英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估的得失及啟示

[摘 要]英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估制度采取了議會(huì)與政府分工原則下的兩階段模式，但是其系統(tǒng)性和剛性都不強(qiáng)。該制度推行后，政府部門立法后評(píng)估日趨規(guī)范，而議會(huì)立法后評(píng)估卻裹足不前。兩階段式立法后評(píng)估的制度設(shè)計(jì)幾乎沒(méi)有實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，難以促使政府改進(jìn)其立法工作。兩階段模式可能造成下議院謹(jǐn)慎對(duì)待第二階段立法后評(píng)估。政府主導(dǎo)立法后評(píng)估、制度化程度偏低、缺乏成熟的立法后評(píng)估指標(biāo)這些因素可能阻礙了立法后評(píng)估的良性發(fā)展。這些教訓(xùn)值得我們警惕。英國(guó)在評(píng)估對(duì)象的選擇、引入第三方參與等方面的經(jīng)驗(yàn)也值得我們學(xué)習(xí)。

[關(guān)鍵詞]英國(guó) 議會(huì)法令 立法后評(píng)估 立法技術(shù)

[作者簡(jiǎn)介]樊安，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授，云南省地方立法研究院研究員，法學(xué)博士（昆明 650500）

[DOI編號(hào)]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.03.007

一、預(yù)期目標(biāo)、功能定位和工作思路

議會(huì)法令是“英國(guó)國(guó)王經(jīng)上下兩院的建議和同意所制定的法律”[1]24，是英國(guó)最重要的一類制定法[2]1。一部議會(huì)法令出臺(tái)后，它的政策目標(biāo)（亦即立法宗旨）是否得以實(shí)現(xiàn)？它產(chǎn)生了怎樣的實(shí)際效果？準(zhǔn)確回答這些問(wèn)題則是提高英國(guó)立法質(zhì)量的必要前提。

2004年之前，英國(guó)已經(jīng)通過(guò)一些非常規(guī)評(píng)價(jià)工作去監(jiān)測(cè)議會(huì)法令的立法質(zhì)量、實(shí)施情況以及實(shí)際效果。非常規(guī)評(píng)價(jià)工作主要包括政府部門針對(duì)議會(huì)法令的內(nèi)部評(píng)測(cè)（internal review）、法律實(shí)施情況檢查（post-implementation review）以及包括日落條款在內(nèi)的任何法定條件所觸發(fā)的評(píng)測(cè)活動(dòng)。參見(jiàn)Cabinet Office， Guide to Making Legislation，p293， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后訪問(wèn)。然而，上議院憲法委員會(huì)對(duì)上述工作的效果并不滿意。在它的首倡下，經(jīng)過(guò)議會(huì)和政府兩方面的共同努力，相關(guān)過(guò)程，參見(jiàn)The Constitution Committee， Parliament and the Legislative Process， para. 165， https：//publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldselect/ldconst/173/173.pdf;Law Commission， Post-legislative Scrutiny ， pp.8-10， http：//www.lawcom.gov.uk/project/post-legislative-scrutiny/;The Lord Privy Seal， Leader of the House of Commons and Minister for Women and Equality， Post-legislative Scrutiny： The Government's Approach， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228516/7320.pdf，2021年12月15日最后訪問(wèn)。英國(guó)正逐步建立起一套以議會(huì)和政府分工為基礎(chǔ)的兩階段制度將議會(huì)法令立法后評(píng)估工作納入常規(guī)化軌道。

我們可以從相關(guān)報(bào)告中了解英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估工作的預(yù)期目標(biāo)、功能定位和工作思路。通過(guò)立場(chǎng)中立的技術(shù)性手段準(zhǔn)確地評(píng)測(cè)立法的質(zhì)量和實(shí)效，這是英國(guó)立法后評(píng)估的主要預(yù)期目標(biāo)?？傮w而言，人們認(rèn)為，常規(guī)性立法后評(píng)估很可能會(huì)產(chǎn)生諸多積極效果，從而有助于提升未來(lái)立法的質(zhì)量。具體而言，英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估制度的功能定位包括：第一，考察議會(huì)法令在實(shí)踐中是否取得預(yù)期的效果;第二，推進(jìn)正在進(jìn)行中的更好規(guī)制工程（Better Regulation）關(guān)于更好規(guī)制工程，參見(jiàn)[英]羅伯特·鮑德溫主編《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海三聯(lián)書店2017年版，第290至310頁(yè)。;第三，促使人們（尤其是政府和議會(huì)）在立法準(zhǔn)備階段和立法審議階段對(duì)法案的實(shí)施及其可能效果予以更多考慮和重視;第四，促使議會(huì)法令更好地傳達(dá)和落實(shí)立法者所設(shè)定的政策目標(biāo);第五，甄別成功的立法經(jīng)驗(yàn)并加以宣傳推廣，總結(jié)失敗的立法教訓(xùn)并防止以后再犯類似錯(cuò)誤[3]8-10。

英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估工作的總體思路：政府各部門首先對(duì)調(diào)整事項(xiàng)屬于自己職責(zé)范圍的議會(huì)法令進(jìn)行后評(píng)估，然后將評(píng)估情況制成立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)，呈交負(fù)責(zé)監(jiān)督該部門工作的下議院部門監(jiān)督委員會(huì)。下議院部門監(jiān)督委員會(huì)在閱讀簡(jiǎn)報(bào)之后，研究決定是否需要對(duì)已受政府部門評(píng)估的法令開展進(jìn)一步的后評(píng)估。如果它認(rèn)為進(jìn)一步的后評(píng)估確屬必要，那么則由它來(lái)負(fù)責(zé)組織實(shí)施相關(guān)評(píng)估工作。例如，《2005年博彩業(yè)法》所調(diào)整的事項(xiàng)屬于文化、傳媒與體育部的職責(zé)范圍。負(fù)責(zé)監(jiān)督文化、傳媒與體育部的下議院部門監(jiān)督委員會(huì)是文化、傳媒與體育委員會(huì)。根據(jù)政府的思路，文化、傳媒與體育部首先對(duì)《2005年博彩業(yè)法》進(jìn)行后評(píng)估，然后將評(píng)估情況制成簡(jiǎn)報(bào)提交給下議院文化、傳媒與體育委員會(huì)。文化、傳媒與體育委員會(huì)則會(huì)負(fù)責(zé)決定是否有必要進(jìn)一步評(píng)估該法令。關(guān)于政府部門立法后評(píng)估和下議院部門監(jiān)督委員會(huì)立法后評(píng)估的區(qū)別，請(qǐng)見(jiàn)本文“制度特征：議會(huì)與政府分工原則下的兩階段模式”這一部分。

由于英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估制度的系統(tǒng)性和剛性都不強(qiáng)，也有人稱其為立法后評(píng)估的半制度化進(jìn)路（semi-systematic approach to Post-Legislative Scrutiny）[4]16。出乎意料的是，這一個(gè)兩階段制度實(shí)際運(yùn)作后，政府階段的立法后評(píng)估工作照章運(yùn)轉(zhuǎn)，而議會(huì)立法后評(píng)估卻并未成為常態(tài)工作。本文考察英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估制度的具體安排、實(shí)施現(xiàn)狀以及其間的各種分歧和困難，分析英國(guó)困境的可能緣由，并思考我國(guó)開展立法后評(píng)估工作可能需要注意的一些技術(shù)問(wèn)題。

