粵港澳大灣區(qū)社會保障合作治理困境及對策研究

陳天紅

(中共廣東省委黨校 公共管理教研部，廣東 廣州 510053)

粵港澳三地位置毗鄰、文化同源、人緣相親，三地人員交往密切，合作歷史悠久。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出推進粵港澳大灣區(qū)社會保障合作的要求。粵港澳大灣區(qū)社會保障合作及協(xié)同發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，有助于實現(xiàn)內(nèi)地與港澳地區(qū)深度合作，推動港澳居民更好地融入國家發(fā)展大局、便利港澳居民在內(nèi)地生活和發(fā)展?；浉郯娜氐纳鐣Ｕ现贫燃扔邢嗨浦帲泊嬖谥^大的差異。一方面，粵港澳三地都實行多層次的社會保障體系。另一方面，粵港澳三地的社會保障理念、制度模式及制度的基本項目構(gòu)成、社會保障管理體制、社會保障基金籌集及管理運營方式、社會保障覆蓋面等方面都存在著較大的差異。[1]粵港澳三地社會保障合作受到一系列因素的影響：從宏觀層面看，三地的政治法律制度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及匯率制度方面的差異影響到制度合作和銜接；從微觀層面看，信息技術(shù)、繳費率、繳費年限、待遇給付標準等方面存在的差異是阻礙三地社會保障制度銜接的主要因素。[2]本文對粵港澳大灣區(qū)社會保障合作現(xiàn)狀進行實證調(diào)查和梳理研究，并重點對合作困境及原因進行分析，在此基礎(chǔ)上提出深化粵港澳大灣區(qū)社會保障合作的對策建議。

一、粵港澳大灣區(qū)社會保障合作治理現(xiàn)狀

香港地區(qū)和澳門地區(qū)回歸祖國后，在“一國兩制”框架下，粵港澳三地不斷深化合作?；浉?、粵澳合作呈現(xiàn)全方位、多領(lǐng)域、高層次的特征，特別是合作領(lǐng)域上從改革開放初期的經(jīng)貿(mào)合作擴展到經(jīng)濟、社會和文化等多個領(lǐng)域，合作層面上從過去的民間合作上升到政府間制度化合作。[3]粵港澳三地也逐步開展社會保障方面的合作，主要體現(xiàn)在：探索建立社會保障合作組織架構(gòu)、出臺政策支持港澳居民在廣東參加社會保險、大力推進粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作、創(chuàng)新粵港澳社會保障跨境業(yè)務(wù)經(jīng)辦合作方式等方面。

(一)探索建立社會保障合作組織架構(gòu)

為了促進粵港、粵澳合作，1998年和2003年分別成立了粵港合作聯(lián)席會議制度和粵澳合作聯(lián)席會議制度?；浉酆献髀?lián)席會議由廣東省與香港特別行政區(qū)政府高層人員組成，粵澳合作聯(lián)席會議由廣東省與澳門特別行政區(qū)政府高層人員組成，合作聯(lián)席會議每年舉辦一次。合作聯(lián)席會議制度是粵港、粵澳協(xié)同治理從社會需求、民間合作上升至政府間合作的制度保障。[4]粵港、粵澳合作聯(lián)席會議的議程不斷深化，從最初注重經(jīng)濟發(fā)展合作，逐漸增加了環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合作，近年來更增加了包括教育、文化、社會服務(wù)等在內(nèi)的多項民生項目合作。[5]粵港、粵澳合作聯(lián)席會議是推動粵港澳社會保障合作的高層對話機制。

粵港、粵澳合作聯(lián)席會議制度取得了較為豐碩的成果，并逐步建立起社會保障合作相關(guān)的專責(zé)小組，以深入推進粵港澳社會保障相關(guān)合作。2007年8月，廣東省民政廳與香港特別行政區(qū)政府勞工及福利局成立了“粵港社會福利合作專責(zé)小組”[6]，通過政府層面，加強粵港兩地養(yǎng)老服務(wù)合作在內(nèi)的社會福利領(lǐng)域合作。2015年粵澳合作聯(lián)席會議上雙方簽署了《粵澳勞動及社會保障相關(guān)事務(wù)合作專責(zé)小組合作協(xié)定書》，并成立粵澳勞動及社會保障相關(guān)事務(wù)合作專責(zé)小組，推動粵澳勞動及社會保障領(lǐng)域的合作。

粵港、粵澳合作聯(lián)席會議和社會保障專責(zé)小組相結(jié)合，是粵港澳大灣區(qū)社會保障合作的組織特征。在此組織架構(gòu)下，粵港澳大灣區(qū)城市社會保障相關(guān)管理部門積極推動養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療保障等領(lǐng)域的合作。例如，2018年1月，首屆粵港澳大灣區(qū)衛(wèi)生與健康合作大會在廣東省惠州市召開，粵港澳三地衛(wèi)生部門共同簽署了《粵港澳大灣區(qū)衛(wèi)生與健康合作框架協(xié)議》。[7]該協(xié)議就鼓勵社會力量創(chuàng)辦粵港澳大灣區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)等主題進行了約定，有助于粵港澳大灣區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)協(xié)同發(fā)展、優(yōu)勢互補。

