基于利益增值與成本分擔的京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同：進展、問題與對策*

田學斌 柳源 張昕玥

作為習近平主席親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃實施8 年來，產(chǎn)業(yè)一體化取得重要進展。在實現(xiàn)中期目標向遠期目標邁進的新階段，系統(tǒng)梳理非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)升級轉移、協(xié)同合作取得的主要成效和模式機制，厘清問題導向、目標導向、結果導向引領下產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展面臨的多重難題，提出長效化、高質(zhì)量推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的思路與政策建議，具有重要的實踐價值和理論意義。

一、視角與框架

產(chǎn)業(yè)協(xié)同是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點與基礎，對有序疏解北京非首都功能、京津冀產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作發(fā)展、明晰三地產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)分工都有積極影響，是新階段貫徹新發(fā)展理念、推進京津冀高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。從本體特征看，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同兼具參與主體多元、層級交錯的復雜性和時間演化性特征，在疏解—承接轉移—升級的利益協(xié)同機制研究方面取得重要進展，但在新形勢下實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)深度協(xié)同、持續(xù)發(fā)展，還有很多制度性難題亟待研究。從協(xié)同績效看，產(chǎn)業(yè)疏解“轉移”與“承接”、產(chǎn)業(yè)布局“過密”與“過疏”、產(chǎn)業(yè)鏈條“主鏈”與“次鏈”等多重矛盾和沖突加劇了產(chǎn)業(yè)協(xié)同的不穩(wěn)定性。從協(xié)同機制看，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象突出、疏解整治政策精細化不足、產(chǎn)業(yè)邊界剛性約束、地方政府利益固化、經(jīng)濟利益訴求不一致、合作機制不健全等制度性問題依然存在。從協(xié)同因子看，利益共享機制缺失、區(qū)域封鎖、行政壁壘和管理思維滯后是阻礙京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的關鍵。因此，從協(xié)同利益增值與成本分擔角度理解京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是一個新的有益嘗試。

協(xié)同創(chuàng)造新的利益增值。京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同是一個以市場機制為基礎、央地多主體政府共同作用的利益增創(chuàng)與成本分擔過程。按貢獻分配增值收益有利于實現(xiàn)協(xié)同各主體利益最大化，進而形成可持續(xù)的收益增值效果。京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關利益主體基于投入成本不同而產(chǎn)生不同貢獻。北京疏解產(chǎn)業(yè)按照其轉移的機會成本分享三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同增值收益，津冀按照承接平臺建設、前期開發(fā)投資、承接運營等分享產(chǎn)業(yè)協(xié)同增值利益，同時，因疏解承接給當?shù)貛淼沫h(huán)境、交通成本應予以相應補償。這種補償基于成本投入端，可以是資金補償、就業(yè)吸納、產(chǎn)業(yè)合作，也可以是跨時期多種類的綜合補償，帶有類市場性質(zhì)，并不簡單地表現(xiàn)為價格價值上的一致，而是基于思維—行動基礎上的對等。這種產(chǎn)業(yè)協(xié)同利益增值分配機制，是一個基于市場交易視角的多主體利益增值的分析框架，為京津冀三地完善兼顧國家、地方協(xié)同利益增值分配政策提供參照。

京津冀三地政府與其屬地企業(yè)主體建立目標—行動一致相容的運行機制，是實現(xiàn)中央政府主導下的區(qū)域協(xié)同發(fā)展整體目標的關鍵一環(huán)。政府確定產(chǎn)業(yè)協(xié)同方向、步驟和規(guī)則，對產(chǎn)業(yè)間出現(xiàn)的問題進行調(diào)節(jié)，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。從央地政產(chǎn)合作視角出發(fā)，基于協(xié)同目標、資源優(yōu)勢、疏解承接的京津冀多主體策略互動，構建利益增值分享與成本分擔補償?shù)姆治隹蚣?，可以深刻理解京津冀政府與企業(yè)多主體協(xié)同行動的底層邏輯，尋求激發(fā)、維持、強化多主體持續(xù)協(xié)同的內(nèi)生動力，以此為基準對協(xié)同發(fā)展的機制政策予以適應性調(diào)整，確保京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同向著合乎預期、符合目標的方向順利推進。

