面向強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

■文/朱常海（中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)全面開啟了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程。一方面，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》等一系列高規(guī)格文件的發(fā)布，提升了開發(fā)區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略中的位勢(shì)，對(duì)開發(fā)區(qū)提出了更高的目標(biāo)要求；另一方面，開發(fā)區(qū)客觀上面臨著自身定位模糊、行政化保守化、過度競(jìng)爭(zhēng)、水平分化等諸多問題和挑戰(zhàn)。尤其是隨著全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本確立，創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的泛化，營(yíng)商環(huán)境的改善，以及中國(guó)已經(jīng)成功融入全球經(jīng)濟(jì)，作為在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中“殺出一條血路”和承擔(dān)融入全球經(jīng)濟(jì)歷史使命的開發(fā)區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。面向新的使命、面臨新挑戰(zhàn)、進(jìn)入新階段，尤其是面向建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的百年目標(biāo)，開發(fā)區(qū)需要謀劃新的發(fā)展戰(zhàn)略。

一、開發(fā)區(qū)取得的歷史成就

中國(guó)改革開放所取得的巨大發(fā)展成就，很大程度上都與開發(fā)區(qū)相關(guān)。開發(fā)區(qū)雖然最早源自對(duì)外國(guó)園區(qū)的學(xué)習(xí)，但開發(fā)區(qū)的一般形式與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合（并有所改造），在外部有利條件的加持下，爆發(fā)出巨大的生命力，取得了比外國(guó)同行更卓著的成就。開發(fā)區(qū)取得的歷史成就，可以總結(jié)為以下兩個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就

作為培育產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主力軍，開發(fā)區(qū)取得了卓越的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就。以國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)和國(guó)家高新區(qū)這兩類開發(fā)區(qū)主力為例，到2019年，國(guó)家經(jīng)開區(qū)GDP加總達(dá)到10.5萬(wàn)億人民幣，國(guó)家高新區(qū)GDP加總達(dá)到12.14萬(wàn)億人民幣。兩者相加去除重疊部分，其GDP加總量占到國(guó)家GDP總量的25%，如果將省級(jí)的各類開發(fā)區(qū)算上，我國(guó)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量能占到全國(guó)的一半以上。開發(fā)區(qū)的發(fā)展，極大提升了我國(guó)的生產(chǎn)力水平，創(chuàng)造了巨量物質(zhì)財(cái)富；開發(fā)區(qū)的發(fā)展還使得我國(guó)具備了世界上最龐大、最完善的工業(yè)體系，成為世界工廠。除了經(jīng)濟(jì)總量的成就，在開發(fā)區(qū)中還涌現(xiàn)出像北京中關(guān)村、深圳南山、杭州濱江等在發(fā)展水平上躋身世界一流的開發(fā)區(qū)，以領(lǐng)軍企業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)集群為代表的先進(jìn)生產(chǎn)力，高度集聚在開發(fā)區(qū)。

（二）制度創(chuàng)新成就

除了促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展與創(chuàng)造有形的物質(zhì)財(cái)富，開發(fā)區(qū)的另一大歷史成就，就是通過制度創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，有力支撐保障了我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變?？紤]世界上其他國(guó)家轉(zhuǎn)軌成功的概率，以及轉(zhuǎn)軌失敗所造成的災(zāi)難性后果，開發(fā)區(qū)這一歷史功績(jī)的重要性，甚至要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就。在具體機(jī)制上，開發(fā)區(qū)是以“邊緣革命”或是“增量改革”的形式，促成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變。開發(fā)區(qū)一開始就帶有封閉試驗(yàn)的性質(zhì)，正如鄧小平在經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立時(shí)所說的“中央沒有錢，你們自己去搞，殺出一條血路來(lái)”。一方面，開發(fā)區(qū)被賦予了較大的自主權(quán)和政策空間，使之能夠率先開展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建；另一方面，開發(fā)區(qū)的探索又被控制在相對(duì)隔離的板塊之內(nèi)，避免了一下子全盤改革造成的混亂和破壞性。就這樣，開發(fā)區(qū)通過構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)空間，逐步將經(jīng)濟(jì)資源從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)空間中引出，通過主力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)，與國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)形成競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)，由此實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變。此外，作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和培育產(chǎn)業(yè)的主要功能區(qū)，開發(fā)區(qū)在培育產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐當(dāng)中持續(xù)摸索和創(chuàng)新，成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的策源地，還為我國(guó)整體創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策體系的構(gòu)建，以及培育具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，做出了很大的貢獻(xiàn)。