(二)出臺政策支持港澳居民在廣東參加社會保險

粵港澳大灣區(qū)社會保障合作離不開國家和省級層面相關(guān)的政策支持和創(chuàng)新。2005年6月原勞動和社會保障部印發(fā)《臺灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》，明確“用人單位與聘雇的臺、港、澳人員應(yīng)當簽訂勞動合同，并按照《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定繳納社會保險費”。2019年6月珠海市人民政府印發(fā)《關(guān)于常住橫琴的澳門居民參加珠海市基本醫(yī)療保險試點有關(guān)問題的通知》(珠府函〔2019〕226號)，就常住橫琴的非就業(yè)澳門居民參加珠海市基本醫(yī)療保險開展試點。[8]這是中國內(nèi)地第一次對非就業(yè)澳門居民放開社會保險制度。2019年11月29日，人力資源和社會保障部、國家醫(yī)療保障局聯(lián)合印發(fā)《香港澳門臺灣居民在內(nèi)地(大陸)參加社會保險暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，并于2020年1月1日起施行。[9]《暫行辦法》明確了在內(nèi)地就業(yè)、居住和就讀的港澳居民可參加的社會保險項目類型(如表1所示)，并明確了參加養(yǎng)老保險的港澳居民，達到法定退休或領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，適用與內(nèi)地居民同等的延繳、補繳、轉(zhuǎn)移政策，保障其依法享有養(yǎng)老保險待遇。

表1 港澳居民在內(nèi)地參加的社會保險項目

近年來，港澳居民在粵參加社會保險項目的人數(shù)不斷增加。以東莞市為例，2018年1月至2020年11月期間，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的港澳居民人數(shù)由3611人增長至5325人①。值得注意的是，根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，從事個體工商經(jīng)營的港澳居民、在內(nèi)地靈活就業(yè)的港澳居民、在內(nèi)地居住的未就業(yè)港澳居民可以自愿參加內(nèi)地的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險項目，享受與內(nèi)地居民同等的財政補貼。由此，自愿參保的港澳籍人數(shù)可以一定程度上反映內(nèi)地基本社會保險制度的吸引力以及港澳籍人員參保的積極性。據(jù)各市相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，珠海市、深圳市和江門市以靈活就業(yè)人員身份參保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的港澳籍人員較多，分別為2513人、1929人和381人；珠海市和深圳市參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的港澳籍人員較多，分別為482人和39人；東莞市、江門市和惠州市參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的港澳籍人員較多，分別為5031人、4800人和1354人。②由此可見，由于各地配套的財政補貼政策，靈活就業(yè)特別是年齡較大的港澳居民自愿參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的積極性較高。

(三)大力推進粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作

養(yǎng)老服務(wù)合作是粵港澳大灣區(qū)社會保障合作的重要內(nèi)容之一。早在2007年6月和2007年7月經(jīng)國務(wù)院批準的《〈內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補充協(xié)議四》(CEPA)及《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補充協(xié)議四》，就已經(jīng)明確允許港澳服務(wù)提供者以獨資民辦非企業(yè)單位形式舉辦養(yǎng)老機構(gòu)，提供養(yǎng)老服務(wù)。[10]廣東省積極充分利用毗鄰港澳和CEPA政策優(yōu)勢，引進港澳養(yǎng)老服務(wù)先進經(jīng)驗、資金、服務(wù)機構(gòu)，吸引港澳服務(wù)提供者在廣東以獨資民辦非企業(yè)單位的形式舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，推動養(yǎng)老服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化、集群化發(fā)展。

據(jù)廣東省民政廳統(tǒng)計，截至2020年底，廣東省內(nèi)共有7家港資服務(wù)提供者開設(shè)或運營的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。③此外，澳門特區(qū)政府與珠海市政府簽訂框架協(xié)議，共同打造包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的“澳門橫琴新街坊”綜合民生項目，為來粵創(chuàng)業(yè)就業(yè)等澳門人士提供包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共社會服務(wù)。除了出臺政策支持港澳服務(wù)提供者在粵設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)外，廣東省的養(yǎng)老服務(wù)也逐漸向港澳老人放開。目前，港澳老人可以選擇入住珠三角地區(qū)的公建民營及民辦性質(zhì)養(yǎng)老機構(gòu)，以及公辦養(yǎng)老機構(gòu)的市場化床位。截至2020年12月底，共有212名港澳老人入住廣州市養(yǎng)老機構(gòu)。④