二、京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同的進展

京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施8 年來，北京非首都功能疏解有序推進，產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作成效明顯，產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化，協(xié)同創(chuàng)新能力穩(wěn)步提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定性和現(xiàn)代化水平不斷增強，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體制機制不斷健全，三地產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)分工日益明晰，京津冀產(chǎn)業(yè)競爭力穩(wěn)步提升，產(chǎn)業(yè)協(xié)同的中期目標基本完成。

1.功能疏解與產(chǎn)業(yè)升級轉移成效顯著

基于解決北京“大城市病”的問題導向，瞄準全面提升創(chuàng)新驅動經(jīng)濟增長新引擎、打造高質(zhì)量發(fā)展動力源的目標要求，京津冀三省市堅持以有序疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，北京在控增量、減存量中瘦身健體，津冀在積極有序承接功能與產(chǎn)業(yè)中優(yōu)化升級，三地協(xié)力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定性和現(xiàn)代化水平，京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力獲得整體提升（見表1）。

表1 北京非首都功能疏解與承接

北京大力騰退壓減一般產(chǎn)業(yè)，向津冀轉移服裝生產(chǎn)等一般制造業(yè)。天津做大做強商貿(mào)承接平臺，帶動產(chǎn)業(yè)提檔升級。河北全面貫徹落實習近平總書記指示和中央要求，“堅決去、主動調(diào)、加快轉”，加速新舊動能轉換，消除滯后產(chǎn)能，破除無效供給，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更多空間。其中，鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)由107家減至68家，鋼鐵產(chǎn)能減至2億噸以內(nèi)，較峰值的3.2 億噸有大量壓減。積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行轉型升級，走出“路徑依賴”，實現(xiàn)更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。加快轉變發(fā)展方式，“轉”出發(fā)展新動能，以創(chuàng)新驅動數(shù)字化發(fā)展。阿里云張北數(shù)據(jù)中心已將30多萬臺服務器投入運行，成為國內(nèi)投入運營規(guī)模最大的云數(shù)據(jù)中心。

雄安新區(qū)堅持打造北京非首都功能疏解集中承載地定位，在大規(guī)模建設和推進標志性疏解項目落地方面取得了明顯進展。截至2021年年末，雄安新區(qū)推進重點項目177 個；通州副中心主要承載北京中心城區(qū)疏解功能。承接載體建設取得重要進展，對高端產(chǎn)業(yè)要素吸引力不斷增強，四大戰(zhàn)略合作功能區(qū)的示范帶動效應初步顯現(xiàn)。隨著功能疏解與產(chǎn)業(yè)轉移的不斷推進，京津冀三地呈現(xiàn)出互利共贏的局面。

2.產(chǎn)業(yè)聯(lián)動取得重大進展

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同頂層設計趨于完善，央地政策銜接緊密。三地立足各自比較優(yōu)勢，從廣度和深度上推進產(chǎn)業(yè)融合，加速產(chǎn)業(yè)協(xié)同步伐，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動取得重大進展。京津冀三地在行政管理協(xié)同機制、產(chǎn)業(yè)人才、企業(yè)管理等方面采取多項創(chuàng)新舉措，打破資本、技術、產(chǎn)權、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，為三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同利益增值與共享提供了制度保障。三地工信部門共同簽署《進一步加強產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展備忘錄》，建立了常態(tài)化的定期會商機制，為三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同成本分擔創(chuàng)造良好條件。

京津冀三地堅持錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布，形成了上下游聯(lián)動機制。在產(chǎn)業(yè)分工布局方面，北京重點做大做強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進一步推進新一代信息技術、生物、新材料、航空航天和高端裝備制造等領域高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展；天津建成了研發(fā)制造能力強大的全國先進制造研發(fā)基地，進一步夯實了化工、冶金、電子和汽車等支柱產(chǎn)業(yè)；河北則依托鋼鐵、石化和裝備等領域的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展新能源和生物醫(yī)藥等制造業(yè)，以及現(xiàn)代物流和休閑旅游等現(xiàn)代服務業(yè)。在產(chǎn)業(yè)定位方面，三地以資源稟賦為依托，以北京為政治、文化、科技創(chuàng)新和國際交往中心，以天津為全國先進制造研發(fā)基地、國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新示范區(qū)和改革開放先行區(qū)，以河北為產(chǎn)業(yè)轉型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)以及全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地，初步形成“北京——研發(fā)服務”“天津——成果轉化”“河北——應用制造”的協(xié)同發(fā)展模式，將科技成果轉化為生產(chǎn)力，充分發(fā)揮三地的比較優(yōu)勢，促進三地產(chǎn)業(yè)的深度融合。

