有人口管理員表示，其所在社區(qū)的流動人口管理站共有4位實有人口管理員，屬于當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)下派到社區(qū)的工作人員，工作范圍包括整個社區(qū)的流動人口管理。被訪人員所在社區(qū)大致有3 400戶人家，流動人口約占20%左右，即680戶、10 000多人。平日里，實有人口管理員的工作方式主要是上門進行走訪調(diào)查，但由于居民白天大多在外工作，實有人口管理員能走訪到的流動人口數(shù)量有限。同時，實有人口管理人員少、工資較低，因而年輕人大多不愿意來干這份工作，致使實有人口管理員整體年齡偏大，面對大量的工作任務(wù)和單一的工作形式，又缺乏相應(yīng)的激勵機制，實有人口管理員整體積極性不佳。

（三）物業(yè)服務(wù)企業(yè)對自身職責(zé)認知模糊

流動人口的信息收集工作涉及公安、居委會、物業(yè)等多個部門、單位，然而各部門、單位之間職責(zé)不明。一些部門忽視有關(guān)法律規(guī)定，對自身職責(zé)認知模糊，對流動人口信息登記的工作相互推諉、不予關(guān)注的情況時有發(fā)生。例如，在2020年北京市住建委發(fā)布的《關(guān)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》中，明確規(guī)定對于其他地區(qū)返京工作人員，需按照有關(guān)規(guī)定及時上報社區(qū)，按社區(qū)統(tǒng)一要求，采取防控措施，同時建立返京工作人員臺賬，并將臺賬報告社區(qū)。因而物業(yè)服務(wù)企業(yè)對于外來返京人員應(yīng)進行一定的信息登記，承擔(dān)了部分流動人口信息登記的職責(zé)。但經(jīng)筆者實地調(diào)研，訪談到的物業(yè)服務(wù)企業(yè)工作人員表示，物業(yè)服務(wù)企業(yè)并不承擔(dān)流動人口信息收集的工作，對于哪一戶是出租房也不了解，他們認為房屋的出租歸房東管，或是歸所在社區(qū)實有人口管理員管理，不需在物業(yè)報備，小區(qū)內(nèi)也沒有專門管理出租屋的單位。物業(yè)服務(wù)企業(yè)對于自身職責(zé)的模糊認知致使小區(qū)疫情防控失守，不利于社會治安的穩(wěn)定和疫情傳播的阻斷。

（四）公安民警主觀認知偏差

一方面，公安民警對流動人口和疫情防控的關(guān)聯(lián)性認識不足。當(dāng)前公安工作的重心落在疫情防控上，致使對流動人口的管理工作投入的警力與精力不足，“以房管人”工作難以形成常態(tài)化。公安機關(guān)將大部分警力投入到疫情排查工作中，忽視了流動人口信息收集工作，也忽視了疫情防控工作與流動人口管理工作之間的關(guān)聯(lián)性。應(yīng)當(dāng)注意到的是，新冠肺炎疫情為流動人口管理工作提供了良好的契機，疫情防控工作的重點在于排查、核實中高風(fēng)險地區(qū)人員的流動，登記其往來地區(qū)及現(xiàn)住地址，其防控的重點對象即為流動人口，對疫情相關(guān)人員信息數(shù)據(jù)的整合本就是流動人口信息數(shù)據(jù)的重要來源。然而，管理者對疫情防控工作和流動人口管理工作關(guān)聯(lián)性認識的不足致使“以房管人”工作滯后，管理效果難以有顯著的提升。

另一方面，公安民警對流動人口對疫情防控的影響認識不足。公安機關(guān)作為出租屋管理的重要主體，上門走訪檢查是公安機關(guān)獲取、核查承租人信息最直接的方法。承租人信息的收集關(guān)系著違法犯罪的打擊、重點人員的管控。在疫情防控階段，承租人信息的掌握更為重要，關(guān)系著疫情防控的成效，因而疫情防控期間對于承租人信息的掌控應(yīng)更為嚴格。然而，經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)在疫情前后對出租屋的核查頻率并無區(qū)別，均為每季度走訪一遍，同時在檢查時還面臨著承租人白天外出工作無法核查的情形，這就使得流動人口信息更新不及時、掌握不全面、核查不到位，致使疫情防控的效果受到影響。

三、疫情防控常態(tài)化下北京市“以房管人”改進措施

從現(xiàn)實情況看，“以房管人”未能發(fā)揮應(yīng)有的效能，存在管理困境，但不能否定“以房管人”對流動人口管理的作用?！耙苑抗苋恕笔菍α鲃尤丝诠芾砉ぷ鞯囊淮蝿?chuàng)新，對于加強流動人口信息收集、打擊違法犯罪有其價值所在。只是要想提高“以房管人”的管理效率和數(shù)據(jù)質(zhì)量，做好流動人口管理，還需進行調(diào)整和改革。

（一）精準治理，提高流動人口管理規(guī)定的可操作性

當(dāng)前北京市對于流動人口管理工作沒有統(tǒng)一的實施細則，有的地區(qū)由社區(qū)民警負責(zé)，有的地區(qū)則由實有人口管理員負責(zé)。經(jīng)過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述人員大多由年長者從事，工作積極性較年輕者有所欠缺，同時，由于“以房管人”管理辦法較為籠統(tǒng)，大多依賴于管理對象，以證、冊、表、本為載體，管理者工作強度較大且管理效率較低，存在重復(fù)勞動且各自為政的現(xiàn)象，這些都導(dǎo)致“以房管人”效果不佳。對此，細化相關(guān)地區(qū)“以房管人”管理辦法是關(guān)鍵之舉。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)完善“以房管人”相關(guān)政策法規(guī)，推動流動人口立法工作，規(guī)定物業(yè)、公安等管理主體的管理內(nèi)容，督促各部門單位明確分工、積極配合，加強聯(lián)系，形成聯(lián)動機制。還需明確管理者的管理手段，建立適當(dāng)?shù)目疾鞕C制，明確職能定位、落實責(zé)任崗位。堅持以人為本、開放包容以及綜合施策的理念，將流動人口管理工作由被動管理轉(zhuǎn)換為主動治理，由管理弱點轉(zhuǎn)換為管理重點，讓“以房管人”煥發(fā)高效的特性。

