鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目績效評價思路探究
——以H 省為例

●李志平 王 暢

為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》（中發(fā)〔2018〕17 號）等相關(guān)文件精神， 加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，H 省啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)四年行動， 以支持全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的改造和建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理效率， 因地制宜建設(shè)污水處理廠（站）、配套管網(wǎng)工程以及跟蹤調(diào)度系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)污水處理體系的高效穩(wěn)定運(yùn)營。 隨著社會公眾對政府環(huán)境管理績效的關(guān)注程度日漸增加， 預(yù)算績效評價作為整個預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)和重要手段，既是加強(qiáng)公眾監(jiān)督、提高公共項(xiàng)目運(yùn)行效率的需要， 又是改善資金支出結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會民主建設(shè)的需要。在工程設(shè)計(jì)與推進(jìn)全過程中采用嚴(yán)密合理的績效評價方案， 對推進(jìn)項(xiàng)目安排合理性及提高財(cái)政資源使用效益具有重要意義。 本文旨在以H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)四年行動為例， 探討設(shè)計(jì)其預(yù)算績效評價工作開展的思路， 研究評價工作中的重難點(diǎn)， 挖掘污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目評價工作的特點(diǎn)和亮點(diǎn)。

一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目介紹

H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)四年行動以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引， 圍繞打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)， 聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的突出短板， 全力優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理體系。 其績效目標(biāo)具體是利用四年時間，全省統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，在2022 年取得全省范圍內(nèi)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋，污水收集率不低于80%的環(huán)境效益，并切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營管理，改善人居環(huán)境，提高發(fā)展質(zhì)量，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

H 省組織對已建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研， 收集和整理廠區(qū)和管網(wǎng)投資情況；采取“點(diǎn)面結(jié)合、縱橫比較”的方式，對樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對；選擇湖區(qū)和山區(qū)項(xiàng)目的投資概算作為典型案例， 結(jié)合其他省份同類型項(xiàng)目投資情況進(jìn)行比較，綜合得出H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及管網(wǎng)單位投資標(biāo)準(zhǔn)。 基于已通過技術(shù)審查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)排水與污水處理專項(xiàng)規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒， 估算全省四年行動的工程量； 結(jié)合測算分析報(bào)告中的噸水投資標(biāo)準(zhǔn)和管網(wǎng)單位投資標(biāo)準(zhǔn)對總投資額進(jìn)行統(tǒng)計(jì)估算；在此基礎(chǔ)上，完成總投資測算。為支持項(xiàng)目建設(shè)，H 省省級財(cái)政安排獎補(bǔ)資金， 對縣市給予基礎(chǔ)補(bǔ)助并根據(jù)績效考核結(jié)果撥付獎勵資金。為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源規(guī)范分配、有效落實(shí)，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)、取得目標(biāo)效益，必須設(shè)立兼具科學(xué)性和可操作性的績效評價體系，貫穿于H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目前期規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的全過程。

二、 地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)績效指標(biāo)與考核標(biāo)準(zhǔn)

（一）績效指標(biāo)的選定

績效指標(biāo)在前期項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)規(guī)劃和中后期項(xiàng)目進(jìn)度確定等方面都有重要的參考價值， 因此績效指標(biāo)應(yīng)落腳項(xiàng)目全面布局，在不同的層次確定代表性指標(biāo)。結(jié)合H 省四年行動方案，評價體系重點(diǎn)關(guān)注工程建設(shè)情況、設(shè)施運(yùn)行情況、機(jī)制建設(shè)情況等，對應(yīng)設(shè)置績效考核指標(biāo)。

基于其建設(shè)工程規(guī)范性、安全性、完成進(jìn)度等進(jìn)行實(shí)時考核是工程項(xiàng)目建設(shè)績效評價的必由之路。 區(qū)別于其他類型工程，績效指標(biāo)綜合考評對污水處理廠與管網(wǎng)的建設(shè)情況分別進(jìn)行考核。

1、污水處理廠建設(shè)方面。 構(gòu)筑物作為提高污水處理效率的主體， 也作為財(cái)政投入的重要部分之一，其規(guī)模適用性、安裝落實(shí)性、水電完善性都將作為衡量項(xiàng)目能否合格、取得預(yù)期效果的重要參考。

2、管網(wǎng)建設(shè)方面。 考慮到H 省已建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施存在著雨污分流不徹底、 管道設(shè)計(jì)不合理、管網(wǎng)覆蓋率偏低等問題，評價體系可通過考核管網(wǎng)鋪設(shè)完成率、接戶管接入率、管網(wǎng)雨污分流情況監(jiān)督記錄配套管網(wǎng)和接戶管建設(shè)情況，該類指標(biāo)是影響污水處理廠進(jìn)水水質(zhì)和水量的重要因素，對該類指標(biāo)的有效監(jiān)督也將直接關(guān)系到項(xiàng)目建成的環(huán)境效益。

