機場規(guī)劃編制的理論和方法探討

□中國民航管理干部學院 王景霞/文

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，我國將進入新發(fā)展階段。在這一新階段，機場將面臨新機遇，迎來新挑戰(zhàn)。本文從戰(zhàn)略和規(guī)劃的概念出發(fā)，系統(tǒng)闡述相關理論、工具和方法，總結機場“十四五”規(guī)劃編制的方法論，對機場貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推進“十四五”規(guī)劃的實施具有十分重要的意義。

戰(zhàn)略規(guī)劃的基本概念與理論方法

（一）戰(zhàn)略和規(guī)劃的基本概念

戰(zhàn)略是為了形成企業(yè)的競爭優(yōu)勢，贏得市場而采取的一系列的行動。規(guī)劃是個人或組織制定的比較全面長遠的發(fā)展計劃，如五年發(fā)展規(guī)劃。編制和實施國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，是我黨治國理政的重要方式。戰(zhàn)略和規(guī)劃這兩個詞高度相關，高度相似，容易混淆。戰(zhàn)略和規(guī)劃既有相同點，也有不同點：

在相同點方面：戰(zhàn)略和規(guī)劃的基本內核相同，都從屬于“發(fā)展”這一主題，都是對“發(fā)展”的謀劃；基本內容相同，都是分析發(fā)展形勢、研究發(fā)展趨勢、明晰發(fā)展方向和目標、布局發(fā)展任務；理論工具相同，制定戰(zhàn)略和制定規(guī)劃都是應用相同的理論、工具和方法。

在不同點方面：戰(zhàn)略和規(guī)劃的概念層次不同，戰(zhàn)略更側重于對愿景的追求，更宏觀；規(guī)劃更側重于對具體事項的安排，對資源的配置，相對微觀；形成時序不同，上位戰(zhàn)略先于本位規(guī)劃，一般是在戰(zhàn)略的指導下，再編制發(fā)展規(guī)劃；時間周期不同，戰(zhàn)略的周期更長，一般是10～15年。而規(guī)劃的周期較短，一般以5年為一個周期。

有時人們也把戰(zhàn)略和規(guī)劃兩個概念連用，既結合了“戰(zhàn)略”的宏觀指導性，又加入了規(guī)劃的可操作性。也有很多人把戰(zhàn)略和規(guī)劃兩個詞混用。隨著各級政府對規(guī)劃編制與實施的重視程度不斷提高，戰(zhàn)略規(guī)劃在我國航空運輸發(fā)展中的綱領性作用日益彰顯，已成為各級政府部門進行機制優(yōu)化、政策安排及民航企事業(yè)單位制定經營決策的重要依據。

（二）戰(zhàn)略規(guī)劃的基本理論

關于企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃理論很多，比較有代表性的有三大理論：一是環(huán)境-戰(zhàn)略-組織理論，其代表人物是戰(zhàn)略學家錢德勒，他認為戰(zhàn)略應當適應環(huán)境，滿足市場需求，組織結構必須適應企業(yè)戰(zhàn)略；二是競爭戰(zhàn)略理論，其代表人物是邁克爾·波特，他提出來戰(zhàn)略的核心是要獲取競爭優(yōu)勢，企業(yè)在產業(yè)中的競爭地位決定競爭優(yōu)勢；三是核心能力理論，其代表人物是哈默，他提出企業(yè)必須要有獨特的競爭力，即核心競爭力。

（三）戰(zhàn)略規(guī)劃的常用方法

戰(zhàn)略規(guī)劃常用的有PEST分析法、SWOT分析法、標桿分析法和差異分析法等。PEST分析法是指企業(yè)在分析外部環(huán)境時從政治環(huán)境、經濟環(huán)境、社會文化環(huán)境、技術環(huán)境等四個維度來分析；SWOT分析法是指把外部環(huán)境和企業(yè)內部情況結合起來分析，SWOT四個字母分別代表著組織優(yōu)勢、組織劣勢、外部機遇、外部威脅；標桿分析法是指列舉最佳機場實踐作為標桿，然后與之進行對比，查找不足，提出行動方法；差異分析法是指將機場現有經營數據與已有目標進行對比分析，查找不足，提出行動方法。

編制機場規(guī)劃的前提與基礎

（一）編制機場規(guī)劃必須清晰認識發(fā)展的外部環(huán)境

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一隅。”描繪未來五年發(fā)展藍圖，必須著眼長遠、把握大勢。編制機場規(guī)劃必須清晰認識“十四五”發(fā)展的外部環(huán)境，可以總結為五點：疫情沖擊嚴重持久、國際形勢復雜動蕩、經濟逆全球化而動、新時代的新發(fā)展理念、數字化轉型。