（二）構(gòu)建房屋租賃雙方信息申報利益關(guān)聯(lián)

由于房屋出租登記并不影響出租人和承租人的正常生活，不具有利益牽連，也即流動人員不進行信息申報也可以在北京正常居住生活，因而租賃雙方大多抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，申報的自主性都較低，致使“以房管人”無法發(fā)揮應(yīng)有的效果。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各地健康碼對人們生活帶來了巨大影響，在當(dāng)前疫情防控常態(tài)化的情形下，人們進出小區(qū)、旅游景點、各大商場、寫字樓、交通工具等都需要進行健康碼的到訪登記，健康碼已經(jīng)成為如今人們生活不可缺少的重要工具，影響人們生活、出行的方方面面，因而絕大多數(shù)人都會自主申報、主動登記。同理而言，倘若將流動人口信息申報與流動人員的日常生活、出行相關(guān)聯(lián)，或是承諾給予主動申報的流動人員一定的利益，或許能夠激發(fā)流動人員信息申報的主動性和積極性，提高流動人口信息收集數(shù)量和流動人口管理的效率。

（三）加強流動人口管理人員的專業(yè)水平

管理人員的自身素養(yǎng)決定著“以房管人”的工作質(zhì)量。因而，要加強流動人口管理工作。首先，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)流動人口管理人員樹立科學(xué)的思想觀念，使他們充分認識到流動人員在城鄉(xiāng)發(fā)展中做出的貢獻，防止新冠疫情引發(fā)對流動人口的“污名化”，同時要了解當(dāng)前本地區(qū)流動人口發(fā)展的新特點和新趨勢，寓服務(wù)于管理、以服務(wù)促管理，從而有針對性地做好流動人口的管理、服務(wù)工作。其次，流動人口管理人員應(yīng)重視流動人口對新冠疫情的重大影響，針對流動人口特征采取相關(guān)疫情防控措施，筑牢疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一道防線，提升流動人口應(yīng)對重大疫情措施的實效。最后，流動人口管理人員應(yīng)當(dāng)充分認識到新冠疫情防控工作和流動人口管理工作的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，明白疫情關(guān)聯(lián)人員排查工作的一部分就是流動人員信息的排查工作，共享疫情信息、共建防控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社會治安維護和疫情防控的雙贏。

（四）智慧治理，全面強化信息共享

每一個流動人口都是一個行走的數(shù)據(jù)庫，加強信息共享、實現(xiàn)智慧治理是“以房管人”的必由之路?！耙苑抗苋恕鄙婕肮矙C關(guān)、人力資源與社會保障、民政、住房建設(shè)等多個部門，然而，當(dāng)前各個部門之間的銜接較少，流動人口管理工作缺乏統(tǒng)一標準，可操作性較低，且各部門都以自身角度為準，缺乏與其他部門的信息共享，致使信息采集的重復(fù)率高、準確性低，信息化技術(shù)應(yīng)用到各部門流動人口管理工作仍處于相對獨立的狀態(tài)，難以將各部門收集的流動人口信息進行整合、發(fā)揮所有職能部門的技術(shù)與資源優(yōu)勢。對此，管理部門應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建流動人口信息化管理平臺，用以實現(xiàn)各個部門、地區(qū)以及行業(yè)之間的流動人口信息共享，并進行實時動態(tài)監(jiān)測與動態(tài)更新，確保信息準確，依托先進的信息化管理工具，促使信息管理實現(xiàn)動態(tài)更新與統(tǒng)一共享，提升“以房管人”管理水平。

四、結(jié)語

流動人口問題是我國學(xué)者長期關(guān)注的話題，流動人口信息的收集與研判在疫情防控常態(tài)化的背景下顯得更為重要?！耙苑抗苋恕弊鳛槲覈鲃尤丝诠芾淼囊淮笈e措，在北京市卻沒能發(fā)揮應(yīng)有的效果。要想走出當(dāng)前“以房管人”的管理困境，需要細化管理政策，以人為本，轉(zhuǎn)變被管理者的被動心態(tài)，實現(xiàn)信息跨地區(qū)、跨部門共享，從而推動“以房管人”效用的發(fā)揮，為流動人口管理和社會穩(wěn)定、有序發(fā)展創(chuàng)造條件。

說明：本文系2021年首都社會安全研究基地研究生項目“疫情防控常態(tài)化下北京市‘以房管人’的困境與出路”（項目編號：CCSS2021ZSS07）的階段性研究成果。

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The Dilemma and Solution of "Management by House" in Beijing under The Normalization of COVID-19 Prevention and Control

Zhou Kewen

（People's Public Security University of China， Bejing 100038， China）

Abstract： The outbreak of COVID-19 has had a huge impact on human social life， and the collection and management of information on migrant population plays an important role in the fight against COVID-19. As an important measure of China's migrant population management， "management by house" plays a limited role in the current management of Beijing's migrant population， and the lack of autonomy and information sharing between the leasing parties hinders the effectiveness of " management by house ". The reason lies in the omission of management policy and the cognitive deviation of management subject. In this regard， Beijing's "management by house" measures should focus on the feasibility of management provisions， management subject professional level and other aspects.

Key words： normalization of COVID-19 prevention and control; management by house; migrant population; Beijing

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