針對污水處理設(shè)施建設(shè)， 還需設(shè)計(jì)合理的專業(yè)考核指標(biāo)查驗(yàn)設(shè)施的運(yùn)行情況， 該類指標(biāo)的設(shè)置思路詳見表1。 9 個指標(biāo)綜合評估了污水處理廠的運(yùn)行效能，能夠有效地檢測到現(xiàn)有H 省污水處理廠運(yùn)行過程中常見的問題，如污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模不合理、污水運(yùn)行負(fù)荷率偏低等， 因此在本項(xiàng)目工程推進(jìn)時采用以上指標(biāo)可針對性避免H 省在這類問題上重蹈覆轍。此外，不論是項(xiàng)目建設(shè)還是建成階段， 評價體系都對機(jī)制建設(shè)作出了嚴(yán)密要求。 機(jī)制建設(shè)部分主要考核主體責(zé)任是否明確、運(yùn)營資金是否落實(shí)、污水處理費(fèi)是否合理征收、績效付費(fèi)制度是否完善等指標(biāo)， 通過對項(xiàng)目全過程的把控，解決污水設(shè)施運(yùn)營上的不足，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。為鼓勵各市縣積極探索打造地方建設(shè)工作亮點(diǎn)， 還設(shè)定了加分項(xiàng)指標(biāo)，通過表彰示范項(xiàng)目取得激勵效果。

表1 污水處理設(shè)施運(yùn)行情況類指標(biāo)設(shè)計(jì)要點(diǎn)

（二）評價體系的構(gòu)建

H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)評價考核指標(biāo)中既包括任務(wù)指標(biāo)，又包括狀態(tài)指標(biāo)。 評價體系構(gòu)建就是將諸多指標(biāo)組合形成一個科學(xué)的、可操作的考核體系，作為客觀反映H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工作狀態(tài)和水平的基礎(chǔ)。制定考核辦法總體框架的同時，按照我國污水處理行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與政策， 統(tǒng)籌設(shè)計(jì)H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行績效指標(biāo)考核體系。 經(jīng)過多輪專家討論和咨詢，基于具體指標(biāo)及考核要點(diǎn)， 考慮其導(dǎo)向性和突出科學(xué)性，對每項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)具體的考評分值及詳細(xì)的加減分情形，力求在應(yīng)用中能做到針對性解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)工作中的不足。 具體評分方法：穩(wěn)定運(yùn)行率作為衡量污水處理廠運(yùn)行效能的重要指標(biāo)，分值占比較高，為8分。評分標(biāo)準(zhǔn)具體為根據(jù)項(xiàng)目近30 天運(yùn)行記錄，新建成污水處理廠負(fù)荷率第一年不得低于50%， 第二年不低于55%，第三年及以后達(dá)到60%的視為穩(wěn)定運(yùn)行。 穩(wěn)定運(yùn)行天數(shù)大于90%的，得滿分；每降低5%扣2 分，扣完為止。 污泥規(guī)范化處理處置是針對污水處理副產(chǎn)物設(shè)置的指標(biāo)，其重要程度次于運(yùn)行效能類指標(biāo)，其分值設(shè)置為3 分，評分標(biāo)準(zhǔn)為處理符合規(guī)范，未造成二次污染均得滿分，否則不得分。

三、 地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)績效評價工作的開展流程

（一）開展流程

H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)的考核成績由市州初審（30%）和省級考核（70%）兩部分組成，以便在考量行業(yè)普遍經(jīng)驗(yàn)的同時兼顧地方特殊情況，也有利于形成上下嚴(yán)密監(jiān)督。基于評價考核辦法，H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)主要采用系統(tǒng)評分與現(xiàn)場評分相結(jié)合形式進(jìn)行考核。 系統(tǒng)評分基于H 省鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資料，評價組依靠平臺可直接獲取管網(wǎng)完成率、接戶管接戶率等數(shù)據(jù)；現(xiàn)場評分是組織專家進(jìn)行現(xiàn)場核查評分，如訪問建設(shè)實(shí)施單位現(xiàn)場，調(diào)研核實(shí)前期設(shè)備構(gòu)筑物安裝及后期污水處理廠的運(yùn)維管理等工程進(jìn)度情況。 為使考核體系在應(yīng)用中形成一股強(qiáng)大的監(jiān)督力量，同步給出考核程序制度，嚴(yán)格規(guī)定審查過程的規(guī)范性，嚴(yán)禁出現(xiàn)弄虛作假的違規(guī)行為，確保評價的公正性、合法性及結(jié)果的客觀性和可靠性。