(四)創(chuàng)新粵港澳社會保障跨境業(yè)務(wù)經(jīng)辦合作方式

隨著粵港澳三地跨境流動人員增多，在探索粵港澳三地社會保障合作的過程中，社會保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦合作需求較為突出。如何為跨境流動的粵港澳人員提供更為便捷和高效的社會保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦和管理服務(wù)，提升跨境流動人員的社會保障可攜性和業(yè)務(wù)異地辦理的便利性，直接關(guān)系到粵港澳跨境流動人員的社會保障福祉。為此，粵港澳大灣區(qū)城市開展了社會保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦合作的積極探索。例如香港推出的公共福利金計劃下的“廣東計劃”和香港長者醫(yī)療券香港大學(xué)深圳醫(yī)院計劃為移居珠三角地區(qū)養(yǎng)老的香港籍老年人領(lǐng)取香港福利以及享受相應(yīng)的醫(yī)療保障服務(wù)提供了極大便利。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年6月30日，共有18593人通過公共福利金計劃下的“廣東計劃”領(lǐng)取現(xiàn)金津貼。⑤自2015年起，粵澳建立起退休人員生存狀況協(xié)查機制?；洶慕⑵鸬酿B(yǎng)老金受益人在生證明協(xié)查機制有效地解決了粵澳退休人員跨境生活時的養(yǎng)老金認證問題。在生證明協(xié)查機制建立后，赴廣東生活的澳門退休老人的養(yǎng)老金、敬老金和中央公積金領(lǐng)取基本不受制約，通過澳門內(nèi)地定居計劃，內(nèi)地生活的澳門長者還可獲得其他援助金。[11]

二、粵港澳大灣區(qū)社會保障合作治理面臨的困境

目前，粵港澳大灣區(qū)社會保障合作仍存在著一些困境，例如：社會保障合作方式單一、合作中雙向待遇不對等、珠三角九市開展社會保障合作的積極性受制約、粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作政策實施效果不佳等。

(一)社會保障合作方式單一

目前粵港澳大灣區(qū)開展的社會保障合作方式單一，主要是社會保險制度參保放開以及特定條件下免除社會保險費用等。具體來看，包括內(nèi)地向港澳地區(qū)放開社會保險制度和免除社會保險費用，香港強積金制度向內(nèi)地赴港工作人員放開以及豁免特定人員的參保要求等。粵港澳大灣區(qū)跨境流動人員社會保障銜接問題仍然較為突出。一是香港地區(qū)覆蓋面最廣的強積金制度未能實現(xiàn)和內(nèi)地養(yǎng)老保險制度的銜接。對于頻繁來返于珠三角城市和香港地區(qū)的工作人員而言，其在香港地區(qū)或者珠三角城市繳納的養(yǎng)老保險繳費年限以及相應(yīng)的繳費記錄無法累計計算。同樣對于內(nèi)地赴香港地區(qū)的工作人員，其香港強積金制度繳費年限和繳費記錄不能實現(xiàn)和內(nèi)地的養(yǎng)老保險累計計算。二是澳門基本社會保障制度和非強制性中央公積金制度未能實現(xiàn)與內(nèi)地社會保險制度的銜接，且內(nèi)地赴澳務(wù)工人員不能參加澳門的基本社會保障制度。

(二)合作中雙向待遇不對等

平等對待是國際社會保障合作或跨境社會保障合作中的首要原則，即跨境就業(yè)的勞動者都能夠以一個適當?shù)臉藴蔬M入當?shù)氐纳鐣Ｕ现贫认到y(tǒng)中，獲得與當?shù)貏趧诱咄鹊纳鐣Ｕ蠙?quán)利，避免由于跨境就業(yè)而導(dǎo)致社會保障缺失。然而，目前粵港澳社會保障合作中存在著雙向待遇不對等問題。一方面，內(nèi)地社會保障制度不斷地向港澳居民放開。目前赴內(nèi)地的港澳居民，不論其是在內(nèi)地工作、就讀或者生活，都可以和內(nèi)地居民同等參加當?shù)氐纳鐣ｋU，并且享受相應(yīng)的財政補貼。另一方面，赴港澳地區(qū)的內(nèi)地務(wù)工人員不能平等地享受港澳地區(qū)的社會保障待遇。根據(jù)澳門現(xiàn)行的社會保障法律和澳門《聘用外地雇員法》(第21/2009號法律)的規(guī)定，內(nèi)地赴澳門務(wù)工人員不能參加澳門的社會保障制度，而且雇用外地雇員的雇主需要繳納外地雇員聘用費，并將此費用納入澳門的社會保障基金，用于澳門當?shù)鼐用竦纳鐣Ｕ辖鸢l(fā)放。澳門地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年第3季度，有繳納外地雇員聘用費的雇主共15136人，繳納的外地雇員聘用費總金額約為8793萬澳元。⑥