二、開發(fā)區(qū)面臨的問題與挑戰(zhàn)

站在開發(fā)區(qū)發(fā)展的整體視角，當(dāng)前開發(fā)區(qū)面臨的共性的、具有緊迫性的問題主要以下三個(gè)：

（一）開發(fā)區(qū)“小馬拉大車”的問題

首先，大多數(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)歷40多年的發(fā)展，在空間范圍、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)體量、產(chǎn)業(yè)復(fù)雜度等方面已經(jīng)翻了上千倍甚至上萬(wàn)倍，這意味著開發(fā)區(qū)治理對(duì)象的增加和治理議題的擴(kuò)展；而與此同時(shí)，開發(fā)區(qū)仍面臨著較為嚴(yán)格的編制和權(quán)限約束，或是教條性地堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效的方針，這導(dǎo)致開發(fā)區(qū)的治理供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于治理需求，“小馬拉大車”的狀況越來(lái)越嚴(yán)重。這一情況，極度類似于我國(guó)珠三角或長(zhǎng)三角的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明明產(chǎn)值已經(jīng)過千億百億，但仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。其次，開發(fā)區(qū)“小馬拉大車”的問題還體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)要做的事情超出了自己的能力邊界。一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)度過了以開發(fā)建設(shè)、招商引資為主的“一次創(chuàng)業(yè)”階段，轉(zhuǎn)而進(jìn)入以運(yùn)營(yíng)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)為主的“二次創(chuàng)業(yè)”或“三次創(chuàng)業(yè)”階段。新的發(fā)展階段對(duì)開發(fā)區(qū)的資源整合和運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求，而與此相對(duì)的是，開發(fā)區(qū)的權(quán)限沒有隨之升級(jí)和擴(kuò)展。例如，開發(fā)區(qū)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，需要廣泛地策動(dòng)產(chǎn)學(xué)研各類主體，但作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)際上對(duì)空間內(nèi)的部屬高?？蒲性核⒀肫髧?guó)企缺少動(dòng)員能力，而又難以獲得上位協(xié)調(diào)的通道和資源，導(dǎo)致這些開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展方面心有余而力不足。

（二）開發(fā)區(qū)行政化、保守化的問題

開發(fā)區(qū)設(shè)立之初，無(wú)論在功能定位、制度設(shè)計(jì)還是精神面貌上，都與一般行政區(qū)有很大差異。在功能定位上，以培育產(chǎn)業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主；在制度設(shè)計(jì)上，突出精簡(jiǎn)高效靈活；在精神面貌上，開拓進(jìn)取，求新求變。但現(xiàn)在看來(lái)，開發(fā)區(qū)有向行政區(qū)趨同的傾向。有三重壓力導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)的行政化和保守化。一是開發(fā)區(qū)經(jīng)歷40多年的發(fā)展，在形態(tài)上已經(jīng)高度產(chǎn)城融合，在經(jīng)濟(jì)治理之外，面臨的社會(huì)治理問題和任務(wù)越來(lái)越多，開發(fā)區(qū)所在市政府也越來(lái)越地將開發(fā)區(qū)作為一個(gè)行政區(qū)來(lái)考核；二是隨著我國(guó)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的合法性和規(guī)范性提出更多要求，開發(fā)區(qū)作為政府排除機(jī)構(gòu)，面臨越來(lái)越多合法性和合規(guī)性問題，制度創(chuàng)新空間也受到壓縮；三是將開發(fā)區(qū)看作一個(gè)有機(jī)體，經(jīng)歷40多年的發(fā)展，不可避免地存在機(jī)體老化僵化的問題，這反映在干部隊(duì)伍老化、利益板結(jié)，以及精神文化缺少傳承等多個(gè)方面。

