基于新媒體的國家治理信息收集與公民參與

鄧向陽

【關(guān)鍵詞】信息收集 新媒體公民參與 國家治理

【中圖分類號】G203 【文獻標(biāo)識碼】A

國家治理體系的完善和治理能力的提升有賴于政府是否掌握充分的、準(zhǔn)確的信息。各國政府為了能掌握充分和準(zhǔn)確的信息，都在不斷完善從信息收集、加工、存儲到采用和傳輸?shù)男畔①Y源管理體系。其中，信息收集是政府信息資源管理體系的基礎(chǔ)，是政府的公共服務(wù)職責(zé)和管理職能之所在。政府收集的信息是否充分、完全、準(zhǔn)確，直接關(guān)系到政府決策是否科學(xué)。信息收集過程是指公民參與的發(fā)起方通過各種途徑收集和了解公眾意見和建議的過程。信息收集方無論采取哪種收集渠道或收集方式，都離不開公民參與。隨著互聯(lián)網(wǎng)和手機移動終端的快速普及，越來越多的信息收集正在通過新媒體渠道來完成，新媒體平臺已經(jīng)成為公民參與國家治理信息收集的重要公共領(lǐng)域和公共平臺。

政府信息收集一般有兩條路徑：一是由政府或特定的機構(gòu)和組織主導(dǎo)的自上而下收集路徑；二是由公眾主導(dǎo)通過政治參與方式向上反映信息的自下而上收集路徑。針對這兩條路徑，我國已經(jīng)相應(yīng)地建立了多元化的信息收集渠道。人民代表大會、人民政協(xié)、專家咨詢、社會調(diào)查、聽證咨詢等多屬于自上而下的信息收集路徑，具有制度化的規(guī)定性，程序較為規(guī)范。自上而下的信息收集在我國重大政策和重大工程項目決策中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。信訪、意見箱、熱線電話、社會協(xié)商對話等等多屬于自下而上的信息收集路徑。有些地方政府還根據(jù)本地方的實際情況，創(chuàng)新了許多有特色的信息收集渠道，例如民主懇談、市民論壇、開放式政府決策等等。這些多元化的、有特色的信息收集渠道在我國反腐反犯罪、提升政府治理能力、加快民主化建設(shè)方面起到非常重要的作用。

隨著互聯(lián)網(wǎng)和新媒體在我國的普及，網(wǎng)絡(luò)參與成為公民參與的一種新形式，公民參與的主體意識、參與領(lǐng)域、參與方式等都發(fā)生了新的變化。第一，政府利用新媒體不斷創(chuàng)新自上而下的信息收集渠道。其中最突出的是中央及各級地方政府利用政府官網(wǎng)和政務(wù)微信、微博、客戶端等平臺，創(chuàng)設(shè)政民互動類、意見征集類、獻計獻策類欄目開展信息公開和信息收集。第二，新媒體平臺協(xié)助政府開創(chuàng)信息收集渠道。例如，人民網(wǎng)在每年全國兩會召開前開展“兩會調(diào)查”活動，主張問政于民、問需于民、問計于民。有一些專業(yè)性媒體還通過自建的新媒體平臺進行信息收集。第三，公眾在新媒體平臺上進行意見表達或政治參與，促進了信息收集。公眾通過論壇、微博、抖音、快手等新媒體平臺公開公共事件信息和開展意見表達。前兩種信息收集路徑的特點在于由政府部門和媒體主導(dǎo)，具有權(quán)威性和程序的規(guī)范性，并且因議題設(shè)置而讓公民參與有確定的目標(biāo)。第三種路徑的特點在于自發(fā)性和偶然性，公民參與的議題不確定、目標(biāo)不明確，但正是因為自然性和偶發(fā)性，公民參與的熱情更高，所反映的民意可能更加突出。

新媒體是基于數(shù)字技術(shù)，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動通信網(wǎng)、衛(wèi)星等渠道，憑借計算機、數(shù)字電視機、手機等固定或移動終端來實現(xiàn)信息交換和傳播的媒介形態(tài)。與傳統(tǒng)媒體相比，新媒體傳播具有時效性強、傳播速度快、互動性強、開放性和去中心化等特點。新媒體的這些屬性是促使公民參與信息收集的特征和方式發(fā)生變化的主要因素。首先，公民參與信息收集的主動性更強。新媒體給傳播帶來革命性的變化是普通大眾可以通過UGC的生產(chǎn)方式，在BBS論壇、博客、微博、微信、QQ等社交媒體平臺上進行信息傳播、社會交往以及公民參與。這種傳播方式讓公民覺得自己擁有更加平等的地位和話語權(quán)，公民參與信息收集的主動性更高。其次，公民參與信息收集的互動性更強。傳統(tǒng)的信息收集方式，例如問卷調(diào)查、聽證會、熱線電話、意見箱，甚至是基于網(wǎng)絡(luò)的電子郵件或在線提交等都是一種信息的單向流動，收集者與參與者之間、參與者與參與者之間是一種非正式對話，缺乏互動性。在新媒體平臺，信息收集的發(fā)起方與參與者之間可以采取非正式對話的方式，也可采取正式對話的方式。最后，公民參與的擴散效應(yīng)更強。不同的新媒體盡管有弱連接性和強連接性的區(qū)分，但不管是強連接還是弱連接，新媒體連接性屬性在信息傳播中已發(fā)揮重要作用。新媒體的連接性可以使公民參與信息收集時，將信息通過網(wǎng)絡(luò)節(jié)點實現(xiàn)網(wǎng)狀式和輻射式的大面積擴散，或者以“滾雪球”的方式實現(xiàn)快速增量上升，從而更利于信息收集效能的提升。