(三)珠三角九市開展社會保障合作的積極性受制約

從目前情況看，粵港澳大灣區(qū)的社會保險合作更多的是珠三角九市貫徹落實中央和廣東省的有關(guān)政策，對于各地市出現(xiàn)的一些新情況和新問題，難以及時轉(zhuǎn)化為相關(guān)的政策予以解決。大灣區(qū)各城市開展社會保障合作的積極性和創(chuàng)新性不足。例如，多個地市在調(diào)研中反映，由于國家和廣東省目前尚未出臺港澳臺居民持居住證參加養(yǎng)老保險的實施細則，導(dǎo)致港澳居民補繳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，以及部分曾經(jīng)存在勞動關(guān)系或以靈活就業(yè)身份工作的港澳人員補繳缺乏政策支持，各地在貫徹落實《暫行辦法》以及《關(guān)于進一步完善我省港澳臺居民養(yǎng)老保險措施的意見》(粵人社規(guī)〔2019〕48號)文件存在著操作障礙。

此外，因港澳地區(qū)和內(nèi)地的醫(yī)保政策、結(jié)算制度及經(jīng)辦服務(wù)等方面有較大的差異，《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定在境外就醫(yī)的醫(yī)療費用不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍。[12]《香港澳門臺灣居民在內(nèi)地(大陸)參加社會保險暫行辦法》也進一步明確“參加基本醫(yī)療保險的港澳臺居民，在境外就醫(yī)所發(fā)生的醫(yī)療費用不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍”[9]。隨著內(nèi)地社會保險向港澳居民放開以及參加基本醫(yī)療保險的港澳居民增加，港澳居民在境外就醫(yī)發(fā)生的醫(yī)療費用無法享受內(nèi)地基本醫(yī)療保險制度報銷。此外，在廣東省內(nèi)就醫(yī)發(fā)生的醫(yī)療費用也無法享受到港澳地區(qū)的醫(yī)療保障待遇。對此，需要港澳政府部門、境外保險機構(gòu)提出需求，并與廣東省相關(guān)部門協(xié)商，通過簽訂協(xié)議授權(quán)等方式探索開展。在現(xiàn)有的合作交流框架下，珠三角九市與港澳地區(qū)開展的醫(yī)療保障合作交流更多的是人才培養(yǎng)、技術(shù)經(jīng)驗學(xué)習(xí)等方面，而在醫(yī)保政策等方面的合作還十分有限。

(四)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作政策實施效果不佳

近年來，隨著一系列政策的出臺和貫徹落實，粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作取得了一定進展。但從有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作政策實施效果并不理想。首先，港澳服務(wù)提供者在粵開設(shè)或者運營養(yǎng)老機構(gòu)的積極性并不高。其中很重要的一個原因在于，廣東與港澳地區(qū)的醫(yī)療保障制度存在著較大差異，跨境養(yǎng)老人員的醫(yī)療保障問題無法很好地解決，為此跨境養(yǎng)老人員數(shù)量不足，港澳養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)擔(dān)心在內(nèi)地開設(shè)或運營的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的市場需求不大。其次，港澳地區(qū)居民入住珠三角九市養(yǎng)老機構(gòu)的人數(shù)并不多。截至2020年底，珠三角九市共收住香港地區(qū)老年人數(shù)量約為400人⑦，此規(guī)模并不大。廣東省江門市是全國森林城市，環(huán)境優(yōu)美，且物價水平等相對較低，在承接港澳老人跨境養(yǎng)老方面具有相對優(yōu)勢。江門市的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)對港澳老人開放，港澳老人可以自由選擇該市任何一家養(yǎng)老機構(gòu)接受服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，2020年共有約90名港澳老人入住江門市的養(yǎng)老機構(gòu)(香港老人65人，澳門老人25人)，分別入住該市28家養(yǎng)老機構(gòu)，其中：公辦養(yǎng)老機構(gòu)8家，收住港澳老人32人；民辦養(yǎng)老機構(gòu)20家，收住港澳老人58人。⑧由此可見，入住珠三角城市養(yǎng)老機構(gòu)的港澳籍老年人并不多。

三、粵港澳大灣區(qū)社會保障合作存在問題的原因分析

(一)粵港澳三地的社會保障制度體系和發(fā)展水平存在差異

在社會保障國際合作或區(qū)域合作過程中，合作雙方具備相對完善的社會保障制度是合作的前提和基礎(chǔ)?；浉郯娜氐纳鐣Ｕ现贫润w系和發(fā)展水平存在差異，這直接影響到粵港澳三地的社會保障合作。具體來看，廣東建立起以社會保險為主體，社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置為補充的社會保障制度體系。其中，社會保險強調(diào)參保個人、用人單位和財政的共同負擔(dān)，參保個人和用人單位的社會保險繳費負擔(dān)較重；社會救助和社會福利等來源于財政資金，保障水平較低。香港建立起以社會救助為主的社會保障制度體系，強調(diào)對經(jīng)濟困難人群的救助。香港的社會保障制度體系包括審查式和免審查式社會保障項目，以及自愿性職業(yè)退休計劃和強積金制度等，其中審查式和免審查式社會保障項目資金來源于財政專項資金，職業(yè)退休計劃和強積金制度來源于雇主和雇員的供款?？傮w來看，香港地區(qū)的財政社會保障支出水平較高，社會救助和社會福利水平相對較高。同時由于社會救助和社會福利等需要投入大量的財政資金，因此往往實行屬地管理原則并只向擁有本地戶籍居民提供。澳門建立起由基本社會保障制度和非強制性中央公積金制度構(gòu)成的雙層式社會保障體系：其中基本社會保障制度是綜合性的社會保險項目，其資金來源于雇主和雇員的定額供款，以及財政盈余撥款和博彩撥款等，雇主和雇員的定額供款較低，財政投入資金量較大；非強制性公積金制度則由雇主和雇員供款?？傮w而言，廣東的社會保障體系以社會保險為主體，強調(diào)參保個人和用人單位的繳費；港澳地區(qū)的社會保障制度體系中，財政投入資金量大，社會福利水平更高，與此同時港澳地區(qū)也建立了由雇主和雇員共同繳費的制度。

