黨的十八大以來政協(xié)協(xié)商的研究走向

張麗琴，張曉委

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

一、問題的提出

民主協(xié)商是中國發(fā)展全過程人民民主的重要內(nèi)容，十八大以來，作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)在黨和國家戰(zhàn)略中的地位更為突出。

2012年11月，黨的十八大以黨代會報告的形式正式確認(rèn)了“協(xié)商民主”這一概念，并把制度建設(shè)擺在突出位置，提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”[1]793。2014年9月，習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的重要講話中首次提出，人民政協(xié)是“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”，強(qiáng)調(diào)“把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程”[2]8?！皡f(xié)商民主”“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”在人民政協(xié)話語體系中的地位不斷攀升。

此后，黨中央先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(2015年2月)、《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》(2015年6月)、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》(2017年3月)、《關(guān)于加強(qiáng)新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》(2018年10月)等重要文件，人民政協(xié)制度化建設(shè)的速度和力度明顯加快加強(qiáng)。

2019年9月，在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上，習(xí)近平總書記全面概括了人民政協(xié)的性質(zhì)定位[3]4，首次提出“人民政協(xié)制度”[3]3，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)要在“建言資政和凝聚共識”上雙向發(fā)力。[3]510月7日，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于新時代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》，勾勒出人民政協(xié)制度的架構(gòu)體系。[4]11月，黨的十九屆四中全會首次以中央全會的形式專門研究國家制度和國家治理問題，作出了進(jìn)一步“完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度”、健全雙向發(fā)力的程序機(jī)制[5]29、更好地“發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能”[6]11的決定，標(biāo)志著人民政協(xié)的工作重點(diǎn)開始從加強(qiáng)制度建設(shè)延伸至提高治理效能。

2021年7月，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上強(qiáng)調(diào)“發(fā)展全過程人民民主”[7]；11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》將人民政協(xié)作為全過程人民民主制度體系的重要組成部分，提出“加強(qiáng)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度建設(shè)，推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，形成中國特色協(xié)商民主體系”[8]。

應(yīng)當(dāng)說，十八大以來黨中央制定出臺的這些政策措施、制度性文件的密集程度前所未有，對加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作、完善人民政協(xié)制度、發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的政策性、指導(dǎo)性、操作性都很強(qiáng)。需要注意的是，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速變動，目前理論界對人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的研究處于什么狀態(tài)？產(chǎn)生了哪些成果？理論界如何認(rèn)識人民政協(xié)？這些認(rèn)識是否回應(yīng)了協(xié)商實(shí)踐的新要求？怎樣構(gòu)建完整的制度程序和參與實(shí)踐？未來人民政協(xié)制度研究需要重視哪些議題？人民政協(xié)的發(fā)展方向和發(fā)展路徑如何？這些問題都是值得深入討論的。

為了回答上述問題，本文結(jié)合Cite-space軟件和文本分析方法，對黨的十八大后CNKI收錄的主題中含有“政協(xié)協(xié)商”的文章進(jìn)行分析，在回顧和描述政協(xié)協(xié)商研究的整體面貌和發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，對研究內(nèi)容、核心觀點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性歸納和總結(jié)，找到有分量的學(xué)術(shù)積累，進(jìn)而研判政協(xié)協(xié)商未來的研究方向。

二、數(shù)據(jù)檢索結(jié)果的統(tǒng)計分析

(一)發(fā)文量呈爆發(fā)式增長態(tài)勢

本文以CNKI數(shù)據(jù)庫為檢索來源，以“政協(xié)協(xié)商”為“主題詞”，檢索時間限定在2000年1月至2022年1月，共獲取學(xué)術(shù)文獻(xiàn)3676篇。從年度發(fā)文量來看，“政協(xié)協(xié)商”在2012年之前發(fā)文量并不大，年發(fā)文數(shù)在70篇以下；2012年之后，該主題開始受到學(xué)界關(guān)注并逐漸成為研究熱點(diǎn)，2015年共發(fā)文439篇，2019年急速躍升至484篇，呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長態(tài)勢(如圖1所示)。

