長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的測(cè)度與提升策略*

胡彬 仲崇陽 余子然

長(zhǎng)三角地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)、開放程度最高的地區(qū)之一，也是中國參與全球分工和國際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略空間。20 世紀(jì)90 年代，長(zhǎng)三角地區(qū)的外向型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并促使區(qū)域內(nèi)部合作日益強(qiáng)化。2010 年，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》標(biāo)志著國家開始運(yùn)用戰(zhàn)略手段推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，通過整體性規(guī)劃引領(lǐng)城市間合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展成為長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展的主基調(diào)。2018 年11 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），明確指出要加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展新機(jī)制，首次將區(qū)域治理上升為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制。對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)，《意見》指出，進(jìn)一步完善長(zhǎng)三角區(qū)域合作工作機(jī)制，深化三省一市在規(guī)劃銜接、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整、環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控等方面的合作。隨著長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，長(zhǎng)三角地區(qū)迎來了全面建立一體化發(fā)展體制機(jī)制的新機(jī)遇，但也產(chǎn)生了探索建立城市之間協(xié)同發(fā)展的區(qū)域治理模式的新訴求。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理一直是長(zhǎng)三角區(qū)域治理的重點(diǎn)，而隨著國家戰(zhàn)略地位的確立，公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的治理已成為推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要努力方向，交通卡互聯(lián)互通、異地就醫(yī)門診結(jié)算、建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制等工作均取得了良好成效。然而，長(zhǎng)期存在的“強(qiáng)政府主導(dǎo)、弱市場(chǎng)參與、社會(huì)主體滯后”的體制缺陷導(dǎo)致治理?xiàng)l線冗雜、治理效率較低，不利于長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展和一體化水平的穩(wěn)步提升?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，本文通過構(gòu)建涵蓋治理主體、治理內(nèi)容和治理成效的指標(biāo)體系，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平進(jìn)行測(cè)度與評(píng)價(jià)，為總體把握長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的演變趨勢(shì)與主要特征，發(fā)現(xiàn)問題并尋找原因，從而更好地推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供參考依據(jù)。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

在區(qū)域問題研究中，區(qū)域治理一般是指功能性的制度安排或是全球化背景下的區(qū)域反應(yīng)（Soderbaum，2015），這在很大程度上關(guān)系著區(qū)域持續(xù)發(fā)展的潛力與應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)格局變化的能力。在工業(yè)化和城市化的推動(dòng)下，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了多個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的時(shí)期，并伴隨著城市和區(qū)域發(fā)展的形態(tài)結(jié)構(gòu)變化和功能重組，區(qū)域發(fā)展模式的多樣性和機(jī)制的復(fù)雜性不斷顯現(xiàn)，促使對(duì)區(qū)域治理問題的研究在實(shí)踐探索中不斷深入開展。

1.國外區(qū)域治理理論的演進(jìn)

第一，從傳統(tǒng)區(qū)域主義理論到公共選擇理論，重點(diǎn)探討治理主體的相關(guān)問題。傳統(tǒng)區(qū)域主義（Old Regionalism）理論產(chǎn)生于19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初大規(guī)模工業(yè)化重塑空間結(jié)構(gòu)的時(shí)期，其代表性觀點(diǎn)是：由統(tǒng)一的“巨人政府”取代眾多的獨(dú)立行政單位能夠有效提升公共服務(wù)效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。換言之，大都市區(qū)的治理應(yīng)該由一個(gè)統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)來實(shí)施。但隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和交通條件的改善，產(chǎn)業(yè)部門分工逐漸向城市功能分工轉(zhuǎn)變（Duranton G 和Puga D，2005），城市區(qū)域化現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，導(dǎo)致單純的“巨人政府”難以實(shí)現(xiàn)有效的區(qū)域治理。及至20 世紀(jì)五六十年代，公共選擇（Public Choice）理論逐漸興起，與傳統(tǒng)區(qū)域主義理論的顯著不同在于，公共選擇理論并不反對(duì)政府的碎片化，而是將其視為建立多中心治理體系的有利條件。由此，該理論主張打破專一政府的權(quán)威，增強(qiáng)地方政府和市場(chǎng)在區(qū)域治理中的話語權(quán)，拓寬治理主體的范圍。然而，對(duì)于多中心治理的觀點(diǎn)，也不乏批評(píng)的聲音。例如，Wolman H 和Goldsmith M（1992）認(rèn)為，多中心治理理論所假定的地方政府能在給定機(jī)會(huì)和區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)的約束下進(jìn)行的理性選擇仍然是有限的。