粵港澳三地的社會保障水平存在著差異，這與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。具體來看，粵港澳三地的經(jīng)濟發(fā)展水平存在著較大的差距。例如，2019年廣東省的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為94172元⑨；香港的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為381711港元⑩，約合人民幣342284元；澳門地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為660903澳門元，約合人民幣515418元。2019年香港地區(qū)和澳門地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值約為廣東省的3.6倍和5.5倍?；浉郯娜亟?jīng)濟發(fā)展水平的巨大差距，直接影響到當?shù)氐纳鐣Ｕ纤健?/p>

(二)內(nèi)地與港澳地區(qū)跨境流動的勞工數(shù)量不對稱

港澳與內(nèi)地進行社會保障合作的積極性不強，也與三地往來的勞工數(shù)量不對稱密切相關(guān)。具體來看，商務(wù)部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2019年中國對外輸出勞務(wù)人員排名前十的國家或地區(qū)中，中國澳門和香港分布的在外各類勞務(wù)人員人數(shù)分別為136322人和63678人。[13]香港特區(qū)政府統(tǒng)計處公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年香港永久性公民中的工作人口在內(nèi)地工作的流動居民人數(shù)為44650人，其中前往珠三角的廣州、深圳等七個城市的人數(shù)為29464人。由于港澳地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平更高，從內(nèi)地前往港澳地區(qū)的勞工數(shù)量遠超過港澳地區(qū)流向內(nèi)地的勞動力數(shù)量。如前所述，根據(jù)澳門目前的社會保障法律規(guī)定，內(nèi)地前往澳門地區(qū)的務(wù)工人員不能參加當?shù)氐纳鐣Ｕ现贫龋夜椭餍枰獮橥獾毓蛦T繳納外地雇員費，并將此部分資金歸集到社會保障基金中，用于澳門地區(qū)的社會保障金發(fā)放。外來雇員越多，澳門地區(qū)社會保障基金就能夠獲得更多的外地雇員費。因此，澳門地區(qū)政府沒有意愿和動力與內(nèi)地進行社會保障合作，以解決內(nèi)地赴澳務(wù)工人員的社會保障問題。

(三)大灣區(qū)社會保障合作主體的地位權(quán)限不對等

粵港澳大灣區(qū)由珠三角九市、香港地區(qū)和澳門地區(qū)等共11個城市組成。我國涉及港澳地區(qū)的事務(wù)由中央層面來領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決，珠三角九市一般不具備直接與港澳地區(qū)開展政策合作的地位和權(quán)限。為此，涉及港澳地區(qū)及港澳居民社會保障相關(guān)的事務(wù)，基本都由人力資源和社會保障部與港澳地區(qū)相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，然后出臺相關(guān)的政策文件。珠三角九市的人力資源和社會保障局、醫(yī)療保障局、民政局等與社會保障制度相關(guān)的機構(gòu)在調(diào)研過程中普遍反映粵港澳大灣區(qū)社會保障合作，需要由中央或省級層面的相關(guān)部門與港澳相關(guān)部門制定政策或者協(xié)商，各地市的社會保障相關(guān)機構(gòu)不具備直接與港澳開展社會保障深層次合作的主體地位和權(quán)限，因此其與港澳地區(qū)開展的社會保障合作交流較少?？梢?，由于大灣區(qū)珠三角九市與港澳地區(qū)政府主體地位和權(quán)限存在不對等性，使得粵港澳大灣區(qū)11個城市之間的社會保障相關(guān)合作面臨一系列約束和障礙，而且較為明顯地制約了珠三角九市深化粵港澳社會保障相關(guān)合作的積極性和主動性。