圖1 主題“政協(xié)協(xié)商”2000—2022年度發(fā)文趨勢

聚焦2012年以來的(3345篇)樣本文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：

1.從“發(fā)文量”看，排在前列的有董樹彬(17篇)，劉佳義(15篇)，虞崇勝、張峰、翟天山(14篇)等。

2.從“下載量”看，排在前列的有馬一德(7347次)，李濤(4080次)，王學(xué)儉(1455次)，李傳兵(1374次)，莫岳云(1348次)等。

3.從“被引量”看，排在前列的有馬一德，李濤、李昌鑒，李君如，鄭萬通等。

(二)研究團(tuán)隊以政協(xié)、社院、高校三分天下

從作者所在機(jī)構(gòu)看，形成了政協(xié)系統(tǒng)、社會主義學(xué)院系統(tǒng)和高校系統(tǒng)三分天下的局面。其中，全國政協(xié)理論研究會占有絕對優(yōu)勢，該組織集聚了國內(nèi)研究政協(xié)協(xié)商的國家級人才，其研究產(chǎn)出豐碩，發(fā)表了一大批既有重要理論思考又有重大實(shí)踐價值的標(biāo)志性成果，在國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生了較大影響；地方政協(xié)，如山東省政協(xié)、北京市政協(xié)、杭州市政協(xié)、深圳市政協(xié)、河南省政協(xié)、浙江省政協(xié)，也都有不小的影響。其次是社院系統(tǒng)，有國家級的中央社會主義學(xué)院，還有省級社會主義學(xué)院，如廣東、北京、湖北、上海、浙江等，影響力也很大。再次是高校系統(tǒng)，如復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、武漢大學(xué)、山東大學(xué)等。

(三)刊載平臺以政協(xié)系統(tǒng)和統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)為主

從發(fā)表刊物的等級看，發(fā)在中文核心期刊的只有167篇，占比不足5%；超過95%的文章都發(fā)在普刊上。普刊主要有兩類：一類是依托各級政協(xié)下設(shè)的理論研究室主辦的刊物，如全國政協(xié)《中國政協(xié)理論研究》、北京市政協(xié)《北京觀察》、湖北省政協(xié)《世紀(jì)行》、上海市政協(xié)《聯(lián)合時報》等；第二類是依托各級統(tǒng)戰(zhàn)部下設(shè)的社會主義學(xué)院主辦的刊物，如《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》、中共重慶市委統(tǒng)戰(zhàn)部《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》①，《上海社會主義學(xué)院學(xué)報》《廣東社會主義學(xué)院學(xué)報》《江蘇社會主義學(xué)院學(xué)報》等。盡管這兩類刊物都不是CSSCI源刊，但其社會影響力較大，在研究和統(tǒng)計有關(guān)政協(xié)協(xié)商的理論成果時決不能把這些刊物排除在外，相反，由于其更貼近政協(xié)實(shí)際，是學(xué)界了解政協(xié)、研究政協(xié)協(xié)商的重要窗口。

(四)研究熱點(diǎn)與黨和國家重要部署高度同步

學(xué)界關(guān)于人民政協(xié)理論的研究長期滯后于實(shí)踐發(fā)展，直到20世紀(jì)初有學(xué)者將協(xié)商民主理論從西方譯介到中國，特別是黨的十八大提出“協(xié)商民主”“健全社會主義協(xié)商民主制度”以后，圍繞社會主義協(xié)商民主、專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究主題才開始受到廣泛關(guān)注。起初，學(xué)者們大多對國內(nèi)外協(xié)商民主從研究內(nèi)容、研究網(wǎng)絡(luò)、研究方法、研究體系等方面進(jìn)行面上分析，后來才逐漸對社會主義協(xié)商民主體系、人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的制度機(jī)制、程序環(huán)節(jié)等展開建構(gòu)性研究。

如圖2所示，從高頻詞看，2012年討論的主題集中于人民政協(xié)的三項職能：政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政；2013年重點(diǎn)闡述人民政協(xié)政治協(xié)商的“中國特色”和社會主義性質(zhì)；2014年從國家治理的視角對人民政協(xié)進(jìn)行“制度設(shè)計”，強(qiáng)調(diào)其專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)；2015年從社會主義協(xié)商民主體系出發(fā)，研究“政協(xié)協(xié)商”“政黨協(xié)商”和“立法協(xié)商”的概念、內(nèi)涵、原則和程序；2016年繼續(xù)拓展到“基層協(xié)商”和“社會協(xié)商”，并強(qiáng)調(diào)不同協(xié)商渠道之間的銜接配合；2017年重點(diǎn)關(guān)注“習(xí)近平總書記加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想”，強(qiáng)調(diào)政協(xié)要堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本政治原則；2018年從習(xí)近平總書記重要論述的要求出發(fā)，討論“新時代”政協(xié)協(xié)商的“發(fā)展邏輯”，如何加強(qiáng)“基層政協(xié)協(xié)商”，如何“提質(zhì)增效”“雙向發(fā)力”；2019年是人民政協(xié)創(chuàng)建70周年，回顧了“五一口號”“協(xié)商建國”，總結(jié)了中國協(xié)商政治的發(fā)展脈絡(luò)、制度邏輯和寶貴經(jīng)驗(yàn)，“凝聚共識”成為人民政協(xié)的新職能；2020年更加重視如何把政協(xié)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，并從信息技術(shù)、數(shù)字賦能的視角討論“融協(xié)商”“政協(xié)云”等；2021年開始關(guān)注“政協(xié)協(xié)商”與“基層治理”的融合治理、協(xié)同治理問題。應(yīng)當(dāng)說，學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)與黨和國家重要部署高度相關(guān)。

圖2 十八大后“政協(xié)協(xié)商”相關(guān)文獻(xiàn)關(guān)鍵詞聚類圖譜(2015—2020)