資料圖片

（二）編制機場規(guī)劃必須清晰認識機場的特殊屬性

從物理屬性看，機場首先是一個物理的地域概念，包含飛行區(qū)、航站區(qū)和公共區(qū)；從功能屬性看，機場是天地的聯結者；從社會屬性看，機場是公共基礎設施，要充分把握好機場與政府的關系，機場收益性與公益性的關系；從民航行業(yè)看，機場是民航生態(tài)的運行平臺，未來將在智慧民航生態(tài)中發(fā)揮更大的作用；從旅客角度看，機場是民航整體形象的代言人；從城市交通看，機場是通達世界的窗口；從經濟貢獻看，機場帶動產業(yè)經濟和區(qū)域經濟發(fā)展，支持區(qū)域經濟協調發(fā)展；從國家戰(zhàn)略看，機場是服務“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的有力支撐；從應急角度看，機場在搶險救災、海外撤僑、醫(yī)療救護等方面，扮演國家應急重要通道的角色。機場的特殊屬性，決定它的初心、使命、發(fā)展目標和發(fā)展策略不同于一般性企業(yè)。

（三）編制機場規(guī)劃必須正確把握機場發(fā)展的“六化”趨勢

一是機場的集群化。這是都市集群協同發(fā)展的結果，像京津冀機場群、大灣區(qū)機場群、長三角機場群；二是機場的場景人文化。機場正在從單一的交通運輸場所向多要素聚集且緊密聯結的場景化演變，更注重旅客感受；三是機場發(fā)展的品質化。全面推進四型機場建設，全力推進新時代機場高質量發(fā)展和民航強國建設；四是機場綜合樞紐化。以機場為中心建立綜合交通樞紐，為旅客提供無縫運輸服務；五是機場主業(yè)公益化。機場經濟就是平臺經濟、流量經濟、生態(tài)經濟，機場主業(yè)就是建平臺、創(chuàng)品牌；六是機場輔業(yè)商業(yè)化。在需求多樣化和機場盈利增長要求的共同趨動下，全球主要機場已經由單純的“機場”轉變?yōu)槿肆?、物流集聚，商業(yè)休閑功能齊備的“航空城”，非航業(yè)務收入超過航空性業(yè)務收入，成為樞紐機場盈利的主要來源。

（四）編制機場規(guī)劃必須了解并且符合中國民航的政策和要求

2009年，《民用機場管理條例》明確了機場公共基礎設施定位，機場經營性業(yè)務管理模式、地方政府和機場管理機構的責任和管理邊界。2010年，《民航強國的戰(zhàn)略構想》對機場強提出了九項要求，即安全服務設施全、航線連通性廣、客貨規(guī)模大、服務流程順、運行效率高、運營成本低、應急救援能力強、地面交通方式多、整體環(huán)境優(yōu)等。2019年，《中國民航高質量發(fā)展指標框架體系》提出了高質量發(fā)展的五大理念和六個要素。2020年，《中國民航四型機場建設行動綱要》提出建設以“平安、綠色、智慧、人文”為核心的四型機場。

（五）編制機場規(guī)劃要對標上位規(guī)劃

編制機場“十四五”規(guī)劃要對標《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》關于推動國家綜合機場體系向更高質量邁進部分，如加快機場基礎設施建設、打造機場綜合交通樞紐、提升機場建設運營水平、構建高水平科技創(chuàng)新體系等。編制機場“十四五”規(guī)劃還要對標其所在省、市《“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，尤其是其中關于經濟發(fā)展、土地規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃等內容。

（六）編制機場規(guī)劃要以專項課題研究為基礎

機場的專項規(guī)劃很多，如航空業(yè)務發(fā)展規(guī)劃、航線網絡規(guī)劃、貨運業(yè)務規(guī)劃、非航業(yè)務發(fā)展規(guī)劃、臨空經濟產業(yè)規(guī)劃、通用航空發(fā)展規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃、運行能力建設發(fā)展規(guī)劃、機場建設規(guī)劃、機場數字化轉型規(guī)劃、機場安全規(guī)劃、人文機場建設規(guī)劃、綠色機場規(guī)劃、人才及教育培訓規(guī)劃、黨建規(guī)劃、科技發(fā)展規(guī)劃等。機場可以根據自身發(fā)展的需要，就特別重要的領域開展專項研究，形成專項規(guī)劃，對總體規(guī)劃進行細化和補充。

機編制場規(guī)劃的應用示例

（一）機場規(guī)劃編制“四步法”

根據筆者參與機場規(guī)劃編制的實踐經驗，機場規(guī)劃編制“四步法”是指前期準備、規(guī)劃編制、專家評審、成果宣貫驟。第一步是做好前期準備，包括召開項目啟動會，對全員進行動員；對現有資料的研究，對全體人員尤其是中高層管理人員和核心崗位人員的問卷調查，對高層一對一訪談、對現有數據的差異分析，組織戰(zhàn)略規(guī)劃類培訓等。機場重視程度和參與程度，決定了規(guī)劃的質量和成敗。