（三）開發(fā)區(qū)過度競(jìng)爭(zhēng)、逐底競(jìng)爭(zhēng)的問題

在20世紀(jì)90年代，我國(guó)經(jīng)歷了一輪開發(fā)區(qū)熱，國(guó)家層面進(jìn)行了清理整頓，但從絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，開發(fā)區(qū)數(shù)量仍然過多。隨著全球經(jīng)濟(jì)增速放緩，我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這些開發(fā)區(qū)之間過度競(jìng)爭(zhēng)和逐底競(jìng)爭(zhēng)的問題更加嚴(yán)重。一方面，大量的新建開發(fā)區(qū)采取土地金融模式，由于招引不來(lái)企業(yè)，造成土地資源浪費(fèi)，留下巨大的債務(wù)隱患；另一方面，開發(fā)區(qū)之間在招商引資方面的競(jìng)爭(zhēng)缺少約束，沒有底線地比拼優(yōu)惠條件，制造了招商引資的“賣方市場(chǎng)”，但這樣的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是零和游戲，并沒有做大國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的增量。開發(fā)區(qū)之間的過度競(jìng)爭(zhēng)和逐底競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是一種內(nèi)耗，由此伴隨的資源浪費(fèi)、資源錯(cuò)配、債務(wù)隱憂、重復(fù)建設(shè)和分散力量的問題，很可能從底層機(jī)制上瓦解我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策的有效性，導(dǎo)致政策失靈。此外，開發(fā)區(qū)整體發(fā)展水平分化的問題也十分突出。僅以國(guó)家高新區(qū)為例，排名前10位的高新區(qū)其GDP能占到所有169家高新區(qū)的36.7%，而且這種差距還在擴(kuò)大。

以上所有問題的根源，都可以歸結(jié)為一句話，那就是“開發(fā)區(qū)的管理體制，越來(lái)越不適應(yīng)開發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)”。例如，國(guó)家開發(fā)區(qū)的設(shè)立雖然有國(guó)家部委作為指導(dǎo)單位，但主要還是依靠地方力量（正如鄧小平那句話“中央沒錢，你們自己去搞”），現(xiàn)在開發(fā)區(qū)已經(jīng)做大做強(qiáng)了，尤其是一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)躋身世界一流了，再主要依靠地方去搞，就好比“把大鵬關(guān)在金絲雀的小籠子里”。這種主要依靠地方的管理體制，也自然伴生出前面提到的開發(fā)區(qū)野蠻生長(zhǎng)、過度競(jìng)爭(zhēng)和逐底競(jìng)爭(zhēng)的問題。

另一個(gè)例子是開發(fā)區(qū)一直作為上一級(jí)行政區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，以上級(jí)政府授權(quán)的名義運(yùn)作，其擁有的自主性基本依靠上級(jí)政府裁量，在開發(fā)區(qū)一窮二白的時(shí)候還好，上級(jí)行政區(qū)還能給予較大的自主性和容錯(cuò)空間，但現(xiàn)在開發(fā)區(qū)發(fā)展壯大，成為中堅(jiān)了，上級(jí)政府的干預(yù)卻越來(lái)越多，開發(fā)區(qū)被“割肥肉”，攤牌各種指標(biāo)，塞人扛事兒的問題也越來(lái)越突出。還有諸如現(xiàn)在開發(fā)區(qū)發(fā)展水平已經(jīng)高度分化，發(fā)展階段也不盡相同，卻仍采取基本一致的考核指標(biāo)和管理辦法等問題?？偠灾_發(fā)區(qū)各種問題的根源，可以總結(jié)為隨著開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)的管理體制并沒有與時(shí)俱進(jìn)，使得生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力之間的矛盾越來(lái)越突出。

三、開發(fā)區(qū)向何處去？

應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)歷40多年的建設(shè)發(fā)展，我國(guó)開發(fā)區(qū)整體正處于實(shí)力最雄厚的狀態(tài)，但開發(fā)區(qū)也面臨比以往任何時(shí)期都嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。甚至可以說，我國(guó)開發(fā)區(qū)正陷入一輪新的戰(zhàn)略迷惘，需要思考向何去的大問題。

背景1：開發(fā)區(qū)進(jìn)入新的歷史階段

導(dǎo)致這一問題有多重背景，其中首當(dāng)其沖的是開發(fā)區(qū)歷史使命的完成。前面提到，開發(fā)區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，是我國(guó)推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，以及對(duì)外開放吸引外資的關(guān)鍵策略。經(jīng)歷40多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)可謂圓滿完成了自己的歷史使命，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立，中國(guó)也已深度融入全球經(jīng)濟(jì)體系。當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，中國(guó)也進(jìn)入新額發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)作為改革開放的產(chǎn)物，對(duì)于開發(fā)區(qū)是繼續(xù)存在和加強(qiáng)，還是并入或成為行政區(qū)，開始存在不同的聲音。換句話說，進(jìn)入新的歷史時(shí)期，主要矛盾發(fā)生了變化，開發(fā)區(qū)同樣需要尋找新的使命方向。