第二，全球化時(shí)代興起的區(qū)域治理思潮。全球化時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變推動(dòng)了區(qū)域治理研究的進(jìn)一步發(fā)展，代表性理論包括新區(qū)域主義理論和新國家空間理論。20世紀(jì)90年代興起的新區(qū)域主義（New Regionalism）理論立足于將區(qū)域化視為全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主要趨勢(shì)，高度關(guān)注中心城市與郊區(qū)之間的發(fā)展差距和尖銳矛盾，并提出了自己的政策主張。首先，注重城市發(fā)展的外延空間，順應(yīng)城市流動(dòng)性增強(qiáng)的擴(kuò)張趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府下放更多的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的公平、包容和可持續(xù)發(fā)展等新的政策目標(biāo)。其次，為適應(yīng)全球競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整體性和政策的有效性。再次，倡導(dǎo)多元治理和靈活治理，主張重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。與傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇理論相比，新區(qū)域主義理論認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)展大都市治理的責(zé)任邊界，以問題為導(dǎo)向，以協(xié)作共治為基礎(chǔ)，實(shí)行由政府公共部門、公民組織、私營部門、社會(huì)組織等多方主體構(gòu)成的聯(lián)合治理新模式。隨著生產(chǎn)要素的全球流動(dòng)不斷增強(qiáng)，“流動(dòng)空間”逐漸顯現(xiàn)，深刻重構(gòu)了國家空間，尤其表現(xiàn)為世界城市、國家區(qū)域性中心城市等次國家空間的崛起（魏成等，2011）。在此背景下，Brenner（2004）整合了地理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等相關(guān)學(xué)科有關(guān)國家、空間、尺度、戰(zhàn)略等概念，以社會(huì)建構(gòu)的國家空間為對(duì)象，延伸了國家空間概念的內(nèi)涵與外延，發(fā)展并形成了新國家空間理論（New State Space），用于解釋國家空間的重構(gòu)過程、動(dòng)因以及手段（馬學(xué)廣、李魯奇，2017）。相較于新區(qū)域主義理論，新國家空間理論更加強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力的空間組織作用，主張賦予區(qū)域更大的決策權(quán)力，通過提升城市區(qū)域的全球競(jìng)爭(zhēng)力來重塑國家的地域?qū)哟危瑸檠芯刻囟愋蛥^(qū)域（如城市群、大灣區(qū)、三角洲地區(qū)）的治理變革提供了新的思路。

2.國內(nèi)區(qū)域治理研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于區(qū)域治理的研究主要分為兩個(gè)方面。第一，對(duì)區(qū)域治理實(shí)踐狀況的評(píng)價(jià)與討論。一些學(xué)者重點(diǎn)分析了國內(nèi)外熱點(diǎn)城市區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中的治理問題、經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策（劉志彪，2019；張福磊，2019；王偉進(jìn)、陳勇，2020），也有學(xué)者從宏觀角度全面審視中國區(qū)域治理的尺度重構(gòu)（張銜春等，2021）、數(shù)字化賦能（鎖利銘，2021）、政府與市場(chǎng)的關(guān)系（陳憲，2020）等相關(guān)問題。第二，區(qū)域治理水平的指標(biāo)構(gòu)建和測(cè)算。陸軍和丁凡琳（2019）基于政府、居民、第三方機(jī)構(gòu)三個(gè)視角構(gòu)建了城市社區(qū)治理能力的指標(biāo)體系。田發(fā)和周琛影（2016）、李華等（2019）從省際層面分別測(cè)算了社會(huì)治理水平和經(jīng)濟(jì)治理能力。過勇、程文浩（2010）則利用統(tǒng)計(jì)年鑒指標(biāo)和問卷調(diào)查結(jié)果測(cè)度了中國五個(gè)城市的治理水平。

總體來看，既有研究高度關(guān)注中國的區(qū)域治理問題，但仍然存在進(jìn)一步拓展的空間。目前，對(duì)于區(qū)域治理問題的質(zhì)性討論、指標(biāo)測(cè)算與分析等和區(qū)域治理理論的結(jié)合度尚有不足，未充分關(guān)注特定區(qū)域治理變革的驅(qū)動(dòng)因素及其帶來的影響，如國家戰(zhàn)略的階段性供給、地方政策的跟進(jìn)狀況、社會(huì)主體的參與度等。綜合考慮多重因素對(duì)區(qū)域治理的共同影響并進(jìn)行相應(yīng)測(cè)度，可以顯性化地展示區(qū)域治理水平的變化趨勢(shì)以及主要因素在其中發(fā)揮的作用。因此，本文基于對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的多元主體共治趨勢(shì)和國家戰(zhàn)略強(qiáng)力推動(dòng)特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，采用熵值法對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平及其分項(xiàng)指標(biāo)的影響力進(jìn)行評(píng)價(jià)測(cè)度，隨后對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理中存在的短板和著力點(diǎn)進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的測(cè)度