基于新媒體平臺的信息收集和公民參與對國家治理能力提升的作用和價值是很顯著的。第一，提升政府信息收集的精準(zhǔn)度。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在新媒體平臺的廣泛應(yīng)用，一方面使公民參與國家治理更加便利，更加普及，讓全民參政更接近現(xiàn)實；另一方面又有利于政府對公民參與的信息進行大數(shù)據(jù)處理，深入了解民意，制定出更貼民生、更合民意的決策。新媒體平臺的“全程性”可將公民參與信息收集的全過程進行捕捉、記錄和儲存，信息收集方不僅能掌握公民參與信息收集的結(jié)果，還能掌握信息收集的全過程，并能不斷地反復(fù)核查。同時，新媒體平臺的精準(zhǔn)推送技術(shù)也有利于政府根據(jù)信息收集所需有針對性地吸引目標(biāo)公民參與，提高信息收集的準(zhǔn)確度。第二，提升公民參與能力。信息收集雖然處于國家治理體系的最底層，信息收集的公民參與也僅是最初級層次的參與，但是新媒體信息收集中公民參與的廣泛性，可以讓更多的公眾了解有關(guān)國家治理的知識和相關(guān)政策，對提升公民參與能力和國家治理現(xiàn)代化起重要作用。公眾在與其他參與者、政府官員和專業(yè)人士進行互動，或者意見表達時，對與自己生活密切相關(guān)的住房、醫(yī)療、教育、交通、社保等各個方面的政策會有更深入的了解，從“不懂行”到“懂行”，公民的整體素質(zhì)和參與能力也在無形中得到提升。第三，豐富和挖掘治理信息，彌補治理信息的不對稱。由政府部門和其他機構(gòu)組織通過設(shè)置議題來主導(dǎo)的信息收集雖然可以反映當(dāng)前國家治理所需的重點信息，但是也會因為信息的不對稱而導(dǎo)致信息收集的不充分和不完全。新媒體平臺上廣泛的公民參與，可以使許多新的問題，尤其是突發(fā)事件和公共危機事件成為公眾和政府部門關(guān)注的熱點，并進入政府公共政策議程。公民參與還會因新媒體的“全員性”，讓一些政府未關(guān)注或忽視了的亞群體的經(jīng)濟文化生活信息成為政府治理的焦點，進而讓國家信息收集更加細致、全面。新媒體的“全息性”還可以讓公民參與的信息從文字和數(shù)字擴展到圖片、音頻和視頻，推動政府信息收集的“全息化”。

盡管通過新媒體進行國家治理信息收集有很多優(yōu)勢，但由于當(dāng)前新媒體在技術(shù)應(yīng)用、傳播環(huán)境等方面還存在不少缺陷，公民通過新媒體來參與信息收集還面臨諸多困境。

一是個人信息權(quán)和信息收集權(quán)相沖突的困境。公民參與信息收集，勢必會將個人信息作為整個社會信息的一部分交予政府進行處理和分析，以提升國家決策的科學(xué)性，增加社會福祉。這是每個公民應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，也是公民個人信息的社會價值之所在。但是，如果信息收集方在信息收集過程中或信息收集后泄露參與者個人信息，則會致使參與者個人利益受損，并最終導(dǎo)致參與者對信息收集失去信任。參與者的個人信息是指能夠識別參與者自然人身份和特征的各種文字、數(shù)字、圖片和影像等各類信息。該類信息可以用來記錄自然人的姓名、出生、年齡、住址、聯(lián)系方式等具體特征，也可以用來表達參與者的行為習(xí)慣、愛好、觀念和價值觀認同等抽象特征。這些帶有識別功能的個人信息屬于個人隱私范疇，收集方有義務(wù)和責(zé)任來保證參與者信息的隱私權(quán)。對于傳統(tǒng)的信息收集方式和渠道，我國已經(jīng)形成了一套比較規(guī)范化和制度化的程序，對參與者個人信息權(quán)的保護有現(xiàn)行的法律和制度保障。但是，使用新媒體渠道來進行信息收集，我國還處于嘗試階段，再加之大數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，我國的信息收集制度還難以滿足新的需要，很難避免參與者個人信息權(quán)和信息收集權(quán)相沖突的情況發(fā)生。