以上我們應(yīng)用Cite-space軟件初步呈現(xiàn)了近年來“政協(xié)協(xié)商”研究的整體輪廓和重點(diǎn)議題，但要了解研究的具體進(jìn)展、核心觀點(diǎn)、典型成果，還需結(jié)合原文進(jìn)行細(xì)致的辨別和比較。

三、已經(jīng)取得的研究共識：制度優(yōu)勢

目前學(xué)界系統(tǒng)提煉和總結(jié)了人民政協(xié)的制度優(yōu)勢，形成了多層面、多類型、多維度的研究成果。本文將其劃分為四個方面：一是內(nèi)生性優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)制度的創(chuàng)設(shè)及條件；二是比較性優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)制度的功能及特性；三是發(fā)展性優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)制度的定位及拓展；四是治理性優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)制度的運(yùn)行及成效。

(一)內(nèi)生性優(yōu)勢：人民政協(xié)是中國土壤中生長出的政治制度

現(xiàn)代政治的一般經(jīng)驗(yàn)表明，對于任何一個新建立的國家來說，發(fā)展出一套行之有效的制度，從而為國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展提供憑借，是至關(guān)重要的政治發(fā)展戰(zhàn)略。[9]270在制度設(shè)計上，有學(xué)者認(rèn)為人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義民主政治理論、統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和群眾路線理論同中國具體實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造[10]，其創(chuàng)建確立、鞏固發(fā)展、成熟定型具有深邃的歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯、法理邏輯和價值邏輯。[11]在制度接續(xù)上，有學(xué)者認(rèn)為人民政協(xié)是從革命時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展而來的[12]，是在中國現(xiàn)實(shí)的土壤里自主、自然“長成”的，也是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下由各方各界人士風(fēng)雨同舟、團(tuán)結(jié)奮斗、合力“做成”的[13]；依托多黨合作和政治協(xié)商制度、依托統(tǒng)一戰(zhàn)線，人民才會實(shí)現(xiàn)對民主政治的廣泛參與、持續(xù)互動，人民政協(xié)政治協(xié)商才不會落空、不會脫軌。[14]在制度與政權(quán)的關(guān)系上，有學(xué)者認(rèn)為人民政協(xié)與人民共和國相伴而生，見證了中國民主政治的發(fā)展歷程，凸顯了中國全過程人民民主長期發(fā)展、內(nèi)生演化、漸進(jìn)改進(jìn)的總體特征。[15]

(二)比較性優(yōu)勢：人民政協(xié)是中國協(xié)商政治的重要制度平臺

在全球政治制度中，中國的協(xié)商政治和人民政協(xié)制度與其他國家類似的政治制度相比，有哪些比較優(yōu)勢和獨(dú)特價值呢？有學(xué)者分析了國外的上議院、國外類似的協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商形式、社會主義國家的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，認(rèn)為國外的協(xié)商民主實(shí)踐在觀念上始終被根深蒂固地視為選舉民主的補(bǔ)充；在操作中仍停留在局部的、試驗(yàn)性、淺層次和非制度化過程中。[16]相比之下，新中國是先有協(xié)商民主，后有選舉民主，其產(chǎn)生發(fā)展的邏輯不僅不同于西方，還具有很多自身的獨(dú)特優(yōu)勢，如人民政協(xié)有參與政權(quán)建構(gòu)的歷史優(yōu)勢，執(zhí)政黨堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢，承載中國特色新型政黨制度的合作優(yōu)勢，與國家政權(quán)組織同構(gòu)的體系優(yōu)勢，成員組成的廣泛、代表、包容的精英優(yōu)勢[17]，協(xié)商實(shí)踐的制度化、常態(tài)化、多樣化的操作優(yōu)勢。[10]人民政協(xié)的這些特殊優(yōu)勢使它擺脫了“西方中心主義”的概念和模式束縛[17]，具有多元、合作、民主、協(xié)商的特質(zhì)[18]，彰顯了“中國之治”的“制度密碼”。[19]