本文根據(jù)熵值法測(cè)算長(zhǎng)三角區(qū)域治理指數(shù)，該方法的優(yōu)點(diǎn)體現(xiàn)在其依賴于數(shù)據(jù)自身的離散性，能夠避免人為因素（主觀賦權(quán)）對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的影響，從而使評(píng)價(jià)結(jié)果更為客觀有效（陳明華等，2018）。

1.研究對(duì)象

根據(jù)2016年5月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，本文將分析對(duì)象界定為長(zhǎng)三角地區(qū)的26 個(gè)城市，具體包括：上海、南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、常州、蘇州、無錫、南通、泰州、鹽城、杭州、嘉興、湖州、紹興、寧波、舟山、金華、臺(tái)州、合肥、蕪湖、滁州、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、宣城。

2.指標(biāo)界定和數(shù)據(jù)來源

為了充分反映長(zhǎng)三角區(qū)域治理的覆蓋內(nèi)容、治理主體發(fā)展情況和治理成效等信息，以期直觀地分析長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的演變趨勢(shì)與主要特征，本文將長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的指標(biāo)體系劃分為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)、區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)、區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理及政府公共服務(wù)五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)包括若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)，具體指標(biāo)的設(shè)定參見表1。數(shù)據(jù)來源包括天眼查信息查詢平臺(tái)、中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，以及各?。ㄊ校┙y(tǒng)計(jì)年鑒和各城市環(huán)境狀況公報(bào)，時(shí)間跨度為2010—2019 年。之所以選擇2010 年作為起始點(diǎn)，是因?yàn)樵诋?dāng)年出臺(tái)了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，從治理變革的角度來看，該文件可以被視作長(zhǎng)三角地區(qū)成為新的國家空間形式的戰(zhàn)略發(fā)端。

表1 長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平測(cè)度指標(biāo)體系

3.測(cè)度方法

在計(jì)算過程中，本文用到了熵、對(duì)數(shù)等概念，所以必須遵守相應(yīng)的運(yùn)算規(guī)則，即負(fù)值不能直接參與計(jì)算，極值要做相應(yīng)變動(dòng)，故對(duì)這類指標(biāo)數(shù)據(jù)要進(jìn)行一定的變換。參考現(xiàn)有研究，對(duì)熵值法改進(jìn)的主要方法包括功效系數(shù)法和標(biāo)準(zhǔn)化法。前者在變換數(shù)據(jù)時(shí)，會(huì)人為增加α變量，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的不確定，后者則不需要增加任何主觀信息，且有利于縮小極值對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的不利影響，從而更具合理性。

具體計(jì)算步驟為：

第一，將各指標(biāo)同度量化，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)下第i年份指標(biāo)值的比重Pij。

第二，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值ej。

第三，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的差異性系數(shù)gj。

第四，定義第j項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重aj。

第五，將標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)值與對(duì)應(yīng)年份的指標(biāo)權(quán)重相乘并求和，得到最終的區(qū)域治理指數(shù)。

三、長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的演變趨勢(shì)

運(yùn)用熵值法分析發(fā)現(xiàn)，2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平整體呈現(xiàn)不斷提升的演變趨勢(shì)，但在不同發(fā)展階段，長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平在影響因素、階段性重點(diǎn)等方面具有不同的特征。

圖1 反映了2010—2019 年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的演變趨勢(shì)。可以看出，除2013 年與2015 年略有下降外，區(qū)域治理水平總體呈不斷提升的態(tài)勢(shì)。其中，2010年區(qū)域治理水平最低，僅為4.63，2019年達(dá)到8.17，年均提升6.5%。分時(shí)段來看，長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平在2010—2012 年穩(wěn)步提升，年均增長(zhǎng)11.9%，2013—2015 年有一些小幅波動(dòng)，2015 年之后重拾升勢(shì)，年均增長(zhǎng)率達(dá)到8.9%。

圖1 2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的演變趨勢(shì)數(shù)據(jù)來源：作者自行整理。

