鼓勵社會資本參與的新型研發(fā)機構(gòu)組織模式研究

■文/薛雅 王雪瑩 羅仙鳳（上海市科學學研究所）

當前，新型研發(fā)機構(gòu)進入了發(fā)展快車道，逐步成為我國國家創(chuàng)新體系的一支重要科研力量。按照科技部《關(guān)于促進新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國科發(fā)政〔2019〕313號）要求，新型研發(fā)機構(gòu)要“調(diào)動社會各方參與”，以投資主體多元化推動科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合，促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。社會資本參與新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展既是對政府財政資金支持的有力補充，也是促進研發(fā)市場化、使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的重要舉措。本文以上海研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺類新型研發(fā)機構(gòu)（以下簡稱功能型平臺）為例，研究社會資本參與新型研發(fā)機構(gòu)運營機制，強化市場導(dǎo)向，優(yōu)化組織機制。

一、主要問題

功能型平臺是上海具有公共服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新功能的平臺類新型研發(fā)機構(gòu)，助力集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥等新興前沿領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展，推動行業(yè)逐步形成國際影響。但是，目前功能型平臺鏈接產(chǎn)業(yè)力量、撬動社會資本參與能力不足，不利于真正實現(xiàn)中試成果產(chǎn)業(yè)化、培育打造產(chǎn)業(yè)集群等功能發(fā)揮，離高水平助力科技自立自強仍有差距。通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾個問題。

一是功能型平臺存在國資占比高、撬動社會資本弱的問題。功能型平臺運營機構(gòu)雖按企業(yè)注冊成立，但政府出資作為資本金投入與其他社會資本相比占據(jù)絕對控股地位，大部分功能型平臺國資占比高，有些達到80%甚至90%以上。部分功能型平臺發(fā)展初期國資與社會資本占股相對持平，但在后續(xù)發(fā)展中，國資持續(xù)進入導(dǎo)致國企代持的國資占股比例越來越大，如某功能型平臺的運營公司成立注冊時國資控股51%，后國資占股逐步提升至超90%，社會資本占股從49%下降至不到10%。

二是“國資投入、國資監(jiān)管”管辦一體束縛了功能型平臺和人才活力。功能型平臺的運營公司股權(quán)結(jié)構(gòu)決定了其國有企業(yè)的性質(zhì)，目前單一的對外投資方式受制于國資監(jiān)管和保值增值要求，束縛較大。對在孵企業(yè)來說，受功能型平臺作為股東方的影響，受到強監(jiān)管、強約束，科研團隊在市場化過程中受干預(yù)多，積極性難以發(fā)揮；對功能型平臺團隊來說，技術(shù)人員、轉(zhuǎn)化人員不能個人跟投或參與分紅，難以有效激發(fā)個人活力和創(chuàng)新激情。

三是功能型平臺對新興市場的發(fā)掘和塑造能力有限。成果產(chǎn)業(yè)化一般需要經(jīng)歷“中試產(chǎn)品化”和“大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化”兩個階段。但目前，功能型平臺多聚焦于第一階段中試產(chǎn)品化，為實驗室成果提供工業(yè)場地、工業(yè)廢水廢氣處理的環(huán)評等輔助設(shè)施條件，這些是高校院所等研究團隊進行中試產(chǎn)品化所缺乏的必要條件。但是，對于真正實現(xiàn)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的第二階段轉(zhuǎn)化卻缺乏重視和相應(yīng)的能力建設(shè)。產(chǎn)業(yè)化需求解決的往往不僅是技術(shù)問題，還會面臨諸如技術(shù)創(chuàng)新后帶來的成本不可控，產(chǎn)業(yè)下游配套創(chuàng)新技術(shù)的資質(zhì)認證成本高、認證程序復(fù)雜，技術(shù)創(chuàng)新受到現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈上下游技術(shù)的阻礙等市場性問題。功能型平臺僅依靠第一階段推動產(chǎn)業(yè)化，容易產(chǎn)生中試產(chǎn)品下游缺乏買家、在孵企業(yè)融資難、塑造新興市場能力欠缺等問題。