(四)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作面臨一系列制約因素

粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作相關(guān)政策落地效果并不太理想，主要是因為存在著以下亟待破解的問題。首先，粵港澳大灣區(qū)尚未建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。為此，老年人難以便捷、準確地獲取大灣區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的申請條件、收費標準、服務(wù)質(zhì)量標準以及空缺床位等信息。粵港澳大灣區(qū)的老年人在進行跨境養(yǎng)老規(guī)劃前，需要花費大量的時間和精力去查詢粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相關(guān)的信息，這影響到其跨境養(yǎng)老意愿和決策。其次，粵港澳三地養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的行業(yè)標準不同。目前粵港澳三地實行不同的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級認定標準和服務(wù)質(zhì)量管理標準，養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員資格條件、人員培養(yǎng)和培訓(xùn)等行業(yè)標準也不同，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)合作、養(yǎng)老服務(wù)人才合作和交流等方面存在對接障礙。例如，廣東省根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)入住率、提供的服務(wù)項目類型、專職社會工作者配置情況等指標，將養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分為一星級至五星級五個等次[14]，而香港和澳門地區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的考核標準更多關(guān)注服務(wù)所要達成的滿足需要的程度。[15]再次，粵港澳三地醫(yī)療保障體系未能銜接。醫(yī)療保障需求是跨境養(yǎng)老者面臨的迫切需求，只有破解了跨境養(yǎng)老者的醫(yī)療保障難題，才能有效地促進粵港澳跨境養(yǎng)老和養(yǎng)老服務(wù)合作。目前港澳地區(qū)和廣東省的醫(yī)保政策、結(jié)算制度及醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)等方面有較大的差異，根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》的規(guī)定，在境外就醫(yī)的醫(yī)療費用不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍。在此情況下，跨境養(yǎng)老群體的醫(yī)療保障需求難以得到充分保障。

四、深化粵港澳大灣區(qū)社會保障合作的對策建議

(一)堅持平等互惠的社會保障合作原則

平等對待和互惠互利是跨境社會保障合作深入推進的重要原則和前提要素。粵港澳大灣區(qū)跨境社會保障合作，涉及到粵港澳三地社會保障利益的共享和責(zé)任的分擔(dān)，還涉及到三地利益格局的調(diào)整。深化粵港澳大灣區(qū)社會保障合作，應(yīng)當建立在相對平等和互惠互利的基礎(chǔ)上。不平等的社會保障合作對粵港澳三地社會保障制度和模式的發(fā)展均不利，反而會傷害各地開展跨境社會保障合作的積極性?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市的地理位置相鄰，傳統(tǒng)文化類似，但由于政治體制、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、勞動力工資水平、社會文化等方面存在著較大差異，加強粵港澳大灣區(qū)社會保障合作應(yīng)當求同存異，適應(yīng)三地社會保障發(fā)展的實際情況。目前來看，珠三角九市建立了覆蓋全民的基本社會保險制度，這也是內(nèi)地社會保障體系相較于港澳地區(qū)社會保障體系最突出的特點和優(yōu)勢。但是珠三角地區(qū)的社會保障水平，特別是社會福利和社會救助水平低于港澳地區(qū)。此外，廣東地域遼闊，全省人口眾多，在人口分布和經(jīng)濟發(fā)展水平上存在著省內(nèi)分布不均衡的問題。具體來看，珠三角地區(qū)匯集了大量年輕勞動力，珠三角地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障水平遠高于粵東西北地區(qū)。為此，廣東在開展粵港澳大灣區(qū)社會保障合作時，需要綜合考慮全省經(jīng)濟發(fā)展不平衡以及社會保障發(fā)展水平不均衡的實際情況。

目前來看，迫切需要做的是簽訂粵港澳大灣區(qū)社會保障合作協(xié)議，該協(xié)議應(yīng)經(jīng)由國務(wù)院批準，粵港澳三地共同簽訂。在協(xié)議中，應(yīng)明確粵港澳三地社會保障的合作原則、合作目標、合作方式、合作分工等重要內(nèi)容，以有效指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)社會保障深度合作的開展。

(二)建立多主體參與的社會保障合作機制

我國涉及港澳地區(qū)的事務(wù)由中央層面來領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決，這與我國“一國兩制”制度體系相適應(yīng)，符合中國國情。這種做法一方面可以保證中央機構(gòu)出臺的有關(guān)政策的一致性，使其在各省市能夠得到較好地貫徹落實。但與此同時，這種合作體制也存在著中央政策與各地市實際情況不能很好地相適應(yīng)，相關(guān)實施細則遲遲不能出臺，各地市在落實中央政策時存在操作障礙等問題。

粵港澳大灣區(qū)社會保障合作一方面需要國家層面進行相關(guān)的頂層設(shè)計支撐，同時另一方面也需要結(jié)合大灣區(qū)城市的實際情況和特色。為此，需要建立內(nèi)地多層級主體參與的粵港澳大灣區(qū)社會保障合作機制。具體來看：中央層級的機構(gòu)包括國務(wù)院、人力資源和社會保障部、中國醫(yī)療保障局、民政部等機構(gòu)；省級機構(gòu)包括廣東省政府、廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省醫(yī)療保障局、廣東省民政廳等機構(gòu)；市級機構(gòu)包括珠三角九市的人力資源和社會保障局、醫(yī)療保障局、民政局等機構(gòu)。在制定粵港澳大灣區(qū)社會保障合作有關(guān)政策時，要充分吸納此三層級相關(guān)主體參與到相關(guān)議題征集、政策研討和合作交流以及政策制定后的征求意見等工作中。這樣才能既體現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)社會保障合作相關(guān)政策的一致性，同時也充分反映大灣區(qū)城市的實際情況，以提升合作實效。在此合作架構(gòu)下，可以探索由中央有關(guān)機構(gòu)賦予廣東省以及珠三角九市更多的權(quán)限開展粵港澳大灣區(qū)社會保障領(lǐng)域的合作試點和創(chuàng)新，以提升粵港澳社會保障合作的實效。