(三)發(fā)展性優(yōu)勢：專門協(xié)商機(jī)構(gòu)綜合承載了人民政協(xié)的性質(zhì)定位

“性質(zhì)定位”是人民政協(xié)的本質(zhì)和初心。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，但僅僅把它定位為統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治組織，無法涵蓋其全部內(nèi)容。[20]因此，改革開放后黨和國家對人民政協(xié)的性質(zhì)定位進(jìn)行過兩次重大拓展。第一次是將“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”(“一點(diǎn)論”)發(fā)展為“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”“多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)”和“人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式”(“三點(diǎn)論”)；第二次是十八大后習(xí)近平總書記提出人民政協(xié)是“社會主義協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”“國家治理的重要組成部分”“中國特色的制度安排”的新論斷[21](又增加至“六點(diǎn)論”)，這一新論斷是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對發(fā)展黨的人民政協(xié)理論作出的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。[22]有學(xué)者認(rèn)為其創(chuàng)新性意義不在于為人民政協(xié)增加了新性質(zhì)、新定位，而在于用“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”這一新概念綜合承載了人民政協(xié)從政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政到凝聚共識的全部職能，再現(xiàn)了人民政協(xié)創(chuàng)立的初衷，是人民政協(xié)因需而變、因時而進(jìn)、因事而為的必然結(jié)果。[12]還有學(xué)者認(rèn)為“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的新定位是黨和國家從適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度對國家治理鏈條的健全完善[23]和對人民政協(xié)獨(dú)特優(yōu)勢的充分肯定[24]，標(biāo)志著人民政協(xié)已經(jīng)從拘泥于統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治協(xié)商拓展到在社會主義協(xié)商體系發(fā)揮重要渠道、制度引領(lǐng)作用的新境界、新高度。[25]

(四)治理性優(yōu)勢：政協(xié)協(xié)商是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)

協(xié)商民主是一種“可治理的民主”[26]，被看作是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的重要方式和手段。從治理結(jié)構(gòu)看，有學(xué)者認(rèn)為人民政協(xié)不是“權(quán)力機(jī)關(guān)”而是“聚力機(jī)關(guān)”，不是“決策機(jī)構(gòu)”而是“獻(xiàn)策機(jī)構(gòu)”，不是“協(xié)商主體”而是“協(xié)商平臺”[27]，將人民政協(xié)嵌入國家治理體系，有利于“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大立法、政府行政、政協(xié)協(xié)商”的政治運(yùn)作模式更加定型。[23]從治理時機(jī)看，有學(xué)者認(rèn)為政協(xié)協(xié)商主要集中在兩個階段：一是在決策之前，政協(xié)利用自身較高的影響力參與黨政重大決策的協(xié)商，實(shí)現(xiàn)協(xié)商和決策的無縫銜接；二是在決策實(shí)施的過程中，通過協(xié)商式監(jiān)督推動相關(guān)政策措施的切實(shí)貫徹與執(zhí)行落實(shí)。[28]從治理性質(zhì)看，有學(xué)者認(rèn)為政協(xié)協(xié)商打破了傳統(tǒng)科層制的層級阻隔，連接了政策制定者和政協(xié)各界委員，為決策的科學(xué)化、合理化提供了重要參考[10]，是一種“共識型決策”[29]297。從治理技術(shù)看，有學(xué)者認(rèn)為隨著數(shù)字賦能協(xié)商民主，要加快政協(xié)“融協(xié)商”體系[30]、“數(shù)字政協(xié)”建設(shè)[31]。從治理的效能看，有學(xué)者認(rèn)為人民政協(xié)所追求的實(shí)效性是政協(xié)協(xié)商在國家政治生活中實(shí)際發(fā)揮的功能和作用所達(dá)到的影響程度，是一個定性為主、定量為輔、多維動態(tài)的過程[32]，應(yīng)從“進(jìn)入決策”“引起關(guān)注”“形成輿論”三個維度加以評判考量。[33]

綜上，“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”[34]119，但制度優(yōu)勢不會自動轉(zhuǎn)化為制度競爭力，需要通過一定的程序環(huán)節(jié)、體制機(jī)制把制度優(yōu)勢的潛能激發(fā)出來，真正轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能[35]，實(shí)現(xiàn)理論優(yōu)勢與效能優(yōu)勢的統(tǒng)一。

四、未經(jīng)深入的研究議題：制度體系

加強(qiáng)制度建設(shè)，必須把人民政協(xié)置于現(xiàn)實(shí)的國家治理體系中，明辨其真實(shí)的制度環(huán)境和制度關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)設(shè)、集成和聯(lián)動的重要步驟。當(dāng)然，作為提升治理能力的基礎(chǔ)性和前提性環(huán)節(jié)，迫切需要實(shí)務(wù)界和理論界對此進(jìn)行“系統(tǒng)化”“精準(zhǔn)化”破題。依據(jù)前人研究，本文將影響政協(xié)協(xié)商的“制度體系”細(xì)分為領(lǐng)導(dǎo)制度、基本制度、支撐制度和主干制度。