3.區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化

北京已完成階段性集中退出疏解工作，出臺實施新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄，嚴把產(chǎn)業(yè)準入關，從源頭上控制非首都功能增量。津冀抓住承接北京非首都功能的契機，加快自身產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。

京津冀三地產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整，內(nèi)部結構持續(xù)優(yōu)化。京津冀三次產(chǎn)業(yè)構成由2013 年的6.2∶35.7∶58.1 變化為2021 年的4.5∶30.6∶64.9。2021 年，北京第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值32889.6 億元，同比增長5.7%。其中，北京金融業(yè)完成增加值7603.7 億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重逼近國際金融中心城市，信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)實現(xiàn)增加值6535.3億元，同比增長11.0%，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)長板效應突出，提級增效明顯。天津產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化，新舊動能加速轉換。天津智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁，生物醫(yī)藥、新能源、高端裝備、汽車等產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系基本建成，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在數(shù)字化升級中大步向前，生產(chǎn)線越來越智能化。河北省更加重視現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，“三二一”產(chǎn)業(yè)格局得到鞏固和提升，經(jīng)濟發(fā)展活力逐漸增強。第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程加快，比較優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)；第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部裝備制造業(yè)由低端向高端邁進，拉動工業(yè)經(jīng)濟不斷增長；第三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展迅猛，居民對文化服務、教育服務等方面的需求快速增長，旅游、娛樂、教育等行業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

4.產(chǎn)業(yè)競爭力有效提升

借勢國家戰(zhàn)略賦能，京津冀競相打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，深化放管服協(xié)同改革，各項協(xié)作對接政策加快落地實施，區(qū)域整體營商環(huán)境明顯改善，產(chǎn)業(yè)競爭力得到提升，推動京津冀整體經(jīng)濟實力不斷增強，三地經(jīng)濟持續(xù)回升向好。

圍繞功能疏解和轉移企業(yè)主體需求，京津冀加強府際協(xié)作，三地營商環(huán)境差距逐漸縮小，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，為培育產(chǎn)業(yè)競爭力優(yōu)勢提供平臺。京津冀三地、雄安新區(qū)設立“跨省通辦”窗口，三地稅務部門聯(lián)合制定19項跨區(qū)域協(xié)同便利化舉措，共同發(fā)布京津冀辦稅事項“最多跑一次”清單。京津冀國家級經(jīng)開區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境改革創(chuàng)新合作聯(lián)盟，深入推進放管服改革，務實推動經(jīng)開區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化提升。三地海關部門監(jiān)管協(xié)同，優(yōu)化口岸營商環(huán)境，打造海關智能平臺，便利通關流程。北京編制印發(fā)了“十四五”時期優(yōu)化營商環(huán)境規(guī)劃；天津優(yōu)化企業(yè)開辦服務，完善市場監(jiān)管機制，全面清理相關規(guī)章和行政規(guī)范性文件；河北深入實施市場環(huán)境、政務環(huán)境、法治環(huán)境、信用環(huán)境、金融環(huán)境等五大提升工程。京津冀營商環(huán)境協(xié)同發(fā)展為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同利益分享奠定了堅實的營商基礎，同時也為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同成本分擔創(chuàng)造了氛圍條件。