第一，2010 年以來，長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平呈大幅提升趨勢(shì)。一方面，從2010 年的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到2016 年的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，再到2019年的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，國家戰(zhàn)略的介入和持續(xù)支持對(duì)大幅度提升長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平起到了根本性的作用。另一方面，根據(jù)長(zhǎng)三角地區(qū)持續(xù)出臺(tái)的政策（具體的區(qū)域政策包括地方政府參與跨區(qū)域事務(wù)的規(guī)范性文件和工作文件，涉及環(huán)境、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域）數(shù)量變化趨勢(shì)（見圖2），可以判斷：地方政策的密集跟進(jìn)使得長(zhǎng)三角區(qū)域治理中市場(chǎng)主體和社會(huì)力量的參與度不斷提高，治理成效亦隨之提升。然而，需要指出的是，盡管國家戰(zhàn)略的總體導(dǎo)向能夠激勵(lì)地方政府的政策供給及創(chuàng)新，但是在區(qū)域治理體系尚不完善的初期，政策出臺(tái)的周期和頻率都可能造成區(qū)域治理水平的波動(dòng)。具體來說，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》作為國家出臺(tái)的首個(gè)將長(zhǎng)三角地區(qū)納入整體規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，代表了“國家—地方”雙層區(qū)域治理架構(gòu)形成的發(fā)端，而地方性區(qū)域發(fā)展政策數(shù)量的較大增長(zhǎng)，則是長(zhǎng)三角區(qū)域治理在地方層面的延展，其政策效應(yīng)的釋放依賴于區(qū)域一體化的發(fā)展程度。所以，如果當(dāng)市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)等主體承擔(dān)起區(qū)域治理的相關(guān)功能時(shí)，區(qū)域治理水平就不太容易受到地方政策“潮涌”式供給的波動(dòng)影響，而會(huì)進(jìn)入治理功能和政策效應(yīng)共同影響的穩(wěn)步提升階段。

圖2 2010—2019年長(zhǎng)三角跨區(qū)域地方政策數(shù)量的變化情況

第二，局部因素對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的升勢(shì)帶來階段性壓力。接下來，進(jìn)一步分析2012—2013年和2014—2015 年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平降低的原因。一般而言，區(qū)域治理水平的變化既可能是能力提升引起的正向變動(dòng)，也可能是壓力增加造成的負(fù)向變動(dòng)。首先，2012—2013年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的降低可能與空氣質(zhì)量惡化有關(guān)。根據(jù)《2013中國環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2013 年全國重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率僅為4.1%，平均霧霾日數(shù)為35.9 天，為1961 年以來最高水平。通過梳理長(zhǎng)三角地區(qū)的城市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，與2012年相比，2013年26個(gè)城市的空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)均出現(xiàn)了不同程度的減少，其中有12 個(gè)城市的減少天數(shù)均超過100 天。本文列舉鎮(zhèn)江、嘉興、湖州、金華與合肥的數(shù)據(jù)來說明情況（見表2）?？梢钥闯觯諝赓|(zhì)量的大范圍惡化會(huì)給城市的環(huán)境整治帶來壓力，進(jìn)而使區(qū)域治理能力在短期內(nèi)經(jīng)受嚴(yán)峻考驗(yàn)，最終表現(xiàn)為區(qū)域治理水平的負(fù)向波動(dòng)。其次，2014—2015年區(qū)域治理水平的下降可能源自地方公共教育服務(wù)水平的下降。通過梳理長(zhǎng)三角區(qū)域的城市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，與2014 年相比，2015 年26 個(gè)城市每百名學(xué)生教師數(shù)均有所減少，本文列舉蘇州、鹽城、杭州、寧波與宣城的數(shù)據(jù)來說明情況（見表3）。同時(shí)，2015年有16個(gè)城市的地方公共財(cái)政支出中教育支出占比也有所降低，本文列舉上海、揚(yáng)州、舟山、臺(tái)州、安慶的數(shù)據(jù)來說明情況（見表4），地方公共教育服務(wù)水平的降低會(huì)給城市間開展教育合作帶來壓力，造成區(qū)域治理水平的下降。

表2 2012—2013年長(zhǎng)三角區(qū)域空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)情況

表3 2014—2015年長(zhǎng)三角區(qū)域每百名學(xué)生教師數(shù)情況

表4 2014—2015年長(zhǎng)三角區(qū)域地方公共財(cái)政支出中教育支出占比情況

第三，影響長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的各主要分項(xiàng)發(fā)展不均衡，階段性重點(diǎn)也不盡相同。在整個(gè)考察期內(nèi)，五大領(lǐng)域的區(qū)域治理內(nèi)容對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的影響大小存在著明顯差異，圖3 給出了一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分布圖①。根據(jù)2010—2019年各指標(biāo)權(quán)重的平均值，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)是影響長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的首要因素，區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理的影響較低，政府公共服務(wù)、區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)以及區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的影響居中。以2013 年為臨界點(diǎn)分段來看，2010—2012年政府公共服務(wù)對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的影響相對(duì)較大，2013年后被區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)超越，凸顯出長(zhǎng)三角區(qū)域治理對(duì)人口老齡化問題的高度關(guān)注和資源導(dǎo)入特點(diǎn)。此外，在特殊年份，如2015 年，區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的影響超過了政府公共服務(wù)，僅次于區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)，表明保障勞動(dòng)力供給數(shù)量與質(zhì)量成為長(zhǎng)三角區(qū)域治理的重要內(nèi)容。