二是新媒體傳播屬性的復(fù)雜性給公民參與造成的困境。新媒體是一把雙刃劍。新媒體的時效性、便捷性、互動性等傳播優(yōu)勢有利于公民參與信息收集，但新媒體所帶來的意見領(lǐng)袖引導(dǎo)、圈層固化、群體極化、廣場效應(yīng)等又會制約信息收集的公民參與行為?，F(xiàn)實中網(wǎng)絡(luò)與新媒體的傳播秩序并不平等，網(wǎng)絡(luò)中的意見領(lǐng)袖仍然掌握著話語權(quán)的主動地位，影響著公眾對各類事物的看法。公民在新媒體平臺上參與信息收集時所提供的信息有可能并不是個人真實的信息，而是被意見領(lǐng)袖所滲透過的信息。此外，在當(dāng)前新媒體發(fā)展背景下，出現(xiàn)許多圈層固化的現(xiàn)象，圈層與圈層之間的交流越來越難，導(dǎo)致圈層內(nèi)成員的思想和觀念也越來越固化，圈內(nèi)成員在參與信息收集時提供的信息也有可能越偏激或狹隘。群體極化也是新媒體平臺公民參與的一種常見現(xiàn)象，群體極化很容易使公眾跟從或順從群體意見，從而在信息收集時提供與實際情況不相符的、錯誤的，甚至是偏激或極端的信息。新媒體中的廣場效應(yīng)也值得警惕，在廣場效應(yīng)下，不少公眾從自身利益出發(fā)，或者從自身所關(guān)切的公共問題出發(fā)，給信息收集方提供片面的或不準(zhǔn)確的信息，甚至利用信息收集制造一種輿論壓力來影響政府決策的制定。

三是因公眾媒介素養(yǎng)欠缺而導(dǎo)致參與行為失范的困境。第一，公眾對參與新媒體平臺上信息收集的重要性認識不夠。不少公眾認為信息收集是可有可無的，或者那是政府部門或者決策制定者的事情，與自己的生活相隔甚遠。因此，他們只關(guān)注公共政策與自身利益之間的關(guān)系，而不注重公共政策制定前的信息收集和政策實施前的信息反饋。當(dāng)意識到政策或制度對自身利益不利時，往往采取一種非理性的參與行為來進行抵制，給國家治理現(xiàn)代化帶來負面作用。第二，公眾缺乏信息收集的基本知識，公民參與的情緒化現(xiàn)象嚴重。大多數(shù)公眾對于新媒體產(chǎn)生的輿情事件，或其他公共事件和公共政策有一定的參與熱情，也樂于進行意見表達。但是，這些對突發(fā)事件的意見表達只是國家信息收集的一部分，國家信息收集還包括更多涵蓋政治、經(jīng)濟、文化等的全方位信息。公民理性的參與行為應(yīng)該是在參與信息收集之前對信息作全面的了解并形成自己的認識。但是，新媒體平臺上很多公眾并沒有信息收集的概念，他們的參與只是一種被動的跟從，表現(xiàn)為一種缺乏理性的、無序化的參與行為。第三，新媒體平臺上公眾的倦怠心理導(dǎo)致信息收集的公民參與率降低。在網(wǎng)絡(luò)與新媒體普及初期，公眾通過網(wǎng)絡(luò)與新媒體來實現(xiàn)公民參與的熱情很高。但是，隨著公眾對新媒體的過度使用，越來越多的公眾產(chǎn)生倦怠心理，影響到信息收集的參與率和信息的準(zhǔn)確度。第四，公民參與的娛樂化和戲謔化現(xiàn)象嚴重。當(dāng)前新媒體平臺上的娛樂化內(nèi)容還占據(jù)非常大的比例，不少公眾在新媒體平臺上面對關(guān)系到國家和社會發(fā)展等嚴肅性問題討論時，常以戲謔化的語言和方式來對待。

針對公眾通過新媒體參與信息收集面臨的諸多問題，政府需要采取相應(yīng)的措施，吸引公眾到新媒體渠道參與信息收集，并規(guī)范參與行為。這對于提高政府信息收集效率，完善和提升我國國家治理體系和治理能力有重要意義。