（二）評價結(jié)果應(yīng)用

運(yùn)用上述指標(biāo)評價評分體系及考核開展流程，獲取H 省各縣市客觀獨(dú)立的考核評價結(jié)果， 劃分為優(yōu)、 良、中、差四個等級。 基于考核結(jié)果，綜合地區(qū)地域、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、建設(shè)規(guī)模等因素，制定具體項(xiàng)目獎勵資金分配規(guī)則和激勵機(jī)制，分級確定獎勵基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。 考評結(jié)果為優(yōu)、良、中的可按原定獎補(bǔ)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎勵， 依據(jù)等級適當(dāng)上浮或下浮獎補(bǔ)；認(rèn)定建設(shè)任務(wù)推進(jìn)緩慢或建成設(shè)施運(yùn)營異常的地區(qū)考評結(jié)果為差，即考核不通過，后期結(jié)合評價結(jié)果逐條進(jìn)行整改，充分發(fā)揮評價體系的反饋機(jī)制和改善作用。 就績效評價體系而言，依據(jù)結(jié)果反饋，在對工程建設(shè)作出調(diào)整的同時，也應(yīng)對績效評價體系的細(xì)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化，提升指標(biāo)運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)適用性和科學(xué)性。

四、 對污水處理設(shè)施建設(shè)績效評價工作的進(jìn)一步思考

（一）污水處理設(shè)施建設(shè)績效評價特殊點(diǎn)

污水處理設(shè)施建設(shè)是H 省響應(yīng)國家打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)號召， 推進(jìn)H 省城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六大工程的重要部分， 既是政府生態(tài)環(huán)境治理工作的一環(huán)，又具有深遠(yuǎn)的民生意義，是關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量和水環(huán)境安全的重要舉措。這就決定了污水處理設(shè)施建設(shè)的績效評價工作區(qū)別于一般性工程建設(shè)類項(xiàng)目績效評價，除去項(xiàng)目產(chǎn)出及工程管理等內(nèi)容，在考察上必須重點(diǎn)關(guān)注其環(huán)境效益及社會效益。污水處理設(shè)施建設(shè)取得的效果主要是基于行業(yè)規(guī)定的水質(zhì)專業(yè)指標(biāo)作出判斷，在評價中設(shè)定能反映和衡量設(shè)施運(yùn)行效能的指標(biāo)，并擴(kuò)大其占比至50%左右，使其成為評價工作的重點(diǎn)和支撐點(diǎn)。

（二）污水處理設(shè)施建設(shè)績效評價難點(diǎn)及解決思路

鑒于H 省污水處理設(shè)施建設(shè)的范圍廣、涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量眾多、時間跨度較長，在管理與評價工作上存在調(diào)度的困難。 不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地區(qū)因當(dāng)?shù)厍闆r不同而導(dǎo)致建設(shè)特點(diǎn)和進(jìn)程、資金規(guī)模和補(bǔ)貼形式不同，使用單一的指標(biāo)和考察形式不利于兼顧地方特殊性， 建立市州初審與省級考核相結(jié)合的形式能有效破解由上級“一刀切”的局面，而設(shè)立加分項(xiàng)評分指標(biāo)可在評分體系中留出可呈現(xiàn)地方特色的靈活空間； 建設(shè)時間長可能導(dǎo)致建設(shè)實(shí)際投資與測算投資存在出入，因此，采取基礎(chǔ)補(bǔ)助和績效獎勵相結(jié)合的方式，實(shí)行預(yù)撥加清算，給應(yīng)對狀況變動留出了緩沖空間。

指標(biāo)規(guī)則的制定和檢驗(yàn)依靠于強(qiáng)大的專業(yè)知識體系和豐富的工程經(jīng)驗(yàn)。 專業(yè)人員及專家的參與必須貫穿績效評價工作的全過程。 確定指標(biāo)和劃分評分標(biāo)準(zhǔn)階段必須依靠具備豐富知識儲備的人員來推進(jìn)，如：穩(wěn)定運(yùn)行率的檢驗(yàn)需采集多長時間的數(shù)據(jù)等； 檢查進(jìn)度和效果階段要求參與評價人員具備污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營相關(guān)的知識和經(jīng)驗(yàn)儲備， 才能保證評價的客觀性和準(zhǔn)確性。

參考績效評價的基本要求與原理， 筆者以H 省污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例， 積極探討省級污水治理項(xiàng)目的績效評價工作開展的思路， 結(jié)合新時代在污染防治上提出的新要求， 兼顧體系框架的全面性和具體指標(biāo)的特殊性，通過考核評分的方式開展績效評價。 H 省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入是以實(shí)現(xiàn)處理設(shè)施長效運(yùn)營為期望，評價工作將持續(xù)較長一段時間，后續(xù)工作中將進(jìn)一步完善績效評價體系并積累績效評價經(jīng)驗(yàn)， 不僅能增強(qiáng)項(xiàng)目績效管理機(jī)制的自我完善， 也可為其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目提供豐富的經(jīng)驗(yàn)參考。