二、制度特色：議會(huì)與政府分工原則下的兩階段模式

（一）政府部門立法后評(píng)估階段

1. 評(píng)估對(duì)象

哪些議會(huì)法令應(yīng)當(dāng)接受立法后評(píng)估？英國(guó)政府并沒(méi)有試圖設(shè)立一套選擇標(biāo)準(zhǔn)，而是給出兩方面的考慮因素：一是時(shí)間因素。一般而言，一部議會(huì)法令獲得批準(zhǔn)正式出臺(tái)3年后5年內(nèi)，應(yīng)當(dāng)接受后評(píng)估。二是明確列出不需要后評(píng)估的法令類別，以排除法來(lái)限定評(píng)估對(duì)象的選取。一些種類的法令不需要進(jìn)行后評(píng)估，相關(guān)政府部門也不需要向相關(guān)下議院部門監(jiān)督委員會(huì)解釋不進(jìn)行后評(píng)估的原因。這些不需要后評(píng)估的法令包括：整合立法類法令、財(cái)政撥款類法令、稅法重述類法令、法律清理類法令、私人性法令和軍事類法令。對(duì)于另外一些種類的法令，經(jīng)過(guò)與下議院部門監(jiān)督委員會(huì)達(dá)成一致意見(jiàn)，政府部門可以不評(píng)估。這些不需要后評(píng)估的法令包括：已經(jīng)被廢止的法令;政策意義或?qū)嶋H意義極為有限的法令;即將或正在接受其他種類審查的法令;其他政府部門已經(jīng)答復(fù)下議院部門監(jiān)督委員會(huì)關(guān)于法令相關(guān)情況的質(zhì)詢的法令。參見(jiàn)Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.294-295 Chttps：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation ，2019年4月2日最后訪問(wèn)。

2. 評(píng)估主體

政府部門立法后評(píng)估由承擔(dān)處理特定議會(huì)法令所調(diào)整事項(xiàng)之職責(zé)的相關(guān)政府部門來(lái)組織實(shí)施。由于部門職責(zé)的調(diào)整，如果在某部議會(huì)法令出臺(tái)后，其所調(diào)整的事項(xiàng)由立法時(shí)的甲部門劃歸乙部門管轄，那么該議會(huì)法令的立法后評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)由乙部門負(fù)責(zé)。政府部門通常會(huì)自行實(shí)施評(píng)估工作，有時(shí)也會(huì)把全部或者部分評(píng)估工作委托給其他具備相關(guān)專業(yè)能力的個(gè)人或機(jī)構(gòu)。

3. 評(píng)估內(nèi)容

政府部門立法后評(píng)估主要是回答以下問(wèn)題：第一，法令文本是否較好地傳達(dá)立法者所設(shè)定的政策目標(biāo)？第二，法令有沒(méi)有得到良好實(shí)施？立法后評(píng)估有時(shí)可以發(fā)現(xiàn)執(zhí)法工作的不足，并針對(duì)執(zhí)法工作提出建議。例如，上議院對(duì)收養(yǎng)法進(jìn)行后評(píng)估時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，收養(yǎng)過(guò)程的拖沓、收養(yǎng)者人數(shù)偏少主要是由于執(zhí)法不力造成的。參見(jiàn)The Select Committee on Adoption Legislation， Adoption： Post-Legislative Scrutiny Report， para.13， http：//www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/adoption-legislationcommittee/publications/， 2019年4月2日最后訪問(wèn)。第三，法令在實(shí)施后產(chǎn)生了什么實(shí)際效果？第四，當(dāng)社會(huì)情勢(shì)發(fā)生變化時(shí)，法令是否具有足夠彈性？第五，未來(lái)的決策者能夠從法令的實(shí)施效果中得到什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？

4. 評(píng)估程序

政府部門在進(jìn)行后評(píng)估時(shí)，除了調(diào)用政府所掌握的信息資料外，一般還會(huì)通過(guò)政府咨詢工作程序向包括利害相關(guān)者在內(nèi)的社會(huì)各界人士收集有關(guān)法令的各種意見(jiàn)和建議。政府咨詢工作程序主要包括12個(gè)步驟：第一，設(shè)定咨詢議題;第二，確定咨詢目標(biāo);第三，確定需要咨詢的對(duì)象群體;第四，確定咨詢方法;第五，計(jì)劃咨詢活動(dòng)和編寫咨詢公告;第六，辦理相關(guān)手續(xù);第七，公布和分發(fā)咨詢文件;第八，宣傳此次咨詢活動(dòng);第九，開展至少一次為期不低于12個(gè)星期的公開書面咨詢，同時(shí)盡可能舉辦其他咨詢活動(dòng);第十，整理和分析所收到的意見(jiàn)和建議;第十一，對(duì)前述意見(jiàn)和建議作出反饋;第十二，對(duì)此次咨詢工作作出評(píng)價(jià)[5]144。資料顯示，政府部門基本做到了嚴(yán)格依照上述程序開展立法后評(píng)估工作。

5. 評(píng)估時(shí)間

英國(guó)政府并未對(duì)政府部門立法后評(píng)估的所用時(shí)間作出專門規(guī)定。筆者也沒(méi)有辦法從政府部門立法后評(píng)估的簡(jiǎn)報(bào)中推算出政府部門立法后評(píng)估的大概用時(shí)。根據(jù)英國(guó)政府《咨詢實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》，一次完整的政府咨詢大概需要200天左右的時(shí)間[5]。那么，政府部門立法后評(píng)估的耗時(shí)估計(jì)一般應(yīng)該在1年之內(nèi)。

6. 評(píng)估成果及其運(yùn)用

第一階段后評(píng)估完成后，政府部門會(huì)制作政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)。簡(jiǎn)報(bào)標(biāo)題的一般表述是《政府xx部門就xx法令立法后評(píng)估致下議院xx委員會(huì)的簡(jiǎn)報(bào)》。