(一)黨對政協(xié)的全面領(lǐng)導(dǎo)制度

“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。”[34]125堅持黨對人民政協(xié)的全面領(lǐng)導(dǎo)是做好人民政協(xié)工作的根本政治原則，也是推進(jìn)人民政協(xié)制度發(fā)展進(jìn)步的靈魂。有學(xué)者從治理研究的視角認(rèn)為，人民政協(xié)被納入國家治理體系之內(nèi)，就與黨的領(lǐng)導(dǎo)體系產(chǎn)生了深度關(guān)聯(lián)，成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要形式。[36]有學(xué)者從黨建研究的視角認(rèn)為，政協(xié)黨的建設(shè)具有全面性(包括政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)等各個方面)，但貫穿其中的主線是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。[37]有學(xué)者從組織研究的視角認(rèn)為，政協(xié)黨的組織體系是實(shí)現(xiàn)黨對政協(xié)全面領(lǐng)導(dǎo)的組織保證，要以嚴(yán)密的組織體系建構(gòu)人民政協(xié)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，建立健全組織規(guī)范、工作規(guī)范、委員黨員行動規(guī)范等。[38]以上研究的局限在于：有的對黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)某一方面工作進(jìn)行了解釋性研究，沒能呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)工作的整體圖景；有的雖然提出要把政治領(lǐng)導(dǎo)寓于政治協(xié)商之中，但僅僅停留在口號、講話的程度，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)還需要進(jìn)一步尋找出具體領(lǐng)導(dǎo)辦法，以挖掘黨對政協(xié)工作全面領(lǐng)導(dǎo)的“深度”和“限度”。沿著這一思路，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)的方式出現(xiàn)了新形態(tài)，從過去的“組織嵌入”擴(kuò)展到“業(yè)務(wù)嵌入”，形成了縱向“請示—授權(quán)”與橫向“嵌入—吸納”相復(fù)合的模式。[39]但如何將政協(xié)協(xié)商更好地納入黨政決策[40]，以高質(zhì)量的協(xié)商議政推進(jìn)國家治理，同時發(fā)揮黨對政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)效能，現(xiàn)有的研究尚未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

(二)多黨合作和政治協(xié)商基本制度

多黨合作和政治協(xié)商制度是中國的基本政治制度，這一點(diǎn)在憲法中已經(jīng)明確。目前的問題是，2018年全國“兩會”期間，習(xí)近平總書記提出了“新型政黨制度”，2019年中央政協(xié)工作會議上又首次提出“人民政協(xié)制度”。那么，多黨合作和政治協(xié)商制度、新型政黨制度以及人民政協(xié)制度三者之間到底是什么樣的關(guān)系呢？有學(xué)者主張“一制度論”，認(rèn)為多黨合作和政治協(xié)商制度就是中國特色的政黨制度，人民政協(xié)是實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商的組織平臺，理應(yīng)包含于中國特色的政黨制度之中。[41]有學(xué)者主張“二制度論”，認(rèn)為這一制度內(nèi)含著新型政黨制度和政治協(xié)商制度。[42]一方面，作為黨派合作的政治機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是新型政黨制度的合作平臺；另一方面，人民政協(xié)界別構(gòu)成廣泛，包括了黨派、團(tuán)體、民族、宗教、階層等社會各領(lǐng)域各方面，超越了單一黨派的界限和范圍，因此很難將其納入到“多黨”的框架中；加之，實(shí)踐中政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商在社會主義協(xié)商民主體系中被劃為兩種不同渠道，因此，這一制度也可以看作是政黨制度和人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度的兩個方面。[22]有學(xué)者主張“三制度論”，認(rèn)為這一制度內(nèi)含多重制度架構(gòu)，既是當(dāng)代中國的政黨制度，又是協(xié)商政治制度，還是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線制度。[43]于是，三者的關(guān)系和邊界如何？包含、并列還是交叉？這有待學(xué)界進(jìn)一步厘清。

(三)社會主義協(xié)商民主體系支撐制度

黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，建立“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”[44]504。有學(xué)者認(rèn)為這意味著從一開始黨和國家提出“協(xié)商民主”戰(zhàn)略時就將“體系建設(shè)”作為社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要目標(biāo)，不僅明確了“七大協(xié)商渠道”的整體框架，而且對協(xié)商進(jìn)行了分工，強(qiáng)調(diào)不同渠道之間的銜接配合。[28]還有學(xué)者認(rèn)為“七大協(xié)商渠道”全面覆蓋了從政黨、政府、政協(xié)到人民團(tuán)體和社會組織的各種類型[45]，并將廣泛多層的政治因素納入制度化軌道，有利于緩解利益沖突、促進(jìn)社會和諧、增強(qiáng)社會團(tuán)結(jié)。[46]367有學(xué)者從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，認(rèn)為沒有一種單一的協(xié)商渠道可以擁有足夠的能力使民主國家的大部分決策和政策合法化，因此，有必要超越單一渠道、機(jī)構(gòu)或過程的分析，研究各種協(xié)商渠道在一個整體系統(tǒng)中的作用和互動[47]，提出建構(gòu)復(fù)合式協(xié)商民主體系的觀點(diǎn)。[48]同時，強(qiáng)調(diào)復(fù)合式協(xié)商民主體系不是不同協(xié)商渠道之間的簡單組合，在功能上它體現(xiàn)為協(xié)商渠道的整體優(yōu)化、協(xié)商目標(biāo)的協(xié)同效應(yīng)和協(xié)商結(jié)果的反饋互動等。[48]由于當(dāng)前只出臺了政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商和基層協(xié)商三個實(shí)施意見，一定程度上制約了七種渠道同時、同步朝向復(fù)合式協(xié)商體系的構(gòu)建路徑，實(shí)踐中更多的是從人民政協(xié)這一核心渠道的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，探索政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道的銜接配合。從政協(xié)協(xié)商的延展方向看，全國政協(xié)和各省級政協(xié)更多地在加強(qiáng)與政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商的銜接發(fā)展，并積極參與人大立法協(xié)商[49]；市縣一級政協(xié)往往側(cè)重于加強(qiáng)與基層城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的銜接發(fā)展。[28]2017年黨的十九大報告科學(xué)規(guī)劃了中國特色社會主義制度建設(shè)的“時間表”和“路線圖”，明確提出到2035年“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”[50]28，按照這一目標(biāo)，社會主義協(xié)商民主體系如何在2035年到來之前形成完整的制度程序和參與實(shí)踐并達(dá)到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求？這已成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界研究探索的迫切任務(wù)。