(三)探索多樣化的社會保障合作方式

粵港澳三地的社會保障合作雖有別于我國開展的社會保障國際合作，但是由于粵港澳三地現(xiàn)行的社會保障模式差別較大，且是在“一國兩制”框架下開展的社會保障合作，其合作方式和合作內(nèi)容等與社會保障國際合作具有相似的地方。從目前全球社會保障國際合作實踐來看，國家或地區(qū)間的社會保障合作的方式主要有社會保險費用互免、福利可輸出、參保時間累計計算、按比例支付等。[16]140“社會保險費用互免”是指合作雙方承認彼此的社會保險制度，勞動者參加了一地的社會保險制度，在另外一地可以不參加社會保險?！吧鐣ｋU費用互免”旨在解決跨境就業(yè)人員的雙重參保問題。目前，粵港澳大灣區(qū)社會保障合作中只引入了內(nèi)地放開社會保險制度參保規(guī)定和社會保險費免除等合作方式。從合作深度來看，社會保險制度的放開和社會保險費免除的合作方式屬于前端放開或免除的條款規(guī)定，較為容易實現(xiàn)。此外，目前在“社會保險費互免”這一合作方式上仍存在的問題主要是澳門基本社會保障制度未向內(nèi)地赴澳工作人員放開，由此帶來的雙向待遇不對等問題比較突出。這需要對澳門地區(qū)的基本法、勞動就業(yè)法和社會保障法等相關(guān)法律進行修訂，這將是極為漫長和艱難的過程。為此，在“社會保險費互免”這一合作方式上接下來需要重點推進的是推動粵港澳大灣區(qū)簽訂社會保險互免協(xié)議，經(jīng)國務(wù)院批準，由廣東省人民政府、香港和澳門特區(qū)政府共同簽訂社會保險互免協(xié)議。“福利可輸出”是指當跨境勞動者滿足了社會保障待遇領(lǐng)取資格，向曾經(jīng)的就業(yè)國申請領(lǐng)取社會保障待遇時，獲得的社會保障待遇給付與其是否居住在社會保障待遇支付國無關(guān)。[16]195“參保時間累計計算”即跨境就業(yè)者在每個地方的參保時間可以累加，以符合待遇領(lǐng)取地的參保年限規(guī)定?！鞍幢壤Ц丁奔锤鶕?jù)跨境流動人員在各地工作時間和參加社會保險的時間，各地按比例支付相應(yīng)的社會保險金?！皡⒈r間累計計算”、“按比例支付”等合作方式屬于社會保險領(lǐng)域的深度合作，涉及到粵港澳三地的基本法、勞動就業(yè)法、社會保障法等相關(guān)法律的調(diào)整，該類合作方式的采納和實施難度更大。為此，需要國務(wù)院等部門與港澳進行協(xié)商，并采取在大灣區(qū)城市開展試點等方式來推行。

總而言之，由于粵港澳三地的社會保險法律規(guī)定、社會保險項目類型、社會保險資金來源、基金財務(wù)模式、管理體制等各方面存在著較大差異，需要采取多樣化的社會保險合作方式以及開展社會保險深度合作來解決粵港澳跨境社會保險銜接問題。