盡管政府部門立法后評(píng)估不是對(duì)議會(huì)法令的全面后評(píng)估，然而后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)也應(yīng)當(dāng)提供足夠的信息以使相應(yīng)下議院部門監(jiān)督委員會(huì)或其他議會(huì)機(jī)構(gòu)能夠決定是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)第二階段的后評(píng)估。簡(jiǎn)報(bào)必須包括7方面內(nèi)容：第一，議會(huì)法令的立法宗旨。立法宗旨也就是法令背后的政策目標(biāo)。對(duì)于那些沒(méi)有講明立法宗旨的法令，政府部門只能通過(guò)立法時(shí)的其他材料來(lái)提煉立法宗旨。通?？少Y利用以提煉立法宗旨的材料主要有說(shuō)明性注釋說(shuō)明性注釋（explanatory note）是立法提案人為了幫助議員以及其他讀者更好地理解法案而撰寫的解釋性材料。它們通常試圖說(shuō)明立法的背景和宗旨，更詳盡地闡述法案條文的含義。它們雖然與通過(guò)表決后的議會(huì)法令一起公布，但卻不屬于法令的正式組成部分，也未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。參見(jiàn)前注[2]，第295-299頁(yè)。、規(guī)制影響評(píng)估報(bào)告規(guī)制影響評(píng)估屬于立法前評(píng)估。在中國(guó)，規(guī)制影響評(píng)估曾被一些研究者誤認(rèn)為是立法后評(píng)估。以及立法提案人向議會(huì)所做的其他說(shuō)明。有時(shí)候，立法時(shí)所設(shè)定的政策目標(biāo)可能不再切合后評(píng)估時(shí)的實(shí)際情況，那么政府部門就應(yīng)當(dāng)在后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)中指出這種情況。第二，議會(huì)法令的主要制度安排。當(dāng)一部法令修改了先前的法令時(shí)，簡(jiǎn)報(bào)應(yīng)當(dāng)交代清楚新法是如何修改舊法的。第三，議會(huì)法令的實(shí)施情況。這包括在什么時(shí)間以及何種情況下法令的哪些規(guī)定以何種方式被實(shí)施;哪些規(guī)定沒(méi)有得到實(shí)施及其原因;法令所賦予的哪些權(quán)力沒(méi)有被行使及其原因。第四，為了實(shí)施法令，出臺(tái)了哪些配套的次級(jí)立法（例如行政法規(guī)、指引性文件以及其他規(guī)范性文件）。簡(jiǎn)報(bào)應(yīng)當(dāng)用清單給出這些配套法規(guī)和文件的基本情況（例如標(biāo)題、制定主體、日期、宗旨和適用范圍）。第五，法令引發(fā)的法律問(wèn)題，即引起社會(huì)公眾關(guān)注的法律難題。例如，由法令引發(fā)的訴訟案件或者議會(huì)辯論。第六，在本次政府部門立法后評(píng)估前，由政府、議會(huì)或其他機(jī)構(gòu)對(duì)法令進(jìn)行的審查和評(píng)估工作情況。第七，初步后評(píng)估結(jié)論，即就法令是否或者在多大程度上實(shí)現(xiàn)了立法的政策目標(biāo)作出初步判斷，對(duì)法令的實(shí)際運(yùn)行狀況給出總結(jié)。參見(jiàn)Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.296-300， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后訪問(wèn)。

簡(jiǎn)報(bào)在提交給下議院部門監(jiān)督委員會(huì)的同時(shí)，以政府公文的形式公開發(fā)布，其電子版一般被登載于政府部門官網(wǎng)。政府部門還要將簡(jiǎn)報(bào)抄送給一些與立法工作息息相關(guān)的重要機(jī)構(gòu)和個(gè)人，包括上下兩院領(lǐng)袖以及上下兩院多數(shù)黨領(lǐng)袖、議會(huì)事務(wù)與議會(huì)立法工作秘書處、內(nèi)閣事務(wù)部議會(huì)事務(wù)顧問(wèn)、法案起草專員辦公室、首相辦公室負(fù)責(zé)立法工作的私人秘書以及內(nèi)閣秘書處立法工作負(fù)責(zé)人。參見(jiàn)Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.300， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后訪問(wèn)。

（二）議會(huì)立法后評(píng)估階段

1. 評(píng)估對(duì)象

在收到政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)之后，如果下議院部門監(jiān)督委員會(huì)決定對(duì)被評(píng)估法令進(jìn)行更全面深入的后評(píng)估，便進(jìn)入議會(huì)立法后評(píng)估階段。這一階段的后評(píng)估，既可以稱為議會(huì)立法后評(píng)估，也可以稱為下議院部門監(jiān)督委員會(huì)立法后評(píng)估。下議院根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否有必要啟動(dòng)立法后評(píng)估的第二階段？筆者并沒(méi)有找到答案，一是因?yàn)楣P者沒(méi)有找到關(guān)于上述標(biāo)準(zhǔn)的官方文件，二是因?yàn)楹苌儆蟹顚?shí)際進(jìn)入立法后評(píng)估的第二階段。如后文所述，自2008至2013年，僅有4部法令被議會(huì)選中進(jìn)入下議院部門監(jiān)督委員會(huì)立法后評(píng)估階段。筆者實(shí)在沒(méi)有辦法依憑僅有的4次部門監(jiān)督委員會(huì)立法后評(píng)估總結(jié)提煉出選擇標(biāo)準(zhǔn)。

2. 評(píng)估主體

當(dāng)某政府部門把關(guān)于某部議會(huì)法令的立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)呈交給相關(guān)下議院部門監(jiān)督委員會(huì)，若該委員會(huì)認(rèn)為有必要進(jìn)一步評(píng)估該法令，那么該委員會(huì)就是該法令的議會(huì)立法后評(píng)估階段的負(fù)責(zé)者。實(shí)踐顯示，下議院部門監(jiān)督委員會(huì)可能聘請(qǐng)各方專家組建專門的臨時(shí)工作組直接進(jìn)行評(píng)估工作，也可能把全部或者部分評(píng)估工作委托給其他具備相關(guān)專業(yè)能力的個(gè)人或機(jī)構(gòu)。

3. 評(píng)估內(nèi)容

議會(huì)立法后評(píng)估所關(guān)注的問(wèn)題與政府部門后評(píng)估階段沒(méi)有本質(zhì)上的差別。在評(píng)估內(nèi)容方面，立法后評(píng)估的兩個(gè)階段最大的差別在于，議會(huì)立法后評(píng)估一般會(huì)分層級(jí)、分主題對(duì)被評(píng)估法令的整體和各個(gè)子項(xiàng)機(jī)制進(jìn)行更為細(xì)致的調(diào)查、分析和評(píng)測(cè)。

4. 評(píng)估程序

下議院部門監(jiān)督委員會(huì)在進(jìn)行立法后評(píng)估時(shí)，按照不同的方式采用不同的工作程序。當(dāng)下議院部門監(jiān)督委員會(huì)直接就特定議會(huì)法令的相關(guān)情況向相關(guān)政府部門開展后評(píng)估調(diào)查時(shí)，通常依照議會(huì)質(zhì)詢制度的工作規(guī)則進(jìn)行書面質(zhì)詢。此類書面質(zhì)詢的詳細(xì)程序，參見(jiàn)唐曉：《英國(guó)議會(huì)質(zhì)詢制的程序和規(guī)則》，載《人大研究》2003年第12期，第40-42頁(yè)。下議院部門監(jiān)督委員會(huì)也會(huì)通過(guò)類似于前述政府咨詢工作程序的咨詢活動(dòng)直接收集社會(huì)各界對(duì)于被評(píng)估法令的意見(jiàn)。實(shí)踐表明，下議院部門監(jiān)督委員會(huì)更加傾向于后一種工作程序。可能的原因是，在下議院部門監(jiān)督委員會(huì)看來(lái)，政府部門之外的利益相關(guān)者和其他社會(huì)公眾對(duì)法令的看法很可能會(huì)不同于政府部門，這可能會(huì)有助于更為全面、深入地評(píng)價(jià)法令。當(dāng)下議院部門監(jiān)督委員會(huì)將立法后評(píng)估的部分工作委托給特定個(gè)人或機(jī)構(gòu)時(shí)，特定個(gè)人或機(jī)構(gòu)則可以自行決定如何開展相關(guān)工作。

5. 評(píng)估時(shí)間

實(shí)踐顯示，在收到政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)之后，下議院部門監(jiān)督委員會(huì)一般會(huì)在1年內(nèi)完成第二階段立法后評(píng)估工作。下議院部門監(jiān)督委員會(huì)對(duì)《2000年信息自由法》《2005年博彩業(yè)法》《2006年慈善組織法》和《2007年精神衛(wèi)生法》的第二階段立法后評(píng)估分別耗時(shí)7個(gè)月、9個(gè)月、10個(gè)月和1年。