圖3 2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平測(cè)度指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)權(quán)重的分布情況

四、長(zhǎng)三角區(qū)域治理面臨的制約因素

為了厘清各具體指標(biāo)對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的相對(duì)影響，本文對(duì)2010—2019 年區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)、區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)、區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理以及政府公共服務(wù)五大領(lǐng)域的二級(jí)指標(biāo)權(quán)重變化情況進(jìn)行深入研究，明晰長(zhǎng)三角區(qū)域治理面臨的制約因素。

1.區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的情況

2010—2019 年長(zhǎng)三角地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類企業(yè)的權(quán)重基本未發(fā)生變化，而養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織的權(quán)重始終高于養(yǎng)老服務(wù)類企業(yè)，并且自2013年以來有較大幅度的增加（見圖4）。具體地，2010—2012 年兩者權(quán)重的差距較小，但2013年社會(huì)組織的權(quán)重明顯增加而同時(shí)期企業(yè)的權(quán)重有所降低，此后兩者權(quán)重始終存在較大差距。結(jié)果表明，2010—2019年長(zhǎng)三角地區(qū)各城市養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織的數(shù)量差距有所擴(kuò)大，這種非均衡特征自從2012年以后尤其明顯，從而可能加大跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的壓力，增大區(qū)域治理的難度。并且，大多數(shù)年份社會(huì)組織的權(quán)重明顯更大，表明各城市之間養(yǎng)老社會(huì)組織發(fā)展的差距拉大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域治理水平的影響更強(qiáng)。

圖4 2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)權(quán)重的演變趨勢(shì)

2.區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的情況

與2010 年相比，2019 年長(zhǎng)三角地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)類企業(yè)和社會(huì)組織的權(quán)重均有所增加但增幅較小，其中后者增幅比前者略大（見圖5）。分段來看，企業(yè)和社會(huì)組織的權(quán)重在考察期內(nèi)都有一個(gè)大幅降低的階段，其中前者權(quán)重降低發(fā)生在2012—2013 年，后者權(quán)重降低發(fā)生在2013—2014 年?？傮w來說，與基準(zhǔn)年份相比，長(zhǎng)三角地區(qū)各城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平差距有所增大，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)類社會(huì)組織的分布差距可能是影響總體治理水平的主要因素。

圖5 2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)指標(biāo)權(quán)重的演變趨勢(shì)

3.區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)領(lǐng)域的情況

與2010 年相比，2019 年長(zhǎng)三角地區(qū)人力資源類社會(huì)組織以及城市最低工資水平的權(quán)重均有所降低（見圖6）。其中，最低工資水平的權(quán)重下降幅度明顯大于人力資源類社會(huì)組織。此外，2013年人力資源和社會(huì)保障類企業(yè)、社會(huì)保障類社會(huì)組織的權(quán)重降低，隨后不斷增大，但綜合來看變化并不明顯。結(jié)果表明，長(zhǎng)三角區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)在城市間分布的總體差距縮小，該領(lǐng)域區(qū)域治理水平提升的主要貢獻(xiàn)來自最低工資水平和人力資源類社會(huì)組織數(shù)量的收斂。

圖6 2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域人力資源和社會(huì)保障服務(wù)指標(biāo)權(quán)重的演變趨勢(shì)

4.區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)域的情況

與2010 年相比，2019 年長(zhǎng)三角地區(qū)城市污水處理率的權(quán)重有所降低，空氣質(zhì)量的權(quán)重有所增加，區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理類企業(yè)及社會(huì)組織的權(quán)重沒有明顯變動(dòng)（見圖7）。相較而言，2010—2019 年污水處理率權(quán)重雖有所降低，但明顯小于空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)的權(quán)重增加幅度。分段來看，2013年以前空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)的權(quán)重增加最為明顯，遠(yuǎn)超其他指標(biāo)在同時(shí)期的權(quán)重變化；2013年之后區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理類企業(yè)及社會(huì)組織的權(quán)重緩慢提升至與初始年份相當(dāng)?shù)乃?，其他指?biāo)的權(quán)重則在波動(dòng)中降低。結(jié)果表明，除極端情況下（如2013 年、2015年）面臨較大的治理壓力會(huì)使區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理的水平降低外，環(huán)保領(lǐng)域的治理水平在正常年份均保持上升態(tài)勢(shì)，對(duì)其構(gòu)成主要貢獻(xiàn)的穩(wěn)定因素為城市污水處理率。此外，區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)域的企業(yè)、社會(huì)組織發(fā)育的長(zhǎng)期不均衡，也會(huì)在一定程度上制約該領(lǐng)域區(qū)域治理水平的提高。