制造業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，三地經(jīng)濟總量持續(xù)擴大，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同的物質(zhì)基礎不斷增強。河北與京津兩地的制造業(yè)已逐步實現(xiàn)融合發(fā)展，三地在生物醫(yī)藥、汽車、新材料、高端裝備等領域合作日漸緊密。三地積極響應《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，制定出人工智能發(fā)展規(guī)劃、實施意見和行動方案，人工智能行業(yè)發(fā)展迅速，京津冀人工智能競爭力排名全國第一。2021 年，京冀GDP 均突破4 萬億元，京津冀地區(qū)GDP 達到9.6 萬億元，是2013 年的1.7倍。其中，北京、河北年均增長均超過6%，天津年均增長5%，三地發(fā)展水平穩(wěn)步提升。

5.產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深化融合

京津冀三地堅持以高質(zhì)量發(fā)展為目標，不斷推動產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈深度融合，以創(chuàng)新驅動發(fā)展，深化全面創(chuàng)新改革試驗，加速構建協(xié)同創(chuàng)新共同體。以北京為全國科技創(chuàng)新中心，深入推進中關村與津冀科技園區(qū)合作，輻射帶動京津冀區(qū)域整體創(chuàng)新能力進一步提升。

圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局創(chuàng)新鏈。河北以北京創(chuàng)新資源為依托，進一步深化鋼鐵行業(yè)供給側結構性改革，加快推進河北鋼鐵產(chǎn)業(yè)品種結構高端化、組織機構集團化、空間布局合理化。為促進鋼鐵產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升能源資源利用效率和綠色化水平，河北積極推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)與鋼鐵產(chǎn)業(yè)深度融合，大力提升數(shù)字化管理水平，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級。2021 年，河北鋼鐵工業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入1.76 萬億元，同比增長32.4%；實現(xiàn)利潤769.1 億元，同比增長31.5%。

圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈。天津、河北緊緊圍繞北京最新的科學技術和創(chuàng)新成果布局自身的產(chǎn)業(yè)鏈。北京充分發(fā)揮創(chuàng)新資源優(yōu)勢，津冀積極轉化北京創(chuàng)新成果，協(xié)同打造三條示范產(chǎn)業(yè)鏈，通過產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和上下游協(xié)同，共同建設國家級先進制造業(yè)集群。中關村企業(yè)已在津冀兩地設立分支機構9000余家，2021年北京流向津冀的技術合同成交額達到350.4 億元，累計1760 億元。天津濱?！嘘P村科技園發(fā)展態(tài)勢迅猛，2021年新增項目超過1000家，確定了以智能科技、生命大健康、新能源新材料、科技服務業(yè)為主的“3+1”產(chǎn)業(yè)體系，科技創(chuàng)新鏈加速形成。京津冀三地通過深挖北京創(chuàng)新資源，發(fā)揮津冀產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，已建設信息技術應用創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈、汽車產(chǎn)業(yè)鏈三大產(chǎn)業(yè)鏈集群，通過組織企業(yè)對接活動，促進北京創(chuàng)新鏈與天津產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。滄州以北京現(xiàn)代滄州工廠和北汽黃驊生產(chǎn)基地為依托，打造了大型汽車產(chǎn)業(yè)集群，年產(chǎn)超過130 萬輛，帶動河北省形成超千億元規(guī)模的汽車產(chǎn)業(yè)鏈。

6.產(chǎn)業(yè)合作模式逐步完善

京津冀三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同的合作模式逐步完善，目前初步形成了稅收分成模式、托管或異地監(jiān)管模式、“飛地”模式、產(chǎn)學研合作模式及依托產(chǎn)業(yè)鏈的全產(chǎn)業(yè)鏈合作模式等，擴大了產(chǎn)業(yè)轉移的成果，提升了合作企業(yè)的效益。

中關村海淀園秦皇島分園形成4∶4∶2 的利益分配模式，對于入駐中關村海淀園秦皇島分園的企業(yè)所產(chǎn)生的稅收，兩地政府分別獲得其中的40%，剩余20%用于扶持企業(yè)發(fā)展。北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園對來自北京的醫(yī)藥企業(yè)采取由北京延伸監(jiān)管的異地監(jiān)管模式，園區(qū)企業(yè)實施京、冀兩地證照互認。唐山在寧河設置“飛地”，即蘆臺經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，初步建成河北最大的高端裝配式建筑產(chǎn)業(yè)基地，使蘆臺在汽車零部件、文化產(chǎn)業(yè)、綠色家居建材等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面先行一步。按照“北京原始創(chuàng)新、天津研發(fā)轉化、河北推廣應用”的頂層設計，各地高校與三地研究院、高新區(qū)等積極鏈接市場需求和高校科研，搭建“產(chǎn)學研”對接交流平臺，推動校企之間資源共享，形成產(chǎn)學研鏈條的“雙向促進閉環(huán)”。北京亦莊·永清高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)鼓勵企業(yè)在北京設立總部或研發(fā)中心，在永清設立生產(chǎn)基地，實現(xiàn)北京研發(fā)、永清轉化的全產(chǎn)業(yè)鏈合作模式。