6. 評(píng)估成果及其運(yùn)用

下議院部門監(jiān)督委員會(huì)在完成后評(píng)估工作之后會(huì)制作議會(huì)立法后評(píng)估報(bào)告。此類報(bào)告標(biāo)題的一般表述是《下議院XX委員會(huì)關(guān)于XX法令的立法后評(píng)估報(bào)告》，一般會(huì)公開發(fā)布，其電子版會(huì)被登載于下議院官網(wǎng)。

議會(huì)立法后評(píng)估報(bào)告通常會(huì)就日后的立法工作向政府提出建議。在議會(huì)立法后評(píng)估報(bào)告出臺(tái)后3至6個(gè)月內(nèi)，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)就報(bào)告指出的問(wèn)題作出書面答復(fù)，交代今后的工作思路[4]11。政府既可以直接以政府公報(bào)的形式公布自己的答復(fù)，也可以以簡(jiǎn)報(bào)的形式把答復(fù)呈交給下議院部門監(jiān)督委員會(huì)[6]。

三、實(shí)施現(xiàn)狀：實(shí)際效果不盡如人意

（一）議會(huì)實(shí)際完成的立法后評(píng)估數(shù)量偏少

如上文所述，自2008年，英國(guó)逐步建立起半制度化的議會(huì)法令立法后評(píng)估制度。自同年起，英國(guó)政府各部門開始按照政府關(guān)于立法后評(píng)估工作的安排，向相應(yīng)的下議院部門監(jiān)督委員會(huì)提交政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)。2008年11月，北愛(ài)爾蘭事務(wù)辦公室（Northern Ireland Office）向下議院北愛(ài)事務(wù)委員會(huì)提交了《北愛(ài)爾蘭事務(wù)辦公室就〈2005年北愛(ài)爾蘭選舉登記法〉后評(píng)估致下議院北愛(ài)事務(wù)委員會(huì)的簡(jiǎn)報(bào)》。這是政府第一次向議會(huì)提交政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)[7]。該簡(jiǎn)報(bào)的正文僅有兩頁(yè)，內(nèi)容非常簡(jiǎn)單。此后，政府部門頻繁開展立法后評(píng)估。自2008年3月20日至 2013年5月23日，英國(guó)政府共向議會(huì)提交過(guò)58份立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)[8]9。與政府的動(dòng)作頻頻形成強(qiáng)烈反差的是，議會(huì)啟動(dòng)第二階段后評(píng)估的情況極為鮮見(jiàn)。上述58份政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)被呈送議會(huì)之后，僅有4部法令被議會(huì)選中進(jìn)入下議院部門監(jiān)督委員會(huì)立法后評(píng)估階段，占比不到7%。

為了避免重復(fù)工作，英國(guó)議會(huì)和政府通常會(huì)就后評(píng)估對(duì)象的選取進(jìn)行非正式溝通。實(shí)踐中，下議院部門監(jiān)督委員會(huì)也未曾與政府開展事先溝通，在不存在政府部門立法后評(píng)估簡(jiǎn)報(bào)的情況下，直接對(duì)議會(huì)法令進(jìn)行立法后評(píng)估。參見(jiàn)Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.16， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后訪問(wèn)。遺憾的是，筆者沒(méi)能查到下議院部門監(jiān)督委員會(huì)曾經(jīng)直接對(duì)哪些議會(huì)法令進(jìn)行立法后評(píng)估。烏瑞茲（Vrieze）和哈森（Hasson）也沒(méi)有列明那些直接受到下議院部門監(jiān)督委員會(huì)后評(píng)估的法令。然而，即便如此，議會(huì)實(shí)際完成的立法后評(píng)估數(shù)量依然偏少。2014年至2017年，受到議會(huì)后評(píng)估的法令數(shù)量雖然有所增多，但也只有7部[9]303。我們有理由懷疑，數(shù)量如此稀少的議會(huì)立法后評(píng)估很可能難以實(shí)現(xiàn)對(duì)立法質(zhì)量的及時(shí)監(jiān)控，難以充分實(shí)現(xiàn)探索建立議會(huì)法令立法后評(píng)估制度之初的預(yù)期目標(biāo)和功能定位。

（二）議會(huì)立法后評(píng)估難以促使政府改進(jìn)其立法工作

議會(huì)法令制定過(guò)程中，政府的地位非常重要。議會(huì)法令法案的起草工作由政府內(nèi)閣事務(wù)部下設(shè)的法案起草專員辦公室具體承擔(dān)。法案起草專員會(huì)同法案擬調(diào)整事項(xiàng)所涉政府部門的工作人員，一般歷經(jīng)5個(gè)月的艱辛努力，才能草擬出可以在下次議會(huì)會(huì)期提交審議的法案。關(guān)于立法起草的分工和過(guò)程，參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[2]贊德書，第23至42頁(yè)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，“大多數(shù)法案都是由內(nèi)閣成員提出”。參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[2]贊德書，第103頁(yè)。也就是說(shuō)，議會(huì)法令的法案大部分都是政府提出的。這意味著，要從源頭上提高立法質(zhì)量，首先需要政府改進(jìn)自己的相關(guān)工作方式方法。然而，改進(jìn)工作說(shuō)來(lái)簡(jiǎn)單，做起來(lái)又談何容易。為了考察由議會(huì)開展的立法后評(píng)估是否卓有成效地促使政府改進(jìn)其立法工作，卡吉爾（Caygill）博士梳理分析了2005年至2017年間議會(huì)（包括上下兩院的一些委員會(huì)）在完成立法后評(píng)估之后向政府提出的504項(xiàng)建議，考察了政府對(duì)這些建議的采納和落實(shí)情況。由于卡吉爾博士所分析的議會(huì)立法后評(píng)估的絕大部分屬于因探索建立議會(huì)法令立法后評(píng)估制度而開展的后評(píng)估，因此他的研究結(jié)論讓我們得以便捷地了解議會(huì)開展的立法后評(píng)估的實(shí)際效果。他的研究表明，在促使政府完善立法工作從而提升立法質(zhì)量方面，議會(huì)開展的立法后評(píng)估的實(shí)際效果很可能極其有限。之所以如此，主要是由于以下原因：第一，為了使改進(jìn)立法工作的建議更容易被政府接受，在立法后評(píng)估后，議會(huì)更傾向于向政府提一些細(xì)微和中庸的建議。第二，即便議會(huì)所提的建議極其細(xì)微和中庸，也只有小部分（39%）能夠得到政府的認(rèn)同，且只有更少的一部分（14%）被政府付諸實(shí)施。See Thomas Caygill， “Legislation Under Review： An Assessment of Post-Legislative Scrutiny Recommendations in the UK Parliament”， The Journal of Legislative Studies， vol. 25（2）， pp.295-313.由此也可以看出，議會(huì)法令立法后評(píng)估制度實(shí)際運(yùn)行效果的確不盡如人意。