(四)完善社會保障合作的相關(guān)立法工作

隨著廣東經(jīng)濟發(fā)展水平的提高以及《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的深入推進，粵港澳大灣區(qū)人員流動越來越頻繁，跨境流動的人數(shù)越來越多，需要解決的實際問題也開始復(fù)雜起來，特別是內(nèi)地赴港澳工作的勞動者保護問題越來越突出。因此，有必要加強跨境社會保障合作的相關(guān)立法工作。一方面，從保障粵港澳三地勞動者利益出發(fā)，需要建立粵港澳三地協(xié)商機制，共同制定有關(guān)的勞動保護立法，來約束地區(qū)勞動和社會保障部門和企業(yè)保護跨地區(qū)勞動者的社會保障權(quán)益。另一方面，需要適時對《中國社會保險法》以及相關(guān)的行政法規(guī)等進行相應(yīng)修訂。目前，《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定在境外就醫(yī)的醫(yī)療費用不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍。[14]2020年1月1日實行的《香港澳門臺灣居民在內(nèi)地(大陸)參加社會保險暫行辦法》也進一步明確“參加基本醫(yī)療保險的港澳臺居民，在境外就醫(yī)所發(fā)生的醫(yī)療費用不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍”[9]。以上規(guī)定是基于對道德風(fēng)險和逆向選擇的規(guī)避，是為了保障內(nèi)地社會基本醫(yī)療保險資金的安全性和互濟性，同時也是基于港澳地區(qū)與內(nèi)地醫(yī)療服務(wù)體系和服務(wù)模式等方面存在著較大差異做出的有關(guān)規(guī)定。然而，以上規(guī)定明顯制肘著粵港澳大灣區(qū)醫(yī)療保障和養(yǎng)老服務(wù)等方面的合作。為此，建議對以上規(guī)定進行適當修訂，以推進粵港澳大灣區(qū)社會保障深度合作的開展。例如試點港澳地區(qū)急診醫(yī)療費用納入基本醫(yī)療保障資金報銷范圍，以解決跨境流動人員的應(yīng)急醫(yī)療保障問題。此外，可以借鑒香港大學(xué)深圳醫(yī)院醫(yī)療券試點計劃，在港澳地區(qū)選擇類似于內(nèi)地的定點醫(yī)療機構(gòu)，在此類機構(gòu)就醫(yī)的費用有條件地納入到基本醫(yī)療保障報銷范圍，由此提高跨境人員醫(yī)療保障待遇的可攜性，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)醫(yī)療保障深度合作和醫(yī)療服務(wù)資源的共享。

(五)完善大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作配套制度

粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作是粵港澳大灣區(qū)社會保障合作中的重要內(nèi)容，發(fā)展起步早，但是整體成效不突出，面臨著一些制約跨境養(yǎng)老服務(wù)深度合作的因素。為進一步深化粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合作，提升大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，建成宜居灣區(qū)和健康灣區(qū)，接下來需重點從以下方面取得突破。

首先，建立大灣區(qū)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。粵港澳三地的養(yǎng)老服務(wù)管理機構(gòu)要加強合作交流，加強養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)信息共享，構(gòu)建起大灣區(qū)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，公開養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的申請條件標準、收費標準、服務(wù)質(zhì)量標準以及空缺床位等信息，以供跨境養(yǎng)老者查詢。其次，建立大灣區(qū)通用的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的行業(yè)標準。一是要探索建立大灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等級評定標準的互認互通機制，并逐步建立統(tǒng)一的等級評定標準和服務(wù)質(zhì)量管理標準。二是要加強養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和培訓(xùn)標準的互認互通，以提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的素質(zhì)和流動性。在此方面，香港的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資歷標準體系和培訓(xùn)標準體系發(fā)展較早，值得大灣區(qū)其他城市學(xué)習(xí)。再次，深化粵港澳三地醫(yī)療保障合作。醫(yī)療保障需求是跨境養(yǎng)老者面臨的迫切需求，只有破解了跨境養(yǎng)老者的醫(yī)療保障難題，才能有效地促進粵港澳跨境養(yǎng)老和養(yǎng)老服務(wù)合作。香港推出的長者醫(yī)療券香港大學(xué)深圳醫(yī)院計劃取得了較好的成效，其經(jīng)驗值得在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)進一步推廣。此外，長者醫(yī)療券香港大學(xué)深圳醫(yī)院計劃只是解決跨境養(yǎng)老者的門診醫(yī)療需求，暫未覆蓋住院醫(yī)療服務(wù)。為此，需要進一步探索建立保障跨境養(yǎng)老者住院醫(yī)療需求的機制，以更好地滿足跨境養(yǎng)老者的醫(yī)療需求。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于東莞市人力資源和社會保障局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

②數(shù)據(jù)來源于珠三角九市人力資源和社會保障局、醫(yī)療保障局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

③數(shù)據(jù)來源于廣東省民政廳提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這七家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為廣州市紅升僑頤養(yǎng)老院、深圳市復(fù)康會頤康院護理有限公司、佛山市南海區(qū)泰成逸園養(yǎng)老院、佛山市三水區(qū)樂平敬老院、肇慶市伸手助人護老頤養(yǎng)院、肇慶市福壽居頤養(yǎng)院、珠海市香洲區(qū)拱北社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。

④數(shù)據(jù)來源于廣州市民政局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

⑤數(shù)據(jù)來源于香港特別行政區(qū)政府社會福利署，https://www.swd.gov.hk/tc/index/site_pubsvc/page_socsecu/sub_statistics/。

⑥數(shù)據(jù)來源于澳門特別行政區(qū)政府社會保障基金，https://www.fss.gov.mo/zh-hans/newscenter/statistics-1。

⑦數(shù)據(jù)來源于廣東省民政廳提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

⑧數(shù)據(jù)來源于江門市民政局提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

⑨數(shù)據(jù)來源于廣東統(tǒng)計信息網(wǎng)，http://stats.gd.gov.cn/gdtjnj/。

⑩數(shù)據(jù)來源于香港特別行政區(qū)政府政府統(tǒng)計處，https://www.censtatd.gov.hk/sc/scode250.html。