(四)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)主干制度

人民政協(xié)制度本身包括實(shí)體性制度和程序性制度。其中，對協(xié)商的規(guī)定和約束是人民政協(xié)制度的主干制度[4]，目的是通過協(xié)商形成“問題收集—反饋回應(yīng)機(jī)制”，并在這一機(jī)制下通過包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的多元治理網(wǎng)絡(luò)為公共問題的有效解決提供組織與制度保障，這可以看作是人民政協(xié)的實(shí)體性制度；還有學(xué)者認(rèn)為人民政協(xié)是社會各界與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對接的機(jī)制和平臺，其本身由眾多微觀性的體制機(jī)制、程序環(huán)節(jié)和工作規(guī)則構(gòu)成[22]，這可以看作是人民政協(xié)的程序性制度。有學(xué)者從制度平衡的角度，認(rèn)為長期以來由于首先要完成中國新型民主政治的理論建構(gòu)和體系建設(shè)，中國民主政治的實(shí)踐事實(shí)上一直存在重實(shí)質(zhì)、輕程序的取向，甚至已成為一種政治生活中常用而不自知的慣性力量，這就造成人民政協(xié)制度在程序環(huán)節(jié)以及具體運(yùn)行上的不完善。[51]在體制機(jī)制上，有學(xué)者研究了提案辦理協(xié)商[52]、雙周協(xié)商座談會[53]、對口協(xié)商、專題協(xié)商、界別協(xié)商[54]、網(wǎng)絡(luò)議政[55]、遠(yuǎn)程協(xié)商[56]等不同形式，認(rèn)為在協(xié)商目的、具體要求、會議形式、情況通報、發(fā)言流程、組織保障、結(jié)果公布、成果采納、政策執(zhí)行、過程監(jiān)督、效果追蹤、技術(shù)支持等方面還存在明顯的程序性不足。在協(xié)商進(jìn)決策上，有學(xué)者認(rèn)為政協(xié)協(xié)商的“咨詢性”過強(qiáng)，缺乏對決策者形成有效約束，長此以往可能導(dǎo)致民主協(xié)商的形式化，助長“作秀”之風(fēng)[57]；但在協(xié)商式監(jiān)督上，政協(xié)監(jiān)督屬于非權(quán)力性監(jiān)督，又必須把住“不能變協(xié)商式‘柔性’監(jiān)督為‘剛性’監(jiān)督”這個定位，[27]實(shí)踐中如何把握這一原則仍有難度。的確，制度建設(shè)是一項艱巨的整體性改革，其間利益交錯、情況復(fù)雜。研究人民政協(xié)制度、政協(xié)協(xié)商制度，重在研究制度如何引導(dǎo)、塑造和規(guī)范協(xié)商行為及其運(yùn)行，要著眼體制機(jī)制和程序環(huán)節(jié)，形成領(lǐng)導(dǎo)制度、基本制度、支撐制度、主干制度等結(jié)構(gòu)性治理的基礎(chǔ)和條件[58]246，達(dá)到既高度連接又相互拱位的狀態(tài)。

五、政協(xié)協(xié)商的研究展望：制度創(chuàng)新

自黨和國家提出“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[59]6的重大命題以來，實(shí)現(xiàn)“高效能治理”就成為人民政協(xié)參與國家治理的題中之義。人民政協(xié)制度能不能在政治上產(chǎn)生影響？這種影響能不能持續(xù)？它的哪些要求能夠被政治舞臺所吸收并制定成為公共政策？這些問題仍有很大的不確定性。因此，從“想得到”的制度優(yōu)勢、到“看得清”的制度體系，再向“做得好”的治理效能轉(zhuǎn)變，需要學(xué)界通過規(guī)范的理論研究、本土的實(shí)踐研究、科學(xué)的邏輯研究以及系統(tǒng)的協(xié)同研究加以推進(jìn)。