第二步是規(guī)劃編制咨詢與輔導。在編制規(guī)劃的過程中，需要應用戰(zhàn)略規(guī)劃的工具和方法，召開多次溝通會的基礎上形成規(guī)劃稿。

第三步是專家評審，專家評審是嚴把規(guī)劃的質量關。一個好的規(guī)劃也是根據評審專家的建議上修改完善而成。

第四步是成果宣貫，這一步也非常重要。規(guī)劃不能掛在墻上，鎖在柜子里，要充分宣貫到全員，并分解到全員，統(tǒng)一愿景，統(tǒng)一目標，凝聚共識，統(tǒng)一行動。

（二）機場規(guī)劃編制“三個導向”

編制機場“十四五”規(guī)劃時，應成立規(guī)劃編制工作組和研究團隊，把握目標導向、需求導向和問題導向，并列出三個清單。目標清單用于明確機場“十四五”規(guī)劃的目標是什么？需求清單用來明確行業(yè)、省市政府和機場公司“十四五”期間對企業(yè)的需求是什么？要利用調研、訪談、研討等多種形式，充分了解并把握需求之間的平衡；問題清單用來明確機場當前存在的問題和“十四五”主要解決的問題是什么？把問題導向、需求導向和目標導向以“三個清單”的形式列表歸納，并反復討論和定稿，據此作為“十四五”規(guī)劃編制的主線和行動指南。

（三）機場規(guī)劃的SWOT分析

機場規(guī)劃的第一部分和第二部分，是SWOT分析部分（詳見表1），會綜合應用到PEST分析法、標桿分析法、差異分析等工具。

（四）規(guī)劃目標的定性和定量

機場的發(fā)展目標，一般從定性和定量兩方面來進行表述。定性部分一般從空間維度、內涵維度、市場維度、社會維度等來描述。定量部分主要指機場三大業(yè)務目標和財務目標。機場的旅客吞吐量一般采用增長率法、計量經濟法、趨勢推斷法預測，同時考慮高鐵對民航的影響。因為“十四五”比較特殊，受到疫情的沖擊嚴重而且不確定性大，一般從樂觀、基礎和保守幾個維度預測，綜合考慮，最終確定機場的航空業(yè)務量。

表1：機場規(guī)劃SWOT法

（五）規(guī)劃目標對應指標體系設計

根據民航“十四五”高質量發(fā)展指標體系，機場“十四五”發(fā)展目標對應的指標為“4＋2＋3”結構：“4”是新增的四型機場相關指標（見表2），“2”是新增的運行效率和綜合交通樞紐指標（見表3），“3”是傳統(tǒng)的三類指標，即業(yè)務量指標、樞紐或者航線指標、經濟效益指標（見表4）。

表2：四型機場指標

表3：運行效率和綜合交通樞紐指標

表4：傳統(tǒng)指標

（六）規(guī)劃編制和實施的“三個原則”

一是規(guī)劃編制的精準施策原則。機場規(guī)劃的第四、第五部分，一般是規(guī)劃的實施舉措和保障部分。機場規(guī)劃的實施舉措和保障措施，要堅持精準施策原則，針對實際問題，拿出切實可行的行動，提出相應的政策支持和其他保障措施。不能照搬照套。

二是規(guī)劃實施的中期評估原則。規(guī)劃是動態(tài)管理的，尤其是“十四五”規(guī)劃面臨環(huán)境復雜。因此，在規(guī)劃期的中間年有必要通過開展中期評估，對過去兩年多規(guī)劃實施情況進行一次全面的體檢。通過中期評估，回頭看，及時發(fā)現問題，及時調整目標，更好地推進規(guī)劃的實施。

三是規(guī)劃實施的全面評估原則。規(guī)劃的收官之年，建議聘請外部專家對規(guī)劃進行全面客觀評估，是對上一個規(guī)劃期的回顧和總結，也是對下一個規(guī)劃期發(fā)展基礎的分析，是下一個規(guī)劃期的起點。這樣就完成了一個規(guī)劃從編制到實施，再到評估的全過程。

規(guī)劃編制是一項群策群力、集思廣益的創(chuàng)造性工作。在百年未有之大變局、疫情肆虐的今天，聚焦機場“十四五”，構建發(fā)展新格局，對規(guī)劃理論和方法進行歸納和總結，把握好機場規(guī)劃的“變”與“不變”，“相同”與“不同”，“過去”、“現在”和“未來”，將有助于突破傳統(tǒng)窠臼，制定出高水平的戰(zhàn)略和規(guī)劃，從而指導機場構建形成高質量發(fā)展的新格局。