二、成因分析

一是功能型平臺的“非營利性”與社會資本的天然逐利性相矛盾。根據(jù)《上海市研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺管理辦法》（滬科規(guī)〔2021〕18號）（以下簡稱《辦法》），功能型平臺定位是“非營利新型研發(fā)機構(gòu)”，同時遵循“多方參與、市場化運作”的原則，實行企業(yè)化運作，開展自主經(jīng)營和投融資活動。但是，非營利性影響社會資本繼續(xù)投資的積極性：一方面，社會資本參與功能型平臺建設(shè)的機制是投資入股平臺運營公司，存在天然的利益回報需求；另一方面，在孵企業(yè)的發(fā)展壯大離不開市場化資本的進入，功能型平臺“培育和孵化創(chuàng)新企業(yè)、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)”的功能定位需要社會資本的放大效應(yīng)。如，某功能型平臺就出現(xiàn)了平臺國資擬按原價出讓原始股，出于公益性質(zhì)支持在孵企業(yè)再融資和引入新股東，但社會資本不愿意原價出讓，要按資本溢價出讓原始股，國資的非營利性與社會資本的逐利性存在沖突，阻礙了在孵企業(yè)進行再融資等后續(xù)發(fā)展。

二是功能型平臺現(xiàn)有的運行模式不利于企業(yè)孵化和社會融資。以前大多數(shù)功能型平臺的對外投資方式主要依靠運營公司的資本金進行（如圖1所示），管理端和投資端由運營公司一體承擔，該種支持方式從制度層面形成了“國資投資、國資監(jiān)管”，管辦緊密聯(lián)系的情況，科研團隊、在孵企業(yè)和平臺技術(shù)人員、轉(zhuǎn)化人員都受到強監(jiān)管?，F(xiàn)行《辦法》旨在解決社會資本參與不高的問題，規(guī)定運行資金不得用于股東分紅、對外投資，鼓勵功能型平臺利用技術(shù)服務(wù)所得、成果轉(zhuǎn)化收益、企業(yè)孵化投資、社會融資、國家重大項目申報等方式，取得服務(wù)收入，逐漸實現(xiàn)自我造血和持續(xù)發(fā)展。但是在現(xiàn)實中，功能型平臺在起步階段由于非營利性和公益性使得其盈利能力不足以實現(xiàn)自我造血功能，亟需社會資本的補充。

圖1 現(xiàn)有功能型平臺運營公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)

三是功能型平臺研發(fā)與轉(zhuǎn)化服務(wù)體系未能充分鏈接社會資源?！掇k法》對功能型平臺的定位是“以提供產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)化服務(wù)為主要功能，以培育和孵化創(chuàng)新企業(yè)、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)為主要目標。”但目前，大多數(shù)功能型平臺往往傾向于關(guān)注科技成果的學術(shù)價值，即是否具有領(lǐng)先性，對于成果在產(chǎn)品市場的情況不甚了解，導(dǎo)致引進孵化的成果具有很高的學術(shù)價值但沒有很高的產(chǎn)業(yè)化價值，部分功能型平臺在與科研人員的對接中也很難提出產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)痛點問題，向高校、科研院所的科研人員提出方向性科研指導(dǎo)建議的能力較欠缺，對面向市場的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化和構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，缺乏發(fā)現(xiàn)與塑造市場的能力基礎(chǔ)。因此，還需要進一步完善共性技術(shù)支持機制和服務(wù)體系，加強功能型平臺與第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)合作，強化復(fù)合型轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化人才的培養(yǎng)和引進，通過創(chuàng)新共同體構(gòu)建開放融通的創(chuàng)新生態(tài)，掃清市場障礙，打通研發(fā)與產(chǎn)業(yè)的雙向鏈接快車道。