(一)加強(qiáng)理論建構(gòu)，解決規(guī)范問題

專門協(xié)商機(jī)構(gòu)研究是當(dāng)前人民政協(xié)理論研究的“熱點(diǎn)”。[14]但很長一段時間以來，對政治機(jī)關(guān)的研究一般側(cè)重于兩條線索：一條是中央與地方的關(guān)系，一條是國家與社會的關(guān)系；前者主要討論中國問題，后者主要討論西方問題。②人民政協(xié)與黨政部門的關(guān)系既不屬于中央和地方，也不屬于國家與社會，似乎沒有現(xiàn)成的理論框架予以分析，相比對黨委、政府和人大的研究，學(xué)界對政協(xié)的關(guān)注度并不高。盡管十八大提出“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”后，政協(xié)研究逐漸成為一個具有學(xué)術(shù)開拓性的理論構(gòu)建方向，有學(xué)者從民主理論、國際比較、傳統(tǒng)文化、政治協(xié)商以及公民參與等角度切入，新概念、新提法不斷涌現(xiàn)，但研究內(nèi)容大多停留在對政協(xié)協(xié)商的歷史淵源、性質(zhì)定位、功能作用的梳理和描繪，解釋性、詮釋性的研究占據(jù)著主流研究陣地，由于過度依賴官方話語，“宣傳性”成果超越了“學(xué)理性”成果，一定意義上講，出現(xiàn)了意識形態(tài)泛化和排他性獨(dú)立見解創(chuàng)設(shè)的沖動[60]，這些都極有可能沖淡人民政協(xié)研究自身的學(xué)術(shù)性，以致失去客觀性。有鑒于此，應(yīng)從理性思辨上深入研究政協(xié)協(xié)商的概念標(biāo)識、內(nèi)涵要素、結(jié)構(gòu)功能和運(yùn)作邏輯，提升理論研究的規(guī)范化水平。

(二)深化實(shí)踐研究，解決本土問題

十八大以來各級政協(xié)的“協(xié)商品牌”日漸增多，有廣州市政協(xié)打造的“有事好商量”，江蘇省政協(xié)的“碼”上協(xié)商、“碼”上議事，浙江省政協(xié)組織的“請你來協(xié)商”和“委員會客廳”，湖北省政協(xié)推出的“協(xié)商在一線”，山東省濟(jì)南市政協(xié)創(chuàng)建的“泉城商量”平臺、臨沂市政協(xié)的“好說好商量”議事廳以及福建省順昌縣政協(xié)搭建的“田間協(xié)商”……，雖然形式多樣，但發(fā)展極不平衡，原因在于各地政協(xié)采取了漸進(jìn)式探索實(shí)踐，學(xué)術(shù)研究中由于對社會事實(shí)、協(xié)商治理的復(fù)雜性估計不足，均質(zhì)化的案例陳述很難得出有深度、有洞見的研究發(fā)現(xiàn)，整體上還處于“摸著石頭過河”的階段。[61]應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注協(xié)商民主作為一種政治性制度安排在實(shí)踐中執(zhí)行的多樣性、差異性、類型性，以及產(chǎn)生這些多樣性和差異性的原因，分析各種形式究竟如何影響決策進(jìn)程。[62]此外，從協(xié)商實(shí)踐對理論的需求看，理論研究需要進(jìn)一步推進(jìn)，但實(shí)踐研究不等于對策研究，對策導(dǎo)向型研究轉(zhuǎn)換了研究的對象、路徑、方法和目標(biāo)，不能很好地形成累積性知識，原因就是出現(xiàn)了理論研究與實(shí)踐探索的背離。因此，要更加注重從大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中總結(jié)出一批具有“本土性”“一般性”“規(guī)律性”的研究結(jié)論，形成重大的理論突破，避免西方陳舊的理論與中國常新的現(xiàn)實(shí)之間的錯配，使理論在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上既能解釋和指導(dǎo)本土實(shí)踐，還可以為世界民主政治知識的增長做出貢獻(xiàn)，逐步形成民主實(shí)踐的“中國話語”。

(三)重視邏輯研究，解決科學(xué)問題

協(xié)商治理在中國還處于一個實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)的階段。[63]一方面，部分協(xié)商渠道還沒有出臺規(guī)范的制度文本，已經(jīng)出臺的協(xié)商制度還需進(jìn)一步健全完善；另一方面，以政協(xié)為中心與其他協(xié)商渠道復(fù)合的研究也需要進(jìn)一步加強(qiáng)，目前的問題是既缺乏對縣級政協(xié)參與基層社會治理創(chuàng)新的理性認(rèn)知，也缺乏對全國和省市政協(xié)參與政府協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商和社會組織協(xié)商的頂層設(shè)計。這就需要學(xué)界理清制度建設(shè)的深層認(rèn)知：首先，描述協(xié)商不等于研究協(xié)商，且協(xié)商制度化并非對原有治理形態(tài)的程序化，而是對各種主體、要素、機(jī)制的結(jié)構(gòu)性安排和過程性安排的邏輯化和規(guī)范化。其次，研究協(xié)商須解釋好因果邏輯，考察其是否真實(shí)，能否真正解釋現(xiàn)實(shí)、啟發(fā)智力，因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)離不開動力機(jī)制和制衡機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的是通過完善體制、補(bǔ)齊短板，使既有的制度成熟定型，但核心在于以一定的制度安排激活協(xié)商行為，這是協(xié)商取向的政治改革之所以能取得截然不同的治理績效的最根本原因。最后，制度建設(shè)離不開方法論指導(dǎo)，要利用統(tǒng)計學(xué)、博弈論、政策試驗(yàn)、多案例比較[64]191等研究方法來驗(yàn)證制度的穩(wěn)健性，梳理出影響制度效能的各種因素，找到激勵相容、持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