四、英國(guó)的得失及其可能啟示

我們應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意，由于政體和國(guó)情的巨大差異，要謹(jǐn)慎考慮英國(guó)的制度對(duì)中國(guó)的參考意義。但是，認(rèn)真考察英國(guó)議會(huì)法令立法后評(píng)估制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)、建立過(guò)程、具體安排、實(shí)施現(xiàn)狀以及其間的各種分歧和困難，可能有助于我們更為清晰和深刻地認(rèn)識(shí)立法后評(píng)估的潛在局限、功能定位、運(yùn)行機(jī)理和實(shí)踐難題。總結(jié)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可能有助于我們更好地反思中國(guó)的立法后評(píng)估工作。在發(fā)現(xiàn)外國(guó)的制度和實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示意義時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注這些制度和實(shí)踐的教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上，去總結(jié)它們好的經(jīng)驗(yàn)和做法。如此這般，我們更可能避免不由自主地過(guò)分夸大外國(guó)制度的普適性。因此，本部分將首先談?dòng)?guó)的教訓(xùn)，再談其經(jīng)驗(yàn)。

（一）英國(guó)的教訓(xùn)及其啟示

1. 兩階段模式可能造成下議院過(guò)分謹(jǐn)慎地對(duì)待第二階段立法后評(píng)估

英國(guó)人認(rèn)識(shí)到，立法后評(píng)估不是萬(wàn)能的，不能忽視其局限性。立法后評(píng)估至少可能產(chǎn)生兩方面副作用：首先，立法后評(píng)估需要投入大量的人力物力，勢(shì)必給公共財(cái)政帶來(lái)不小的壓力。因此，在評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡可能減少重復(fù)工作，充分利用已有的數(shù)據(jù)和信息，以降低立法后評(píng)估的成本。在進(jìn)行立法后評(píng)估時(shí)，英國(guó)議會(huì)和政府一般都會(huì)充分援引先前各類評(píng)估的結(jié)論和材料，盡量避免重復(fù)工作。例如，根據(jù)日落條款以及法律實(shí)施情況檢查相關(guān)規(guī)定開展的評(píng)估活動(dòng)。參見(jiàn)，Cabinet Office， Guide to Making Legislation，p289， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后訪問(wèn)。

當(dāng)然，援引先前相關(guān)評(píng)估的結(jié)論和材料并非完全接受先前結(jié)論。評(píng)估者會(huì)根據(jù)此次評(píng)估的調(diào)查結(jié)果來(lái)判斷先前的評(píng)估。例如，英國(guó)衛(wèi)生部在評(píng)估《2007年精神衛(wèi)生法》時(shí)就曾多次參考英國(guó)精神衛(wèi)生聯(lián)盟（Mental Health Alliance）針對(duì)該法令的相關(guān)調(diào)研意見(jiàn)。參見(jiàn)Department of Health， Post-legislative Assessment of the Mental Health Act 2007： Memorandum to the Health Committee of the House of Commons， paras.42 and 61， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228522/8408.pdf， 2021年12月15日最后訪問(wèn)。其次，立法后評(píng)估可能導(dǎo)致人們?cè)俅螤?zhēng)論立法當(dāng)時(shí)已經(jīng)爭(zhēng)論過(guò)的問(wèn)題。如果人們看到一些屬于政治立場(chǎng)選擇的問(wèn)題被重新提起、重復(fù)爭(zhēng)論，他們可能就不太愿意支持立法后評(píng)估?？梢钥闯?，兩階段模式立法后評(píng)估制度的設(shè)計(jì)理念充分地考慮了前述兩方面副作用。

一方面，兩階段模式立法后評(píng)估制度將第一階段的政府部門后評(píng)估規(guī)定為必須做的工作，這有助于實(shí)現(xiàn)上議院憲法委員會(huì)在首倡立法后評(píng)估時(shí)所追求的目的，即敦促政府更加重視立法質(zhì)量而非總是忙于向議會(huì)提出制定新法的議案。該制度將第二階段的下議院部門監(jiān)督委員會(huì)后評(píng)估規(guī)定為可以選做的工作，這樣又可以避免議會(huì)不必要地重復(fù)政府已經(jīng)做過(guò)的工作，盡可能地降低立法后評(píng)估的成本。然而，這種對(duì)第二階段后評(píng)估的極富彈性的安排不足以形成促使下議院自行開展立法后評(píng)估的外部動(dòng)力。在近年持續(xù)財(cái)政緊縮的大背景下，英國(guó)議會(huì)的各方面預(yù)算并不寬裕。很可能出于成本的考慮，下議院部門監(jiān)督委員會(huì)選擇了盡量少進(jìn)行第二階段立法后評(píng)估。至于議會(huì)方面為什么甚少啟動(dòng)第二階段的立法后評(píng)估，目前并沒(méi)有成文的原因分析。2017年，在劍橋大學(xué)法學(xué)院訪學(xué)期間，筆者就此問(wèn)題專門請(qǐng)教英國(guó)公法學(xué)權(quán)威費(fèi)爾德曼（David Feldman）教授。他對(duì)此狀況表示遺憾，并隱晦地指出，最主要的原因可能是議會(huì)在人力和財(cái)力方面的緊缺。我們應(yīng)該注意到，英國(guó)立法后評(píng)估制度幾乎是同英國(guó)當(dāng)前這一輪漫長(zhǎng)的公共財(cái)政緊縮時(shí)期同步開始的。

另一方面，英國(guó)極力避免在立法后評(píng)估中對(duì)涉及政治權(quán)衡和利益平衡的法律條文作出評(píng)價(jià)。政治權(quán)衡和利益平衡均屬于立法中的重要政治因素。議會(huì)法令的立法過(guò)程本身就是政治權(quán)衡和利益平衡的過(guò)程，從白廳階段到威斯敏斯特階段，不同黨派、利益集團(tuán)和勢(shì)力之間存在反復(fù)博弈。參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[2]贊德書，第126至130頁(yè)。議會(huì)法令文本實(shí)質(zhì)上就是前述政治博弈結(jié)果的載體。特定法令的某條款關(guān)于某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)配置是否符合善治的理念？某條款為某類人賦予的特權(quán)是否符合公平正義的精神，是否造成對(duì)另一些人的歧視？這些問(wèn)題都非常重要，但它們顯然不能夠由立法后評(píng)估來(lái)回答。因?yàn)?，從事立法后評(píng)估的人員不是以選舉方式選出而有資格合法地代表人民的議員。如果立法后評(píng)估工作過(guò)分地涉足政治權(quán)衡和利益平衡領(lǐng)域，那么它就不再符合最初對(duì)它的定性，即立法后評(píng)估只是一種關(guān)注立法質(zhì)量的立法技術(shù)。很可能出于避免再次引起不必要的社會(huì)爭(zhēng)議，從而導(dǎo)致立法后評(píng)估的合憲性遭到質(zhì)疑，下議院部門監(jiān)督委員會(huì)選擇了盡量少進(jìn)行第二階段立法后評(píng)估。

盡管兩階段模式的制度安排可能導(dǎo)致下議院選擇盡可能少開展第二階段立法后評(píng)估，然而筆者認(rèn)為英國(guó)想要控制立法后評(píng)估規(guī)模和成本的意圖是值得肯定的。我們應(yīng)當(dāng)把立法后評(píng)估控制在適度的范圍內(nèi)，不應(yīng)無(wú)節(jié)制地開展大規(guī)模立法后評(píng)估工作。否則很可能造成資源浪費(fèi)。我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，立法后評(píng)估要向前看，要以確保發(fā)現(xiàn)盡可能多的立法質(zhì)量缺陷并提出改進(jìn)建議為目的，要提建設(shè)性意見(jiàn)，而不是為了挑起舊的爭(zhēng)辯，不是為了追究責(zé)任。