圖7 2010—2019年長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理指標(biāo)權(quán)重的演變趨勢(shì)

5.政府公共服務(wù)領(lǐng)域的情況

與2010 年相比，2019 年長(zhǎng)三角地方公共財(cái)政支出中教育支出占比、每百名學(xué)生教師數(shù)以及每萬人床位數(shù)的權(quán)重均有所降低，失業(yè)保險(xiǎn)參保率和每萬人圖書館藏書量的權(quán)重均有所增大（見圖8）。相較而言，在權(quán)重降低的指標(biāo)中，降低幅度由大到小分別為地方公共財(cái)政支出中教育支出占比、每百名學(xué)生教師數(shù)、每萬人床位數(shù)；在權(quán)重增加的指標(biāo)中，失業(yè)保險(xiǎn)參保率增加幅度大于每萬人圖書館藏書量；綜合所有指標(biāo)來看，指標(biāo)權(quán)重降低的絕對(duì)值明顯高于增加的絕對(duì)值。結(jié)果表明，2010—2019年政府公共服務(wù)領(lǐng)域的治理水平總體保持上升態(tài)勢(shì)，對(duì)其做出主要貢獻(xiàn)的因素為城市公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。此外，社會(huì)保障領(lǐng)域和公共文化領(lǐng)域發(fā)展的不均衡和差距擴(kuò)大，會(huì)在一定程度上制約區(qū)域治理水平的提高。

圖8 2010—2019年長(zhǎng)三角地區(qū)政府公共服務(wù)指標(biāo)權(quán)重的演變趨勢(shì)

五、提升長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的重點(diǎn)方向

提升長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平需要以增強(qiáng)社會(huì)組織在民生服務(wù)領(lǐng)域的主體意識(shí)和參與靈活性，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置、并積極出臺(tái)配套措施，加快建立和完善長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制為重點(diǎn)方向。

1.增強(qiáng)社會(huì)組織在民生服務(wù)領(lǐng)域的主體意識(shí)和參與靈活性

社會(huì)組織參與不足是導(dǎo)致城市區(qū)域治理水平低效的重要原因（曾媛媛、施雪華，2013）。通過與社會(huì)組織開展競(jìng)爭(zhēng)和合作，地方政府能夠更加全面地了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)的治理現(xiàn)狀，完善政策評(píng)估機(jī)制，有利于更好地制定和調(diào)整治理措施；同時(shí)，將眾多社會(huì)組織引入公共服務(wù)等供給體系，有利于提升公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。本文的測(cè)度結(jié)果顯示，養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的社會(huì)組織對(duì)于協(xié)同提升長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平具有重要影響。然而，當(dāng)前的長(zhǎng)三角區(qū)域治理架構(gòu)仍然是以政府主導(dǎo)各領(lǐng)域?qū)嶋H工作為主要特點(diǎn)，社會(huì)組織由于長(zhǎng)期發(fā)育緩慢并受到嚴(yán)格監(jiān)督與控制，其效力發(fā)揮尚存在極大的提升空間。因此，通過制定激勵(lì)制度、建立協(xié)商機(jī)制、完善服務(wù)平臺(tái)等措施，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)尤其是養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的民生服務(wù)供給，增強(qiáng)社會(huì)組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的能力，理應(yīng)成為提升長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的重點(diǎn)方向。

2.統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系

與單一的經(jīng)濟(jì)協(xié)作治理相比，經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化協(xié)同治理的復(fù)雜性更為突出，不僅要求克服政府主導(dǎo)城市合作的局限性，而且還需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)發(fā)展之間找到有效的平衡點(diǎn)（胡彬、仲崇陽，2021）。具體地，需要妥善處理三個(gè)關(guān)系。第一，處理好長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市之間的產(chǎn)業(yè)鏈銜接和匹配關(guān)系。其重點(diǎn)在于在做大做強(qiáng)具有比較優(yōu)勢(shì)的本地產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，通過統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)布局和延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，形成門類齊全、有序分工的多樣化產(chǎn)業(yè)體系，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。第二，處理好財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生服務(wù)的協(xié)調(diào)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得的成果應(yīng)該最終服務(wù)于社會(huì)各個(gè)階層，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由全體社會(huì)和全體人民共享，因此，要努力使居民獲得感的提升速度跟得上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。第三，處理好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與反哺生態(tài)的關(guān)系。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平、最普惠的民生福祉，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。對(duì)此，政府在積極謀劃產(chǎn)業(yè)布局和工業(yè)用地時(shí)，需要最大限度地做好實(shí)地調(diào)研工作，立足于地方生態(tài)承載力進(jìn)行規(guī)劃。此外，對(duì)于原生態(tài)脆弱地區(qū)或者因產(chǎn)業(yè)先行導(dǎo)致環(huán)境受到負(fù)面影響的地區(qū)，需要及時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，并積極出臺(tái)配套措施