(四)開展系統(tǒng)研究，解決協(xié)同問題

“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢?！盵34]119目前的問題是，在落實(shí)黨的協(xié)商理念和建構(gòu)可行的制度規(guī)則之間存在著張力，進(jìn)言之，就是要探尋制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵要素和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在各項體制機(jī)制、程序環(huán)節(jié)間實(shí)現(xiàn)一致性、協(xié)同性、平衡性和集成性，理順人民政協(xié)制度同國家治理體系中各項制度的內(nèi)在邏輯關(guān)系。一是一致性。政協(xié)的章程、規(guī)定只能對政協(xié)自身行動發(fā)生效力，不能對別的政治主體產(chǎn)生制約[65]，但政協(xié)的政治活動往往牽涉到黨委、政府和人大等，這就要學(xué)界站在更高層次、更大范圍上研究協(xié)商制度與領(lǐng)導(dǎo)制度、選舉制度、行政制度、司法制度、監(jiān)察制度之間規(guī)定規(guī)范的一致性問題，避免出現(xiàn)互相否定的情形。二是協(xié)同性。要以人民政協(xié)為主戰(zhàn)場，研究政協(xié)協(xié)商對政黨協(xié)商的延伸作用、對人大協(xié)商的配合作用、對政府協(xié)商的輔助作用、對人民團(tuán)體協(xié)商的促進(jìn)作用和對基層協(xié)商的帶動作用，依此路徑加強(qiáng)不同協(xié)商渠道之間的銜接配合、協(xié)同合作，形成社會主義協(xié)商民主的完整體系。三是平衡性。始終把解決人民政協(xié)自身制度機(jī)制的深層次結(jié)構(gòu)性問題作為研究的主攻方向，把握好制度的規(guī)模與速度、目標(biāo)與路徑、功能與結(jié)構(gòu)、激勵與約束、創(chuàng)新與繼承五大平衡。四是集成性。重視政協(xié)協(xié)商的程序、方法和技術(shù)，加強(qiáng)對議題、主體、形式、共識、反饋、督辦、評估等各個環(huán)節(jié)的規(guī)則化研究，加強(qiáng)對政協(xié)委員、政協(xié)機(jī)關(guān)、黨政部門、人民團(tuán)體、各類企事業(yè)單位、社會組織、智庫機(jī)構(gòu)、媒體網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的行動鏈條[66]的聯(lián)動集成研究。

六、結(jié)語

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)：與十年前相比，政協(xié)協(xié)商研究有了顯著變化。成就在于：其一，在話語方面，“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”話語逐步超過“政治協(xié)商”話語，更加重視超越黨派的多元主體在人民政協(xié)的協(xié)商活動；其二，在視角方面，從原來“黨—統(tǒng)一戰(zhàn)線”的政黨視角向“國家—專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的治理視角轉(zhuǎn)變，更加重視國家制度與國家治理的關(guān)系；其三，在研究重點(diǎn)方面，從“制度優(yōu)勢”向“制度體系”延伸，更加重視治理效能。缺點(diǎn)在于：相關(guān)研究仍然聚焦特定研究對象，各說各話、零散且不成體系，只及一點(diǎn)不及整體，或者價值討論有余，條件因素稀缺，對推進(jìn)政協(xié)協(xié)商的創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮政協(xié)協(xié)商更大治理效能方面的成果還相對匱乏，突出表現(xiàn)在政協(xié)協(xié)商的制度體系，包括領(lǐng)導(dǎo)制度、基本制度、支撐制度、主干制度的發(fā)展不平衡、不清晰、不通暢。因此，從“想得到”的制度優(yōu)勢、“看得清”的制度體系，向“做得好”的治理效能轉(zhuǎn)變，還需要學(xué)界通過規(guī)范的理論研究、本土的實(shí)踐研究、科學(xué)的邏輯研究以及系統(tǒng)的協(xié)同研究加以推進(jìn)。

注釋：

①《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》于2017年創(chuàng)刊，是國內(nèi)首個統(tǒng)戰(zhàn)學(xué)專業(yè)期刊。

②為維護(hù)集團(tuán)權(quán)益，社會組織起來爭奪政府權(quán)力，是西方社會的基本特征，由此形成了社會組織與政府機(jī)構(gòu)的矛盾統(tǒng)一體，逐漸形成了國家和社會兩分的制度。參見潘維.比較政治學(xué)理論與方法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014，99頁。