背景2：開發(fā)區(qū)獨(dú)特性的削弱

開發(fā)區(qū)向何去的第二重背景，是開發(fā)區(qū)獨(dú)特性的削弱。首先，在客觀上，隨著全國(guó)范圍生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的完善、政府放管服改革的推進(jìn)，以及由之帶來(lái)的營(yíng)商環(huán)境的改善，還有創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策的普及，導(dǎo)致在軟硬件上開發(fā)區(qū)內(nèi)和開發(fā)區(qū)外的差別正在被逐漸拉平。其次，在發(fā)展導(dǎo)向上，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)科技創(chuàng)新，已經(jīng)成為幾乎所有地區(qū)（無(wú)論開發(fā)區(qū)還是行政區(qū)）的頭號(hào)任務(wù)，開發(fā)區(qū)在導(dǎo)向功能上的特殊性也被削弱。開發(fā)區(qū)和非開發(fā)區(qū)的界限實(shí)際在消失。那些老牌的開發(fā)區(qū)除了基于先發(fā)優(yōu)勢(shì)有更強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)積累和更好的環(huán)境條件，很難再講出與其他非開發(fā)區(qū)不一樣的故事。

背景3：開發(fā)區(qū)在發(fā)展手段上的乏力

開發(fā)區(qū)向何處去的第三重背景，是開發(fā)區(qū)在發(fā)展手段上的乏力。應(yīng)當(dāng)說，開發(fā)區(qū)在過去40多年的發(fā)展奇跡，主要得益于全球化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)紅利、中國(guó)的資源稟賦、改革開放前30年打下的工業(yè)基礎(chǔ)，以及“土地金融”這一資本利器。雖然我國(guó)的開發(fā)區(qū)在孵育產(chǎn)業(yè)方面有很多耐心的投入和聰明的創(chuàng)造，但對(duì)于大多數(shù)開發(fā)區(qū)而言，其建設(shè)和發(fā)展主要依靠“基建＋招商引資”，土地金融降低了前者的操作難度，全球化又降低了后者的操作難度。但是，隨著全球化進(jìn)入逆全球化的新階段，國(guó)家之間競(jìng)爭(zhēng)加劇，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩，招商引資變得更加困難。同時(shí)，全國(guó)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和地方債務(wù)的高企，導(dǎo)致“土地財(cái)政”也難以為繼。開發(fā)區(qū)在前幾十年屢試不爽的兩板斧，都不太好用了。開發(fā)區(qū)也還未探索出其他有效的發(fā)展模式來(lái)。更重要的是，開發(fā)區(qū)現(xiàn)在面臨諸如產(chǎn)業(yè)升級(jí)、關(guān)鍵核心技術(shù)突破、創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合、培育未來(lái)產(chǎn)業(yè)等更高難度，也更高復(fù)雜度的任務(wù)。開發(fā)區(qū)在推進(jìn)這些任務(wù)目標(biāo)方面，實(shí)際上缺乏有效的策略和手段，難以體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)相對(duì)于非開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢(shì)來(lái)。

四、面向強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

我國(guó)已經(jīng)全面開啟了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程，而建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的首要任務(wù)，就是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)體系的現(xiàn)代化，即要推進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)整體升級(jí)，邁向價(jià)值鏈中高端。而要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目標(biāo)，必然需要更加積極、系統(tǒng)和有效的產(chǎn)業(yè)政策，這也一再被世界強(qiáng)國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展史所證明。即使像美國(guó)這樣標(biāo)榜自由市場(chǎng)主義的國(guó)家，實(shí)際上卻是政府對(duì)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)干預(yù)最多的國(guó)家（參見馬祖卡托的著作《企業(yè)家型國(guó)家：破除公共與私人部門的神話》）。

從實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)需要持續(xù)且更加積極有效的產(chǎn)業(yè)政策的角度，我們還需要開發(fā)區(qū)，因?yàn)殚_發(fā)區(qū)本質(zhì)上就是一種集成性、專業(yè)化和高強(qiáng)度的產(chǎn)業(yè)政策。雖然前面提到，現(xiàn)在創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)在全國(guó)范圍擴(kuò)展，但從政策強(qiáng)度、體系化程度和執(zhí)行效力來(lái)看，開發(fā)區(qū)仍然有巨大的優(yōu)勢(shì)。這一方面是因?yàn)殚_發(fā)區(qū)是創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的策源地，擁有更專業(yè)的隊(duì)伍和更雄厚的財(cái)力，但更重要的是我國(guó)的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群高度集聚在開發(fā)區(qū)內(nèi)，也就是產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)象主要集聚在開發(fā)區(qū)。另一方面，依托開發(fā)區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，會(huì)構(gòu)建類似“靠前指揮”“支部建在連上”“一竿子到底”的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，這會(huì)大大提升產(chǎn)業(yè)政策，包括創(chuàng)新政策的有效性。