優(yōu)化公共服務(wù)資源配置是增強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域治理的社會(huì)基礎(chǔ)、提高現(xiàn)代城市區(qū)域協(xié)同治理示范效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，中國傳統(tǒng)的人跟著產(chǎn)業(yè)“走”的經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)路徑正逐步轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)和資本跟著人才“走”，而人才跟著公共服務(wù)“走”的新格局（鄧慧慧等，2021）。根據(jù)前文測(cè)算結(jié)果，長(zhǎng)三角地區(qū)城市公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在區(qū)域治理水平的提升中產(chǎn)生了積極作用，說明三省一市教育和醫(yī)療資源配置的協(xié)調(diào)程度較好。實(shí)際上，在《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)之前，長(zhǎng)三角地區(qū)便在公共教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生方面建立了共享機(jī)制，例如，成立了多個(gè)跨區(qū)域聯(lián)合職業(yè)教育集團(tuán)、將城市醫(yī)院協(xié)同發(fā)展聯(lián)盟成員擴(kuò)充至覆蓋長(zhǎng)三角地區(qū)30個(gè)城市112家三甲醫(yī)院等。然而，社會(huì)保障和公共文化資源的合理配置程度仍有待增強(qiáng)，前者可能是由于戶籍制度約束和流動(dòng)人口規(guī)模龐大導(dǎo)致地方政府在社保覆蓋程度上面臨巨大壓力，后者則普遍存在于中國許多地區(qū)，即長(zhǎng)期以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為標(biāo)桿而對(duì)公共文化體系的系統(tǒng)性建設(shè)和全面普及不夠重視。因此，破除制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙、完善戶籍管理制度、推動(dòng)文化政策互惠互享和文化資源優(yōu)化配置，理應(yīng)成為長(zhǎng)三角區(qū)域治理的重要著力點(diǎn)。

4.加快建立和完善長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制

雖然長(zhǎng)三角一體化發(fā)展已取得比較顯著的成效，但根據(jù)前面的量化分析可以看出，三省一市在一些重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同治理關(guān)系仍有待建立和加強(qiáng)。一個(gè)可能的原因是，各地之間的一些協(xié)作項(xiàng)目仍然停留在文本規(guī)劃層面，實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)比較緩慢，其中還面臨一些由行政分割和權(quán)責(zé)分配問題帶來的難度。這儼然已經(jīng)成為長(zhǎng)三角地區(qū)邁向高質(zhì)量一體化發(fā)展的主要障礙。對(duì)此，需要適時(shí)而積極地調(diào)整地方制度性安排，尤其是在構(gòu)建良性競(jìng)爭(zhēng)與合作模式、降低壁壘成本、暢通要素自由流動(dòng)、發(fā)展成果共享等方面應(yīng)大膽嘗試，積極推動(dòng)政策創(chuàng)新。

六、結(jié)論與對(duì)策建議

1.結(jié)論

本文在梳理主流區(qū)域治理理論和既有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建涵蓋治理內(nèi)容、治理主體和治理成效的指標(biāo)體系，測(cè)算2010—2019 年長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平，并對(duì)其演變趨勢(shì)、主要特征與突出問題進(jìn)行分析。得到的主要結(jié)論是：第一，以2010 年國家戰(zhàn)略的介入為起點(diǎn)，長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平總體上呈不斷提升態(tài)勢(shì)。這說明，中央層面的區(qū)域規(guī)劃和地方性政策的積極跟進(jìn)與密集實(shí)施發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用，通過調(diào)動(dòng)多元治理主體的積極性與參與度，可以在一定程度上改變傳統(tǒng)的政府垂直管理模式。第二，不同城市各自實(shí)行的政策與做法會(huì)引起特定領(lǐng)域中區(qū)域治理水平的不均衡發(fā)展，從而削弱整體的區(qū)域治理成效。例如，政府公共服務(wù)領(lǐng)域中城市失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋水平與公共文化資源分布的差距擴(kuò)大，地方財(cái)政對(duì)教育事業(yè)支持力度與公共衛(wèi)生資源分配結(jié)構(gòu)的不均衡等，都制約著長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的提升。第三，從長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平的分項(xiàng)指標(biāo)來看，多元主體的協(xié)同治理仍然是個(gè)短板。社會(huì)主體參與長(zhǎng)三角區(qū)域治理的程度有待加強(qiáng)，其中城市養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)類社會(huì)組織發(fā)展差距的擴(kuò)大是長(zhǎng)三角區(qū)域治理水平提升的主要障礙。