我們可以將立法后評(píng)估和立法前評(píng)估相結(jié)合，雙管齊下?tīng)?zhēng)取實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量的提升。立法后評(píng)估屬于立法技術(shù)中的事后補(bǔ)救手段，具有先天的滯后性。在立法過(guò)程中，就應(yīng)當(dāng)充分考慮如何為有效后評(píng)估打好基礎(chǔ)[10]9。英國(guó)《政府立法工作指引》中要求，政府部門在立法準(zhǔn)備階段，要盡量通過(guò)立法影響預(yù)估、說(shuō)明性注釋以及其他說(shuō)明材料闡明立法宗旨，以便充當(dāng)立法后評(píng)估的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.292， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后訪問(wèn)。中國(guó)可以嘗試在立法草案說(shuō)明中更加明確、詳細(xì)地闡述立法宗旨以及條文的設(shè)計(jì)理念和設(shè)計(jì)思路，以便立法草案說(shuō)明能夠被當(dāng)作立法后評(píng)估時(shí)的重要標(biāo)準(zhǔn)性文件。

立法后評(píng)估的功能定位問(wèn)題在中國(guó)立法后評(píng)估工作中同樣存在。有學(xué)者指出，當(dāng)下對(duì)于立法后評(píng)估的定位不清，使其承擔(dān)了立法前相關(guān)審查機(jī)制所應(yīng)擔(dān)負(fù)的功能。立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)著眼于查明被評(píng)估法律在頒行后的新的社會(huì)情勢(shì)中是否面臨合法性、合理性以及可操作性方面的問(wèn)題[11]。雖然筆者不完全贊同上述觀點(diǎn)對(duì)于立法后評(píng)估的功能定位，但卻同意該觀點(diǎn)所持的一個(gè)主張，即不能過(guò)于擴(kuò)大立法后評(píng)估的評(píng)估內(nèi)容。立法后評(píng)估的功能定位是一個(gè)重要的問(wèn)題。但是，限于篇幅，本文不對(duì)其展開論述。

2. 政府主導(dǎo)立法后評(píng)估可能不利于立法后評(píng)估的良性發(fā)展

在英國(guó)，無(wú)論是在立法后評(píng)估制度的創(chuàng)立過(guò)程中，還是相關(guān)制度安排，抑或是在具體的立法后評(píng)估工作實(shí)踐之中，相對(duì)于議會(huì)而言，政府部門始終處于主導(dǎo)地位。盡管上議院憲法委員會(huì)在2004年最早提議推進(jìn)立法后評(píng)估的制度化，然而實(shí)際上是由英國(guó)政府于2008年最終決定將立法后評(píng)估工作常規(guī)化。現(xiàn)行的議會(huì)法令立法后評(píng)估制度的相關(guān)制度安排也都是采納了英國(guó)政府提出的方案。2006年，英格蘭和威爾士法律委員會(huì)建議，由上下兩院設(shè)立一個(gè)聯(lián)合特別委員會(huì)來(lái)專門負(fù)責(zé)立法后評(píng)估工作。這一建議因遭到政府的否決而胎死腹中。盡管在制度設(shè)計(jì)上，議會(huì)有權(quán)決定是否進(jìn)一步評(píng)估經(jīng)過(guò)政府部門初評(píng)估的議會(huì)法令，然而，相較于政府部門立法后評(píng)估的頻次，進(jìn)入下議院部門監(jiān)督委員會(huì)立法后評(píng)估階段的法令明顯偏少。現(xiàn)實(shí)情況則是，兩階段式立法后評(píng)估的制度設(shè)計(jì)幾乎沒(méi)有實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)。

巴羅斯（Burrows）指出，近年來(lái)，越來(lái)越多的人呼吁議會(huì)立法后評(píng)估應(yīng)該進(jìn)一步常規(guī)化、制度化。這表明，英國(guó)各界對(duì)這種政府主導(dǎo)立法后評(píng)估的現(xiàn)狀并不滿意。See Andrew Burrows， “Post-legislative Scrutiny， Legislative Drafting and the ‘Elusive Boundary’”， Matthew Dyson， James Lee and Shona Wilson Stark Ed.， Fifty Years of the Law Commissions， Oxford： Hart Publishing， 2016， pp189-197. 2011年，上議院改進(jìn)工作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組（Leader's Group on Working Practices）在英格蘭和威爾士法律委員會(huì)建議的基礎(chǔ)上，提出新的建議。它認(rèn)為，既然政府不同意英格蘭和威爾士法律委員會(huì)的建議，上下兩院未就該建議達(dá)成一致，那么由上議院自己先行設(shè)立一個(gè)立法后評(píng)估委員會(huì)便是一種較為可行的做法。這個(gè)立法后評(píng)估委員會(huì)的委員人數(shù)應(yīng)當(dāng)控制在8人以內(nèi)，主要負(fù)責(zé)以下工作：每年選出若干部（不超過(guò)4部）應(yīng)該接受后評(píng)估的議會(huì)法令;監(jiān)管具體的立法后評(píng)估項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程。英格蘭和威爾士法律委員會(huì)以及改進(jìn)工作機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組二者的兩種建議所具有的一個(gè)共同特點(diǎn)便是，應(yīng)當(dāng)由議會(huì)來(lái)主導(dǎo)立法后評(píng)估工作。參見(jiàn)Leader’s Group on Working Practices， Report of the Leader’s Group on Working Practices， paras 139-141， https：//publications.parliament.uk/pa/ld201012/ldselect/ldspeak/136/136.pdf， 2021年12月15日最后訪問(wèn)?；蛟S是出于對(duì)上述政府主導(dǎo)立法后評(píng)估現(xiàn)狀的不滿，近年來(lái)，上議院開始獨(dú)自開展針對(duì)議會(huì)法令的立法后評(píng)估活動(dòng)。例如，2012年上議院成立收養(yǎng)類議會(huì)法令立法后評(píng)估臨時(shí)委員會(huì)，對(duì) 《2002年兒童收養(yǎng)法》和《2006年兒童收養(yǎng)法》進(jìn)行一攬子評(píng)估。這是上議院首次成立專門開展立法后評(píng)估工作的特別委員會(huì)。從此以后，上議院平均每個(gè)會(huì)期會(huì)選擇一部議會(huì)法令進(jìn)行后評(píng)估。