三、京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同面臨的問題

對照持續(xù)深化產(chǎn)業(yè)協(xié)同的目標，京津冀產(chǎn)業(yè)間仍然存在明顯差距，特別是在涉及深層次利益分配與成本分擔補償方面還有隱性障礙和沖突，在人才、資金、技術、標準等市場要素合意流動方面還有一些難題待解，例如承接平臺聚集效應不明顯等問題。

1.京津冀綜合經(jīng)濟實力提升相對滯后

近年來，京津冀經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)擴大，但是因世界經(jīng)濟下行沖擊、生態(tài)環(huán)境治理、消化過剩產(chǎn)能等因素影響，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重有所下降，從2014 年的10.4%下降至2020 年的8.50%、2021 年的8.43%。與長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)相比，京津冀地區(qū)綜合經(jīng)濟實力的提升速度相對滯后。同時，京津冀三地的經(jīng)濟發(fā)展差距不但沒有縮小，反而呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，河北與京津的發(fā)展差距仍未根本改變，特別是河北與北京的差距有所拉大，這與京津冀協(xié)同發(fā)展的目標明顯不相稱。

北京地區(qū)生產(chǎn)總值占京津冀的比重從2014 年的32.1%上升至2020年的41.79%，天津占京津冀比重則從2014 年的23.7%下降至2020 年的16.3%，河北占京津冀比重從2014 年的44.3%下降至2020 年的41.91%。從人均水平來看，2021 年河北居民人均GDP 為5.42 萬元，分別為京津的29.5%和47.9%左右。與前幾年相比，2021年河北與京津的經(jīng)濟發(fā)展差距有所縮小，但是整體差距仍然較大。經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量上，河北與京津兩地制造業(yè)已逐步實現(xiàn)融合，三地在生物醫(yī)藥、汽車、新材料、高端裝備等領域的合作日漸緊密。但對標京津等先進地區(qū)，河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量差距仍十分明顯，產(chǎn)業(yè)結構整體偏重，創(chuàng)新資源偏少，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群競爭力不夠強，缺乏具有引領作用的世界級旗艦企業(yè)。在京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同的道路上河北任重道遠。

2.產(chǎn)業(yè)間結構性差距較大

京津冀三地在經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結構方面都存在較大差距，產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)發(fā)展不均衡，制約著北京科技成果在津冀的落地轉化，阻礙著產(chǎn)業(yè)協(xié)同的進程。

京津冀三地之間經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結構落差較大。表2 數(shù)據(jù)顯示，2021 年，北京第三產(chǎn)業(yè)占比已達81.7%，遠高于天津（61.3%）和河北（49.5%）。從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構看，北京第二產(chǎn)業(yè)以高技術制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主，河北鋼鐵、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占較大比重；北京服務業(yè)以金融、信息服務、科技服務等現(xiàn)代服務業(yè)為主導，河北的批發(fā)零售、交通運輸、住宿餐飲三大行業(yè)增加值占第三產(chǎn)業(yè)的比重較大，達到34.8%。同時，津冀產(chǎn)業(yè)配套不完整，產(chǎn)業(yè)疏解“轉移”與“承接”存在矛盾與沖突，尤其是高端配套環(huán)節(jié)不足，承接北京產(chǎn)業(yè)轉化和產(chǎn)業(yè)化項目能力不足。三地產(chǎn)業(yè)結構落差大，津冀產(chǎn)業(yè)配套不完善，缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)支撐體系，導致相關政策在轉出地和承接地之間的銜接度不高，在產(chǎn)業(yè)對接合作方面存在難度，較大程度上影響了京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)揮效用。