2.對(duì)策建議

第一，針對(duì)區(qū)域治理中的短板精準(zhǔn)施策、有的放矢。根據(jù)可量化的分析結(jié)果，建議從區(qū)域治理的主體、內(nèi)容和效果等多個(gè)維度，提高長(zhǎng)三角區(qū)域治理的綜合能力。在與民生密切相關(guān)的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)其專項(xiàng)內(nèi)容開展治理需要一套更具針對(duì)性的制度體系與策略，涉及人口流動(dòng)政策、市場(chǎng)資源的調(diào)配與重組、社會(huì)主體積極性的調(diào)動(dòng)等多個(gè)方面，將推動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施共建共享范圍作為重點(diǎn)工作。此外，地方政府應(yīng)重點(diǎn)解決社會(huì)保障、公共文化資源等差距擴(kuò)大對(duì)要素市場(chǎng)一體化造成的負(fù)面影響，在這些領(lǐng)域建立起政府合作的長(zhǎng)效機(jī)制。例如，支持企業(yè)和社會(huì)組織提供跨區(qū)域醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)并給予適當(dāng)補(bǔ)貼，進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)異地報(bào)銷試點(diǎn)范圍，積極推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策落地，推廣長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)關(guān)于水鄉(xiāng)客廳建設(shè)和文化廊道構(gòu)建等制度創(chuàng)新成果。

第二，構(gòu)建重大問題聯(lián)防聯(lián)治和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系。各地政府應(yīng)通過開展聯(lián)合培訓(xùn)、積極謀劃風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案和評(píng)估機(jī)制等措施，增強(qiáng)三省一市聯(lián)合治理公共問題和防范應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的能力，建立長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)急管理工作機(jī)制與運(yùn)行體系。在區(qū)域環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)域尤其是大氣污染監(jiān)管方面，要筑牢區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控體系，完善污染防治協(xié)作機(jī)制，制定針對(duì)特定地區(qū)特定污染的差別化管控措施。此外，在總結(jié)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)與存在問題的基礎(chǔ)上，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域逐步完善協(xié)同治理的響應(yīng)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索將社區(qū)治理納入?yún)^(qū)域治理體系的有效路徑。

第三，構(gòu)建全區(qū)域治理體系，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同治理的制度效能。按照長(zhǎng)三角地區(qū)高質(zhì)量一體化的發(fā)展要求，政府部門應(yīng)進(jìn)一步完善區(qū)域治理的組織體系與制度架構(gòu)，包括：在充分考慮城市差異性的前提下，保證區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性與連續(xù)性，提升整體治理能力；在增強(qiáng)多元治理主體參與度方面，以發(fā)揮各自功能優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，探索有效的激勵(lì)機(jī)制與協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制，提高治理效率；建立并完善區(qū)域治理的質(zhì)量與效率評(píng)價(jià)體系，明確責(zé)任主體，細(xì)化治理目標(biāo)，增強(qiáng)治理成效。

第四，探索建立行之有效的問題協(xié)商解決機(jī)制。一方面，進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)不同?。ㄊ校┑恼邊f(xié)同工作，尤其是在土地管理、環(huán)境保護(hù)、財(cái)稅分享、公共服務(wù)等領(lǐng)域建立政府間協(xié)商機(jī)制，對(duì)于新舉措的制定和實(shí)施，需要根據(jù)各方所達(dá)成的一致意見形成最終的工作方案。另一方面，加快建立成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制。當(dāng)前，各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)跨省（市）轉(zhuǎn)移、重大基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、園區(qū)合作、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，仍存在一些關(guān)于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)劃分和利益分?jǐn)偟确矫娴拿?，這顯然不利于區(qū)域治理和一體化水平的進(jìn)一步提高。對(duì)此，既要探索建立基于互利共贏原則的利益分享機(jī)制和沖突協(xié)商機(jī)制，確保形成可持續(xù)的良性競(jìng)爭(zhēng)與合作格局，也要加快構(gòu)建稅收、投資等利益爭(zhēng)端解決機(jī)制，促成三省一市共同發(fā)力、發(fā)展成果由各地共享、發(fā)展模式形成全國示范效應(yīng)的格局。

注釋

①一級(jí)指標(biāo)權(quán)重由對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)平均權(quán)重表示。具體地，如果某項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重變小，意味著該指標(biāo)在長(zhǎng)三角地區(qū)各城市分布的總體差距縮小，可以認(rèn)為相關(guān)領(lǐng)域的治理水平有所提升；反之，則說明該指標(biāo)分布的總體差距有所擴(kuò)大，相關(guān)領(lǐng)域的治理水平會(huì)因此受到削弱。