戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局有待進(jìn)一步優(yōu)化

■文/張凱 韓建飛 張文會(huì)（中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以其戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性和成長(zhǎng)性特點(diǎn)而廣受關(guān)注，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，其健康成長(zhǎng)不僅可以直接促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整及區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其在區(qū)域空間上的合理布局還能夠有力地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局存在區(qū)域間布局不均衡、區(qū)域間缺乏統(tǒng)籌合作等突出問(wèn)題，需強(qiáng)化政府規(guī)劃引導(dǎo)作用，加快建設(shè)新興產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)中西部和東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)要素集聚，加強(qiáng)區(qū)域間聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，以促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)合理布局。

一、我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展格局加快形成

第一，新興產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極?？傮w來(lái)看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在我國(guó)重點(diǎn)城市群快速集聚發(fā)展，京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)新一代信息技術(shù)、高端裝備、新能源汽車、生物、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、數(shù)字創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，大量新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)快速興起，產(chǎn)業(yè)門(mén)類眾多，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)突出。此外，山東半島形成了生物醫(yī)藥、高端裝備、新一代信息技術(shù)、新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群，東北地區(qū)形成了航空裝備、智能裝備、光電子以及生物醫(yī)藥等特色集群，長(zhǎng)株潭城市群聚集了高端裝備、新材料、新一代信息技術(shù)等領(lǐng)域的一大批重點(diǎn)企業(yè)。武漢城市群和成渝城市群發(fā)展成為了全國(guó)重要的新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端裝備集聚區(qū)。此外，一些重要節(jié)點(diǎn)城市也在一些細(xì)分領(lǐng)域形成了特色產(chǎn)業(yè)集群，如西安的航空裝備產(chǎn)業(yè)、洛陽(yáng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)業(yè)、蘭州的新材料產(chǎn)業(yè)等。

第二，一批潛力大的新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群加速涌現(xiàn)。近年來(lái)，我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，國(guó)家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到11.7%，較2014年提高4.1個(gè)百分點(diǎn)。受歷史條件、技術(shù)要求、要素稟賦、市場(chǎng)需求、政策環(huán)境等多方面因素影響，新興產(chǎn)業(yè)區(qū)域集群化特征明顯。國(guó)家發(fā)展改革委、工信部等相關(guān)部門(mén)不斷加大對(duì)新興產(chǎn)業(yè)集群的培育工作，2019年，國(guó)家發(fā)展改革委公布了第一批66個(gè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群名單（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)展改革委名單）；2021年，工信部發(fā)布了“先進(jìn)制造業(yè)集群決賽優(yōu)勝者名單”（以下簡(jiǎn)稱工信部名單），公布了兩批共25個(gè)先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。初步統(tǒng)計(jì)（兩份名單部分有重合，但評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和口徑不一致，未做刪除），兩個(gè)部門(mén)公布的新興產(chǎn)業(yè)集群共涉及23個(gè)省（自治區(qū)、直轄市），其中，廣東12個(gè)產(chǎn)業(yè)集群入選，在省級(jí)行政區(qū)中位居首位。山東、江蘇處于第二位和第三位，各有9個(gè)入選。分領(lǐng)域來(lái)看，新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)入選34個(gè)，在所有細(xì)分領(lǐng)域中排在首位，生物、新材料、高端裝備數(shù)量相當(dāng)，分別達(dá)到19個(gè)、18個(gè)、17個(gè)。國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群行業(yè)分布情況如表1所示。

表1 國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群行業(yè)分布情況

表1（續(xù)）

二、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局面臨三方面主要問(wèn)題

第一，部分地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在趨同現(xiàn)象。“十三五”時(shí)期以來(lái)，各地將發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重，部分地區(qū)忽視了已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)，特別是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。各種優(yōu)惠政策側(cè)重于吸引戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資落地，哪怕“新”的含金量很低，也大力招引、發(fā)展。部分地區(qū)不顧自身資源要素條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，競(jìng)相提出自建戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除西藏外，我國(guó)大陸地區(qū)30個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）在“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”中提出的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域重合度較高，其中提出要發(fā)展生物醫(yī)藥的達(dá)到25個(gè)省份，新一代信息技術(shù)、高端裝備、新材料、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、數(shù)字產(chǎn)業(yè)和新能源領(lǐng)域也分別達(dá)到23個(gè)、23個(gè)、21個(gè)、18個(gè)、18個(gè)、17個(gè)和15個(gè)。