表2 2014—2021年京津冀及各地三產(chǎn)結構比

3.利益增值分配動力不足

產(chǎn)業(yè)的區(qū)際轉移是推進區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的前提條件和物質(zhì)基礎，但由于地方政府之間對于納稅企業(yè)的爭奪，產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉移的利益協(xié)調(diào)是京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同能否取得成功的關鍵。在面對非首都功能疏解與產(chǎn)業(yè)轉移帶來的利益增值時，各地方政府容易產(chǎn)生稅收爭奪的矛盾導致利益分配不均。目前，京津冀缺乏跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉移的利益共享機制，雖已出臺了《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，但涵蓋范圍有限，且企業(yè)必須是整體搬遷。企業(yè)搬遷的進程依賴于政策驅動力，稅收利益不協(xié)調(diào)是阻礙當前京津冀協(xié)同發(fā)展最為突出的因素，為有效推進企業(yè)轉移，需要有完善的利益共享機制來協(xié)調(diào)三地政府之間的利益關系，維持產(chǎn)業(yè)協(xié)同的可持續(xù)性。進入非首都功能疏解與產(chǎn)業(yè)合作新階段，疏解方的疏解動力會逐步降低，承接方的競爭會日漸提升，圍繞非稅收利益增值的矛盾和問題將會增加，包括新產(chǎn)業(yè)項目、重大創(chuàng)新平臺、高水平人才等方面的競爭不可忽視。

4.成本分擔可持續(xù)性差

產(chǎn)業(yè)轉移、產(chǎn)業(yè)合作需要兩地政府合力完成，政府間的合作本質(zhì)上是一種交換行為，合作成本的分擔問題是京津冀產(chǎn)業(yè)轉移能否順利進行的關鍵。產(chǎn)業(yè)轉移的成本不僅存在于勞動力、資金、人力資源等眾多關鍵性生產(chǎn)要素當中，還存在于營商環(huán)境建設、公共服務的供給、科技創(chuàng)新環(huán)境的營造等區(qū)域經(jīng)濟軟實力當中。就當前京津冀產(chǎn)業(yè)轉移的實際情況來看，政府部門在推進產(chǎn)業(yè)轉移合作的實踐中也探索出了一些成本分擔模式，主要以搭建對接平臺、出臺產(chǎn)業(yè)政策、引導企業(yè)組團考察為主。對于搬遷企業(yè)的廠房建設、工人安置、土地租賃、基礎設施建設等各類園區(qū)建設費用，三地政府還未形成一套可持續(xù)的分擔機制，使得產(chǎn)業(yè)轉移落地過程中很多實際性問題難以解決，包括承接地園區(qū)的基礎設施建設和公共服務供給得不到充足的資金支持，營商環(huán)境變化致使一部分輕資產(chǎn)轉移項目出現(xiàn)回流。目前，雖有一些跨領域成本補償?shù)恼?，例如承德作為京津冀的水源涵養(yǎng)地，為保護京津冀水源犧牲了一些經(jīng)濟發(fā)展的機會，前期雖已開展了灤河流域橫向生態(tài)補償工作，也建立了灤河潮河補償機制，但目前的補償不論是從力度還是長效體制機制的建立方面都未能充分改善其發(fā)展狀況，彌補因承擔協(xié)同功能而帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及相關經(jīng)濟損失。對口幫扶局限于脫貧攻堅領域，面向更為廣泛的產(chǎn)業(yè)轉移、產(chǎn)能退出、企業(yè)發(fā)展、就業(yè)安置等方面的成本補償機制尚待健全，對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、項目引進、園區(qū)共建、人才培訓等多種補償方式還不完善。