在法案的起草、提出和審議均由政府主導(dǎo)的情況下，贊德教授指出，有充分的研究證明進(jìn)入議會(huì)立法程序的絕大多數(shù)法案來(lái)源于政府部門。參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[2]贊德書，第3至11頁(yè)。他還指出，多名權(quán)威研究者證明，議會(huì)審議對(duì)法案的影響微乎其微。政府提出的法案通過(guò)率偏高，一些法案未得到應(yīng)有的嚴(yán)格審查。參見(jiàn)同書，第133-141頁(yè)。當(dāng)然，針對(duì)議會(huì)審議的實(shí)際效果，學(xué)界也存在不同的意見(jiàn)。費(fèi)爾德曼指出，自2001年起，議會(huì)立法過(guò)程中新增一項(xiàng)必經(jīng)程序，上下院人權(quán)聯(lián)合委員會(huì)主要基于《1998年人權(quán)法》對(duì)政府法案進(jìn)行的審議產(chǎn)生了頗為積極的效果，有效地促使政府部門在立法起草中更加注重對(duì)人權(quán)的保障。See David Feldman， “The Impact of Human Rights on the UK Legislative Process”， 25 Statute Law Review 91 （2004）， pp.91-115.如果在常規(guī)性議會(huì)法令立法后評(píng)估工作中，政府占主導(dǎo)地位的局面得不到有效改變，那么政府主導(dǎo)立法就可能繼續(xù)成為英國(guó)立法的實(shí)際情況。行政機(jī)關(guān)實(shí)際主導(dǎo)立法工作，這同樣是中國(guó)面臨的問(wèn)題。有學(xué)者將其列為立法改革的四大難題之一。參見(jiàn)郭樹勇：《從立法改革的難題看民主對(duì)于法治的作用》，載《理論與改革》2016年第3期。可喜的是，中共十八屆四中全會(huì)已經(jīng)決定，要通過(guò)健全人大立法的體制機(jī)制來(lái)解決這一問(wèn)題。堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法后評(píng)估，這應(yīng)該是對(duì)人大主導(dǎo)立法理念的真正踐行。

3. 制度化程度偏低可能不利于立法后評(píng)估的良性發(fā)展

在英國(guó)，普遍認(rèn)為，立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)成為議會(huì)的一種常規(guī)性工作，應(yīng)當(dāng)?shù)玫较伦h院各委員會(huì)的重視[6]10。然而，議會(huì)實(shí)際開展立法后評(píng)估工作的情況并不多見(jiàn)。除了前文提到的幾方面原因之外，另一種可能原因則是英國(guó)議會(huì)并沒(méi)有將立法后評(píng)估寫入任何具有約束力的書面文件中。與此相反的是，英國(guó)政府通過(guò)《立法后評(píng)估——政府的方式》和《立法工作指南》等文件，較為正式地建立起立法后評(píng)估工作機(jī)制。這很可能使政府各部門比下議院部門監(jiān)督委員會(huì)更加重視立法后評(píng)估工作。一些國(guó)家選擇將立法后評(píng)估寫入法律。例如，瑞士在聯(lián)邦憲法第170條規(guī)定了立法后評(píng)估，將其定性為議會(huì)的直接職責(zé)、政府的間接職責(zé)[4]40。中國(guó)《立法法》第63條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。高位階的制定法對(duì)立法后評(píng)估予以規(guī)定，這是立法后評(píng)估工作能夠得到順利開展的重要制度保障。

4. 缺乏成熟的立法后評(píng)估指標(biāo)可能是立法后評(píng)估的重要障礙

英國(guó)各界普遍認(rèn)為，沒(méi)有必要就如何開展立法后評(píng)估作出詳細(xì)的統(tǒng)一規(guī)定，因?yàn)榉钪g差異萬(wàn)千，用同一套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行后評(píng)估很可能相當(dāng)于削足適履[12]8。因此，英國(guó)的立法后評(píng)估，無(wú)論是第一階段的政府部門后評(píng)估，還是第二階段的下議院部門監(jiān)督委員會(huì)后評(píng)估，都沒(méi)有針對(duì)被評(píng)估法令設(shè)計(jì)專門的評(píng)估指標(biāo)。

立法后評(píng)估不局限于評(píng)估法律條文本身，評(píng)估范圍還包括配套性文件的制定、宣傳貫徹、行政執(zhí)法等法律實(shí)施的各方面情況、法律所取得的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。這需要通過(guò)定量分析與定性分析相結(jié)合，建立起一種能夠準(zhǔn)確測(cè)量法律法規(guī)自身質(zhì)量及其實(shí)施狀況的科學(xué)分析框架，并基于這一分析框架實(shí)現(xiàn)對(duì)特定法律法規(guī)的全面、客觀、準(zhǔn)確的后評(píng)估。因此，需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將法律法規(guī)質(zhì)量以及實(shí)施的具體需求分解并量化為不同的指標(biāo)組群，由組群內(nèi)各單項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)及其要素組成既自成一體又相互聯(lián)系的指標(biāo)綜合體。這種指標(biāo)綜合體一般被稱作立法后評(píng)估指標(biāo)體系[13]317-319。

科學(xué)、規(guī)范、具有可操作性的后評(píng)估指標(biāo)體系是推進(jìn)評(píng)估工作有序開展的重要條件。后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建是建立立法后評(píng)估制度的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)結(jié)合立法的實(shí)際情況編制后評(píng)估指標(biāo)體系，并在后評(píng)估實(shí)踐中予以采用和不斷完善。編制后評(píng)估指標(biāo)體系需要符合四項(xiàng)基本要求：第一，適當(dāng)性。指標(biāo)體系是由反映立法質(zhì)量的一些具體因素組成的。在編制后評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)在反映立法質(zhì)量的眾多復(fù)雜因素中抓住關(guān)鍵因素。將所有的因素都作為評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容，既不合理，也沒(méi)必要。應(yīng)當(dāng)仔細(xì)甄別，合理篩選，根據(jù)被評(píng)估對(duì)象的調(diào)整事項(xiàng)范圍、法律效力位階等方面實(shí)際情況選擇適當(dāng)?shù)?、必要的因素?gòu)建指標(biāo)體系。第二，可操作性。指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的可操作性，否則即使制定得再完美也無(wú)法發(fā)揮實(shí)效。給各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)一套操作細(xì)則，使指標(biāo)能夠被正確使用。雖然關(guān)于深入推進(jìn)立法后評(píng)估工作的呼聲不斷，但迄今為止筆者并沒(méi)有看到更具操作性的立法后評(píng)估指標(biāo)操作細(xì)則，也沒(méi)有看到如何設(shè)計(jì)操作細(xì)則的相關(guān)思考。我們?nèi)杂斜匾^續(xù)探討如何讓立法后評(píng)估指標(biāo)操作細(xì)則更具可操作性這個(gè)問(wèn)題。編制指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。對(duì)于難以定量的指標(biāo)，可以通過(guò)定性的方法來(lái)描述。第三，穩(wěn)定性。同一類被評(píng)估法律的指標(biāo)體系的主要框架、關(guān)鍵指標(biāo)、主要內(nèi)容、整體要求等應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，在短期內(nèi)不應(yīng)有較大的變動(dòng)和調(diào)整。第四，動(dòng)態(tài)性。指標(biāo)體系不是一個(gè)一成不變、封閉僵死的體系，而應(yīng)該根據(jù)不同評(píng)估對(duì)象和評(píng)估需要?jiǎng)討B(tài)變化。指標(biāo)體系在具有穩(wěn)定性的同時(shí)也具有一定的靈活性。在具體的后評(píng)估工作中，評(píng)估主體可以根據(jù)特定法律法規(guī)的特點(diǎn)、具體條件和評(píng)估目的對(duì)指標(biāo)體系作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，可以選擇其中某幾項(xiàng)指標(biāo)，也可以對(duì)現(xiàn)有指標(biāo)進(jìn)行增減和修正，使指標(biāo)體系更具有針對(duì)性。需要注意的是，編制立法后評(píng)估指標(biāo)體系并不等于要用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估一國(guó)所有的法律法規(guī)。