三、對策建議

一是加強對社會資本參與新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)的激勵，厘清營利和非營利性的關(guān)系。首先，政府對新型研發(fā)機構(gòu)應(yīng)區(qū)分非營利性和營利性的考核指標。非營利性指標應(yīng)包括共性技術(shù)攻關(guān)與服務(wù)技術(shù)能力的評價，具體包括對整個產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升的覆蓋面和改進度、對基礎(chǔ)研究的引領(lǐng)作用、產(chǎn)生的社會效益以及人才培養(yǎng)等方面；營利性指標包括解決市場實際技術(shù)需求、孵化企業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量、撬動社會資本、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)、產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈強鏈補鏈等具體指標。綜合考量非營利性與營利性指標，形成新型研發(fā)機構(gòu)的綜合評價體系，鼓勵社會資本獲得營利性運營過程中產(chǎn)生收益的分紅。其次，社會主體積極參與新型研發(fā)機構(gòu)非營利性建設(shè)的，給予其享受進口科研用儀器設(shè)備、加計扣除、固定資產(chǎn)折舊等稅收優(yōu)惠，相關(guān)的研發(fā)后補助、風險投資補貼、高層次人才引進以及財政獎勵等政策支持。最后，優(yōu)化科研團隊的激勵機制，孵化企業(yè)中科研團隊占股比例應(yīng)以獲得公司控制權(quán)為原則，增強社會資本對于科研團隊的信任度，該股權(quán)結(jié)構(gòu)有利于提高社會資本參與的積極性。

二是優(yōu)化新型研發(fā)機構(gòu)運行模式，“管辦分離”激發(fā)市場活力。功能型平臺機構(gòu)運行模式可探索如圖2所示的結(jié)構(gòu)，管理端形成平臺管理團隊撬動國有重資產(chǎn)的組織架構(gòu)，由國資下設(shè)全資子公司（國有企業(yè)），與平臺管理團隊共同持股成立新的平臺運營公司（有限責任公司），管理團隊控股平臺運營公司。國資下設(shè)的全資子公司持有平臺的國有重資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失；平臺運營公司成為市場化窗口，輕資產(chǎn)運營提高靈活性，激發(fā)平臺管理團隊積極性，國資不直接管理初創(chuàng)企業(yè)，解決平臺目前受到國資強監(jiān)管的問題。投資端與管理端在組織架構(gòu)上進行分離，通過市場化運營的方式進行鏈接，根據(jù)財政部文件（財建〔2015〕1062號），現(xiàn)有功能型平臺原有財政資金“退坡”以后，后續(xù)財政資金可以采用政府引導(dǎo)基金方式，引導(dǎo)民營資本，由市場化基金管理公司共同成立創(chuàng)新投資基金，平臺運營公司和市場化基金管理公司合作管理和投資科技初創(chuàng)企業(yè)，即財政資金引導(dǎo)社會資本投入超天使階段的科技初創(chuàng)企業(yè)。圖2所示的平臺機構(gòu)組織模式從管理端和投資端都做到了“管辦分離”，起到了國有資產(chǎn)保值增值、激發(fā)平臺團隊活力、社會資本放大財政資金效應(yīng)的作用。

圖2 探索新型研發(fā)機構(gòu)的組織模式

三是加強新型研發(fā)機構(gòu)研發(fā)與轉(zhuǎn)化服務(wù)體系建設(shè)，提升對產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)服務(wù)的能力。提高新型研發(fā)機構(gòu)識別產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)的能力，聚焦支持產(chǎn)業(yè)共性、單個企業(yè)無力承擔的重大技術(shù)研發(fā)，整合行業(yè)龍頭企業(yè)形成創(chuàng)新共同體，對于多個企業(yè)共同參加的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研究給予優(yōu)先資助，對于排他性技術(shù)研究則由企業(yè)自行承擔費用。完善與第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的合作模式，發(fā)揮新型研發(fā)機構(gòu)技術(shù)優(yōu)勢，與第三方平臺在金融、法律等方面形成專業(yè)優(yōu)勢互補。強化雙向鏈接人才支撐，完善技術(shù)經(jīng)理人和中試產(chǎn)業(yè)化技術(shù)人員的管理和培訓機制。