面向強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，將開發(fā)區(qū)視作一種集成性、專業(yè)化和有效力的產(chǎn)業(yè)政策，那開發(fā)區(qū)不僅要存續(xù)而且要加強(qiáng)，而加強(qiáng)的目標(biāo)，是提升我國(guó)整體產(chǎn)業(yè)政策的效力，構(gòu)建有競(jìng)爭(zhēng)力和高度賦能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。這個(gè)目標(biāo)，就構(gòu)成了制定開發(fā)區(qū)下一步發(fā)展戰(zhàn)略的總要求和根本要求。從這一總體目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合前面對(duì)開發(fā)區(qū)問題挑戰(zhàn)的分析，提出以下四個(gè)開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。

戰(zhàn)略1：特別開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略

前面提到，開發(fā)區(qū)采取不同于一般行政區(qū)政府的體制，其一般作為上一級(jí)行政區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，被授予經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上突出精簡(jiǎn)高效靈活，不用搞上下對(duì)口。應(yīng)當(dāng)說，開發(fā)區(qū)這樣的體制設(shè)計(jì)是一種權(quán)宜性的，甚至是臨時(shí)性的安排，在我國(guó)的行政管理體系中缺少法理依據(jù)和正式的身份地位，隨著我國(guó)推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化，開發(fā)區(qū)這樣的“四不像”與整個(gè)體系的沖突會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。從當(dāng)前來(lái)看，開發(fā)區(qū)發(fā)展的盡頭只有成為行政區(qū)這條路，但成為行政區(qū)之后，就會(huì)變成“格式化”的政府，其高效、專業(yè)、靈活等特性都會(huì)受到損害。而前面提到，開發(fā)區(qū)政府所代表的靈活性、專業(yè)性和與市場(chǎng)的互動(dòng)能力正是我國(guó)政府行政體系所欠缺的，更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)所更加需要和加強(qiáng)的。所謂特別開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略，就是能不能汲取鄧小平同志的政治智慧，解鎖開發(fā)區(qū)只作為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”的限制，嘗試為開發(fā)區(qū)開辟一條更全面領(lǐng)域改革的“特區(qū)”道路，開發(fā)區(qū)所探索的方案不一定要成為整體性的方案，但一定要保持其特殊性和功能性。主要包括：一是設(shè)立“國(guó)家特別開發(fā)區(qū)”，將國(guó)家高新區(qū)和國(guó)家經(jīng)開區(qū)排名前10的開發(fā)區(qū)納入其中，國(guó)家構(gòu)建類似銀保監(jiān)體系的垂直的開發(fā)區(qū)管理體系，設(shè)立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，出臺(tái)基本標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范與考核體系；二是支持“特別開發(fā)區(qū)”面向國(guó)家創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)重大戰(zhàn)略，在全領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新探索，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理方面，構(gòu)建特殊的管理和行政體系。

戰(zhàn)略2：超級(jí)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略

經(jīng)歷40多年的發(fā)展，我國(guó)的一些開發(fā)區(qū)，例如北京中關(guān)村、上海張江、蘇州工業(yè)園等已經(jīng)脫穎而出，在發(fā)展水平上已經(jīng)躋身一流或者具備了沖擊世界一流的條件。習(xí)近平總書記在2021年中關(guān)村論壇視頻致辭中就提出，支持中關(guān)村建設(shè)世界領(lǐng)先科技園區(qū)。但是，這些開發(fā)區(qū)大部分都存在“大鵬關(guān)在金絲雀籠子里”的問題。所謂超級(jí)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略，就是選取若干頭部開發(fā)區(qū)，以建設(shè)“世界領(lǐng)先園區(qū)”的名義，給予特殊的管理架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，核心是解鎖和釋放這些開發(fā)區(qū)的潛能，并且實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量的導(dǎo)入。包括：一是建立以國(guó)務(wù)院總理為組長(zhǎng)、各部委和試點(diǎn)園區(qū)為成員的世界領(lǐng)先園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開聯(lián)席會(huì)議，討論決策重大事宜；二是構(gòu)建直通部委和國(guó)務(wù)院的議事渠道，世界領(lǐng)先園區(qū)直接給予省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，主要領(lǐng)導(dǎo)高配至副省級(jí)，在土地、財(cái)稅、人事、貿(mào)易政策方面給予特殊待遇；三是國(guó)家層面設(shè)立千億元規(guī)模的世界領(lǐng)先園區(qū)建設(shè)專項(xiàng)基金，用于支持世界領(lǐng)先園區(qū)的重點(diǎn)高精尖項(xiàng)目。