首先，制定和完善新媒體渠道的信息收集制度。信息公開與信息收集是兩個密切相關(guān)的政府信息資源管理過程。我國政府治理現(xiàn)代化建設(shè)一直比較注重信息公開制度建設(shè)，但是卻忽視了信息收集的制度建設(shè)，尤其是針對新媒體背景下信息收集出現(xiàn)的新情況，政府還缺乏一套行之有效的制度規(guī)范。因此，迫切需要制定在新媒體渠道進行信息收集的相關(guān)法律法規(guī)，保障公民通過新媒體參與信息收集時的個人信息安全?；谛旅襟w的信息收集一方面要維護信息收集的權(quán)威，明確公民參與信息收集的義務(wù)（例如通過政府官方政務(wù)平臺收集家庭人口、子女受教育和收入等方面的信息），另一方面信息收集又必須保證公民通過新媒體平臺參與信息收集的信息隱私維護權(quán)。其中重點要規(guī)范商業(yè)性新媒體平臺渠道公民參與的信息安全，對于損害公民信息隱私權(quán)的新媒體平臺要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

其次，建立和完善基于新媒體的信息收集體制，完善信息收集主體結(jié)構(gòu)。當(dāng)今世界的政治經(jīng)濟文化已發(fā)展到新的階段，再加之網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的推動，國家治理所需的信息量更大、對信息的精準(zhǔn)度要求也更高，僅靠政府相關(guān)部門主導(dǎo)信息收集已很難滿足國家治理的需要。政府可以建立一個以政府職能部門為主體，媒體機構(gòu)、社會公益組織等為補充的多元化的信息收集主體結(jié)構(gòu)，形成統(tǒng)一的基于新媒體渠道信息收集體制。與之相配套的，政府可以對信息進行分類收集，把涉及到國家安全的信息收集統(tǒng)一交由政府職能部門來完成，且規(guī)定只能通過政府自建的政府公務(wù)平臺進行收集。把無關(guān)國家安全的公共性、商業(yè)性的信息收集可交由中介組織、媒體機構(gòu)或其他商業(yè)機構(gòu)構(gòu)建的新媒體平臺來完成。統(tǒng)一的、多元的新媒體渠道信息收集體制對于解決公民參與的困境有重要作用。第一，可以讓公眾明確哪些信息收集是嚴肅的、哪些信息收集是公益性的、哪些信息收集又是跟自己的生活密切相關(guān)的，公民參與時才能夠積極地加以差異化對待。第二，對商業(yè)性的信息收集可以采取相應(yīng)的補償機制，激勵公民參與。商業(yè)性的信息收集可以按照市場經(jīng)濟規(guī)則實施，采取一定的激勵措施吸引公民參與。當(dāng)然，在那些公共政策信息收集方面，政府也可以采取靈活的激勵方式。

最后，從國家治理體系建設(shè)高度來治理新媒體傳播環(huán)境，以良好的新媒體傳播環(huán)境破解當(dāng)前公民參與的困局。新媒體質(zhì)量的良莠不齊和新媒體傳播環(huán)境的混亂是造成信息收集公民參與困境的重要原因。群體極化、圈層固化、娛樂化和低俗化等不少非理性和無序化的傳播行為都在嚴重影響公民參與行為。進一步將新媒體傳播環(huán)境治理好，新媒體將會成為公民參與的重要場域，公民參與信息收集的積極性將得到提高，信息收集的精確度也會得到很大的提升。我國一直很注重加強對新媒體傳播環(huán)境的治理，也制定了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》等一系列的法律和規(guī)章制度，也取得了不少成效。但新媒體發(fā)展速度快，有些管理政策可能難以跟上，需進一步加強對新媒體傳播環(huán)境的治理。應(yīng)站在國家治理體系建設(shè)高度來治理新媒體傳播環(huán)境，一是要求新媒體平臺要講黨性和人民性，把關(guān)注國家發(fā)展和貼近百姓生活作為新媒體建設(shè)的目標(biāo)要求。二是要把新媒體環(huán)境治理制度建設(shè)納入到法律建設(shè)范疇，依法治理，而不是僅靠行政管理被動性地“補漏”。三是建立綜合網(wǎng)絡(luò)治理體系，明確新媒體信息管理主體的責(zé)任，將新媒體的經(jīng)濟運營、輿論引導(dǎo)、文化建設(shè)、信息管理等融入到整個網(wǎng)絡(luò)治理體系之中。

（作者為湖南大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授）

【注：本文系國家社科基金一般項目“要素扭曲對媒介產(chǎn)業(yè)供給質(zhì)量的影響機制研究”（項目編號：18BXW048）階段性成果】

【參考文獻】

①肖哲、魏姝：《中國公民參與機制類型及其選擇邏輯——基于102個案例研究的再分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2019年第1期。

②張慧敏、王蒙：《以自媒體為媒介的公民參與和中國治理變革》，《南京工程學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第2期。

責(zé)編/于洪清 美編/陳琳