第二，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展有待進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)區(qū)域科學(xué)統(tǒng)籌。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，其壯大發(fā)展有利于各地在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中建立發(fā)展優(yōu)勢(shì)。因此，在實(shí)際工作中，一些地方存在封閉發(fā)展的傾向，試圖推進(jìn)建設(shè)自我主導(dǎo)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)生態(tài)或全產(chǎn)業(yè)鏈體系，在一定程度上導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇，不利于構(gòu)建跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群協(xié)作體系。不少地區(qū)擔(dān)心在合作過(guò)程中被其他地區(qū)“搶走”相關(guān)產(chǎn)業(yè)，跨區(qū)域開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作的意愿不強(qiáng)，并希望通過(guò)獨(dú)立搶先布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)其他地區(qū)的“超越”，甚至通過(guò)出臺(tái)一些“優(yōu)惠政策”來(lái)吸引其他地區(qū)的相關(guān)企業(yè)。此外，部分地區(qū)甚至沿用過(guò)去發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的思路來(lái)推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一味地追求速度與規(guī)模，忽視了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律與本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

第三，中西部地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局存在低端重復(fù)現(xiàn)象。東部發(fā)達(dá)地區(qū)資金、人才、技術(shù)等要素富集，疊加良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和營(yíng)商環(huán)境，促使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的要素進(jìn)一步向這些區(qū)域流動(dòng)，致使相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)“強(qiáng)者愈強(qiáng)”特征。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在勞動(dòng)力和土地成本方面具有一定優(yōu)勢(shì)，但在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節(jié)所需的人才、科技要素方面相對(duì)欠缺，招引產(chǎn)業(yè)高端環(huán)節(jié)難度較大。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)試圖通過(guò)招引戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)，即使是低端過(guò)剩環(huán)節(jié)，也采取各類優(yōu)惠措施進(jìn)行“爭(zhēng)搶”，導(dǎo)致低端重復(fù)建設(shè)屢屢發(fā)生，造成產(chǎn)業(yè)資源極大浪費(fèi)。以工業(yè)機(jī)器人為例，部分地區(qū)“小、散、弱”問(wèn)題突出，多數(shù)集中在二次開(kāi)發(fā)、組裝等環(huán)節(jié)，靠政府補(bǔ)貼而生，走規(guī)模組裝的老路，導(dǎo)致“高端產(chǎn)業(yè)低端化”發(fā)展。

三、對(duì)策建議

第一，強(qiáng)化政府規(guī)劃引導(dǎo)作用，促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合理布局。一是各級(jí)政府應(yīng)立足資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，做好戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，健全政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制，完善規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和績(jī)效考評(píng)機(jī)制。二是逐步完善財(cái)政、金融、稅收、土地、環(huán)保等政策，引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)在優(yōu)勢(shì)區(qū)域合理布局，適時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)在國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移，形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在空間上的動(dòng)態(tài)科學(xué)布局。三是實(shí)行資源互補(bǔ)和企業(yè)領(lǐng)先策略，加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)及關(guān)鍵配套企業(yè)的布局引導(dǎo)，支持企業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)兼并重組，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)規(guī)?；?、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)。

第二，完善區(qū)域合作機(jī)制，加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。一是建立健全政府對(duì)話協(xié)商機(jī)制和組織協(xié)調(diào)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、合作約束機(jī)制，為地區(qū)間擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)合作營(yíng)造良好環(huán)境，逐步形成跨區(qū)域的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。二是充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、機(jī)器人、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，搭建產(chǎn)業(yè)信息共享和技術(shù)協(xié)作平臺(tái)，通過(guò)智能制造、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同等手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群融合發(fā)展。三是拓寬國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群所涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，逐步延伸至數(shù)字創(chuàng)意、新能源汽車等更多領(lǐng)域。

第三，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地要素集聚，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。一是針對(duì)近年來(lái)向東南亞國(guó)家轉(zhuǎn)移加快的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，如電子信息、高端裝備等產(chǎn)業(yè)的加工組裝環(huán)節(jié)，探索在中西部地區(qū)建立制造業(yè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)或加工貿(mào)易企業(yè)承接基地，強(qiáng)化對(duì)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸配套。二是引導(dǎo)中西部和東北地區(qū)逐步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，制定更加優(yōu)惠的資金、稅收、土地等政策，強(qiáng)化中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)承接能力。三是大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，重點(diǎn)鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作共建“飛地園區(qū)”，推動(dòng)園區(qū)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

第四，加強(qiáng)聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，助推區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)。一是加快整合現(xiàn)有創(chuàng)新中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)研究中心等創(chuàng)新平臺(tái)，加快推進(jìn)世界科技前沿、國(guó)家重大需求、人民生命健康等領(lǐng)域的制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)。二是詳細(xì)梳理重點(diǎn)領(lǐng)域龍頭企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈上下游布局、中國(guó)科學(xué)院等機(jī)構(gòu)在各地的科研院所布局、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室布局等，加快構(gòu)建技術(shù)攻關(guān)區(qū)域分工體系。三是鼓勵(lì)制造業(yè)創(chuàng)新中心、龍頭企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)等利益分配機(jī)制，探索構(gòu)建多企業(yè)合作、多團(tuán)隊(duì)參與的共性技術(shù)攻關(guān)合作模式，加強(qiáng)共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)。