戰(zhàn)略3：流動(dòng)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略

一些老牌開發(fā)區(qū)，一方面擁有特別強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)孵化和服務(wù)能力，另一方面發(fā)展空間卻已經(jīng)飽和，這就導(dǎo)致這些開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力被鎖定在特定的空間內(nèi)，處于被抑制的狀態(tài)。當(dāng)前，這些老牌開發(fā)區(qū)多通過園區(qū)飛地和合作共建園區(qū)的形式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力的投射，也同時(shí)拓展自身的發(fā)展空間，但交易成本很高，成功的案例不多。所謂流動(dòng)開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略，就是促進(jìn)先進(jìn)開發(fā)區(qū)的市場(chǎng)化、平臺(tái)化轉(zhuǎn)型，通過轉(zhuǎn)變成為市場(chǎng)化服務(wù)平臺(tái)的方式，讓這些擁有資深隊(duì)伍、專業(yè)服務(wù)能力的開發(fā)區(qū)管委會(huì)脫離屬地空間流動(dòng)起來(lái)，變成一個(gè)園區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)服務(wù)（包括產(chǎn)業(yè)服務(wù)）的賦能平臺(tái)，可以先在省一級(jí)的層面進(jìn)行探索。包括：一是依托該省發(fā)展水平最高的開發(fā)區(qū)，或是廣泛吸納省內(nèi)開發(fā)區(qū)的精兵強(qiáng)將，成立某某省開發(fā)區(qū)集團(tuán)，下設(shè)開發(fā)建設(shè)、招商引資、創(chuàng)業(yè)孵化、科技服務(wù)等不同業(yè)務(wù)板塊，配套以省開發(fā)區(qū)建設(shè)基金；二是開發(fā)區(qū)賦能平臺(tái)公司以統(tǒng)一的和較高的標(biāo)準(zhǔn)，在全省范圍有選擇性地開展開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、員工培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)培育等業(yè)務(wù)；三是依托平臺(tái)公司構(gòu)建開發(fā)區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，并開展對(duì)全省開發(fā)區(qū)的評(píng)估認(rèn)證；四是省政府對(duì)開發(fā)區(qū)平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)，并在土地、財(cái)稅、人事等方面給予特殊政策，同時(shí)對(duì)開發(fā)區(qū)平臺(tái)公司的部分業(yè)務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，確保開發(fā)區(qū)業(yè)務(wù)有一定公共服務(wù)屬性。

戰(zhàn)略4：組合開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略

從整體發(fā)展格局上來(lái)看，我國(guó)開發(fā)區(qū)數(shù)量偏多，仍存在“小散亂”的問題，且南北、東西，省會(huì)和非省會(huì)城市的開發(fā)區(qū)發(fā)展差異巨大。所謂組合開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略，就是在進(jìn)一步開展開發(fā)區(qū)清理整頓、引導(dǎo)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和精明增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍促進(jìn)開發(fā)區(qū)的“合縱連橫”，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，減少同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，釋放合作潛能。這包括：一是國(guó)家層面出臺(tái)高規(guī)格引導(dǎo)鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)開展合作的文件，對(duì)合作領(lǐng)域、模式、投入和收益分配、權(quán)責(zé)給出指導(dǎo)性框架；二是重點(diǎn)要求在產(chǎn)業(yè)鏈上存在上下游關(guān)聯(lián)，或是存在產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的開發(fā)區(qū)，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)自主可控和打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)合開展合作，允許企業(yè)項(xiàng)目在這些園區(qū)之間合理流動(dòng)；三是改革國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的考評(píng)體系，將開展合作的績(jī)效，以及輻射帶動(dòng)績(jī)效，納入考核指標(biāo)，并逐步提高權(quán)重；四是鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)聯(lián)合申報(bào)國(guó)家項(xiàng)目，共建基金和平臺(tái)；五是建立全國(guó)性的開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)平臺(tái)、人才平臺(tái)和企業(yè)平臺(tái)，促進(jìn)企業(yè)、人才、土地在開發(fā)區(qū)之間交易流動(dòng)，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。