（二）英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

1. 后評(píng)估對(duì)象的選擇與司法體制息息相關(guān)

雖然呼吁對(duì)次級(jí)立法進(jìn)行后評(píng)估的聲音不小，但是英國(guó)的立法后評(píng)估對(duì)象絕大多數(shù)屬于議會(huì)法令。這是因?yàn)橛?guó)有著較為完善的司法審查制度[2]198。以行政法規(guī)為主體的授權(quán)立法都可能被訴至法院，由法官來(lái)裁判它們是否合憲，是否缺乏合法性和合理性?？梢?jiàn)，司法審查在一定程度上扮演著次級(jí)立法后評(píng)估的功能。然而，中國(guó)并不存在類似針對(duì)制定法的糾錯(cuò)機(jī)制。凡是有權(quán)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，此類規(guī)范性法律文件主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章以及根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)制定的規(guī)范性法律文件。法院均無(wú)權(quán)就其合法性進(jìn)行審查，更遑論審查文件的合理性了。雖然《立法法》確立了規(guī)范性法律文件的備案審查機(jī)制，參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第96、97、98、99、100條。但是上述機(jī)制主要只能糾正規(guī)范性法律文件在合法性方面的瑕疵。唯一例外是，針對(duì)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的糾錯(cuò)可以延伸至合理性。根據(jù)《立法法》第96條規(guī)定，規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)機(jī)關(guān)依法予以改變或者撤銷。立法后評(píng)估恰恰可以對(duì)規(guī)范性法律文件予以全方位的深入審查，可以充當(dāng)有力的追蹤問(wèn)效手段。因此，在中國(guó)，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律進(jìn)行后評(píng)估，更應(yīng)該重視對(duì)其他種類規(guī)范性法律文件的立法后評(píng)估。值得高興的是，中國(guó)的立法后評(píng)估對(duì)象并沒(méi)有僅限于法律，而是包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。實(shí)踐中，上海市、重慶市和云南省等地的人大常委會(huì)非常重視地方性法規(guī)的后評(píng)估，先后組織實(shí)施了針對(duì)重點(diǎn)地方性法規(guī)的一攬子后評(píng)估。參見(jiàn)沈國(guó)明主編：《在規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間：上海市地方立法后評(píng)估報(bào)告》，上海人民出版社2009年版;俞榮根主編：《地方立法后評(píng)估研究》，中國(guó)民主法制出版社2009年版;鄭維川、楊潤(rùn)新主編：《地方性法規(guī)立法后評(píng)估實(shí)證研究 》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版。筆者有幸全程參與了云南省地方性法規(guī)一攬子后評(píng)估工作。天津市、湖南省等其他一些地方也曾陸續(xù)開展單部地方性法規(guī)的立法后評(píng)估。雖然這些后評(píng)估實(shí)踐的具體做法還有各種有待商榷之處，但是這種對(duì)次級(jí)立法后評(píng)估工作的重視態(tài)度應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?。?dāng)然，我們還應(yīng)當(dāng)將后評(píng)估對(duì)象擴(kuò)及自治條例、單行條例以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等規(guī)范性法律文件。

2. 引入第三方參與評(píng)估，而非完全依靠第三方實(shí)施評(píng)估

英國(guó)立法后評(píng)估實(shí)踐中，議會(huì)和政府都很重視借助外腦，充分利用專業(yè)人士和專業(yè)機(jī)構(gòu)，把一部議會(huì)法令的不同子制度委托給不同的研究機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行評(píng)估。例如，英國(guó)衛(wèi)生部在《2007年精神衛(wèi)生法》的政府部門立法后評(píng)估階段，委托不同的科研機(jī)構(gòu)就該法的幾個(gè)重要子機(jī)制分別加以專門評(píng)估：委托中央蘭開夏大學(xué)（University of Central Lancashire）評(píng)估獨(dú)立第三方精神衛(wèi)生律師服務(wù)機(jī)制（Independent Mental Health Advocacy）[14]43;委托華威大學(xué)（Warwick University）評(píng)估重新定義精神疾病所產(chǎn)生的實(shí)際影響;委托劍橋大學(xué)評(píng)估精神病人人身自由限制措施的實(shí)施效果。

在中國(guó)立法后評(píng)估實(shí)踐中，許多地方的人大常委會(huì)或者政府也將立法后評(píng)估工作委托給獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，但往往是全權(quán)委托第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整部法規(guī)的立法后評(píng)估。這種全權(quán)委托因?yàn)楦奖?、效率高、?zé)任主體明確，的確有其優(yōu)勢(shì)。然而，單個(gè)第三方機(jī)構(gòu)很可能只擅長(zhǎng)特定專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。當(dāng)被評(píng)估法規(guī)涉及該機(jī)構(gòu)不擅長(zhǎng)的專業(yè)知識(shí)，評(píng)估的質(zhì)量則只能主要仰仗該機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)相關(guān)專業(yè)人員的能力。這使得立法后評(píng)估工作在一定程度上處于委托方的監(jiān)控之外，評(píng)估質(zhì)量也呈現(xiàn)出參差不齊的狀態(tài)。因此，在引入第三方主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)把第三方主體合理地限定在參與者的位置，整體后評(píng)估工作依然應(yīng)該由人大或政府部門主導(dǎo)。

3. 慎用立法成本收益評(píng)估

在英國(guó)的立法后評(píng)估報(bào)告中，筆者沒(méi)有發(fā)現(xiàn)從成本收益角度針對(duì)特定議會(huì)法令的立法質(zhì)量及其效果的分析和評(píng)價(jià)。在一定程度上，這個(gè)現(xiàn)象從實(shí)踐角度印證了立法成本收益評(píng)估的發(fā)展困境。立法成本收益評(píng)估屬于一種聽(tīng)上去很有道理而操作起來(lái)卻困難重重的立法技術(shù)。立法成本收益評(píng)估面臨的諸多“技術(shù)性障礙”，若要實(shí)現(xiàn)“對(duì)立法決策的有效干預(yù)，需要克服自身的運(yùn)行成本問(wèn)題，否則將違背‘成本—收益’評(píng)估的基本原理”[15]。

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[責(zé)任編輯 錢大軍]

The Post-legislative Scrutiny of Act of British Parliament：Benefit， Difficulties and Potential Significance

FAN An

Abstract：The post-legislative scrutiny of act of UK parliament’s mechanism follows a two-stage pattern under the principle of division of work between parliament and government. However， it is neither systematic nor strict enough. On the one hand， the governmental departments conduct post-legislative scrutiny in a more and more normative approach. On the other hand， the parliamentary post-legislative scrutiny has been making little progress. In practice， the two-stage pattern has hardly succeeded to operate and to make the Government to improve its legislative work. The two-stage model may cause the House of Commons to treat the second-stage post-legislative scrutiny with caution. Government-led post-legislative scrutiny， low degree of institutionalization， and lack of mature post-legislative scrutiny indicators may hinder the sound development of post-legislative scrutiny. These lessons deserve our vigilance. The British experience—how to decide which Acts should be scrutinized， how to take advantage of the expertise of third party and etc.— is also worth learning from.

Key words：the United Kingdom Act of Parliament Post-Legislative Scrutiny Legislative Technique