5.市場要素流動受限

京津冀區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟邊界明顯，域內(nèi)統(tǒng)一要素共同市場尚未建成，同時也面臨著創(chuàng)新資源空間分布失衡、市場開放共享程度不高等難題。各地政府受之前“諸侯經(jīng)濟”的慣性影響，各自的政策在不同程度上提高了京津冀三地資金、人才、科技等眾多生產(chǎn)要素的流動成本。京津冀要素市場一體化建設進程的緩慢使得京津冀的資源不能充分發(fā)揮作用，制約著京津冀地區(qū)的資源利用效率，更讓北京的企業(yè)在向津冀轉移的過程中舉步維艱，上述各類情況都在阻礙著京津冀區(qū)域內(nèi)的要素自由流動。雄安新區(qū)提出了“雄才計劃”以引進高層次人才，針對性地提出了引進彈性工作性質(zhì)的“候鳥型”人才。對比長三角和珠三角的人才政策，京津冀三地的人才待遇仍有差距，缺乏高品質(zhì)的公共服務配套支撐，雄安吸引人才政策力度不足，無法有效吸引外來人才，存在較嚴重的人才外流情況，急需中央加大財政支持力度，保障雄安高質(zhì)量發(fā)展的人才需求。京津冀區(qū)域資本要素凈流出明顯，需加大力度建設重點項目，扎實推進國有企業(yè)改革，吸引創(chuàng)新型人才跟隨產(chǎn)業(yè)轉移的步伐而轉移。

6.承接平臺集聚效應并未顯現(xiàn)

京津冀陸續(xù)推出包括“2+4”重點合作平臺在內(nèi)的一大批產(chǎn)業(yè)對接合作園區(qū)，產(chǎn)業(yè)合作熱情逐漸高漲。津冀產(chǎn)業(yè)對接平臺雖多，但卻存在著特色不鮮明和同質(zhì)化的問題，承接平臺集群化、規(guī)?；?、品牌化的承接效應未能充分顯現(xiàn)。大部分產(chǎn)業(yè)承接平臺都定位為綜合性承接平臺，且大多聚焦于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，如新一代信息技術、新能源汽車、高端裝備等，在一定程度上存在同質(zhì)化競爭現(xiàn)象，不利于特色產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展。承接地的承接能力不足，不少承接平臺位于當?shù)匚撮_發(fā)的區(qū)域，往往缺乏配套的基礎設施和完善的公共服務，難以吸引到優(yōu)質(zhì)的企業(yè)和人才，即便是轉移到園區(qū)內(nèi)也存在著“留不住”的難題。為吸引企業(yè)入駐，園區(qū)自動降低準入門檻使得入駐的企業(yè)質(zhì)量良莠不齊，并不能真正地起到促進產(chǎn)業(yè)轉型升級的作用。

四、深化京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的思路與對策

目前京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同上取得的進展，很大程度上依賴于政府政策的強制性執(zhí)行力，而非市場驅動北京企業(yè)主動地尋求河北這個“成本洼地”，因此，形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同體制機制是推進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同持續(xù)發(fā)展的迫切需要。持續(xù)深化產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，要堅持利益增值和成本分擔機制，健全京津冀政策銜接機制，提高協(xié)同協(xié)作效率，一方面堅持市場機制，另一方面發(fā)揮政府的規(guī)劃引導和協(xié)調(diào)促進作用，支持弱勢地區(qū)吸引外部投資，加強區(qū)域協(xié)同主體互動，構建利益共享機制。還需通過加快發(fā)展多層次、多元化的資本市場，促進京津冀資本市場聯(lián)動，弱化壁壘加強產(chǎn)學研合作，建立跨區(qū)域平臺、特色產(chǎn)業(yè)領域的供應鏈協(xié)同平臺，促進京津冀產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈雙鏈融合發(fā)展。

1.以類市場機制構建主體協(xié)同內(nèi)生長效機制

類市場機制是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎，當前京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面的頂層設計逐步完善，央地政府各類政策銜接緊密，但仍然難以形成一套跨域治理的長效機制。建立協(xié)同內(nèi)生長效機制應以成本收益均衡、權責對等的類市場機制為基礎，貫通行政推動協(xié)同發(fā)展的全過程、各領域，處理好三地四方各類主體關系，利用類市場機制解決市場與政府“雙失靈”的困境，將市場機制嵌入政府間關系，將政府目標嵌入市場主體，將產(chǎn)業(yè)需求嵌入?yún)f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標，構建多元多層主體間利益增值與分配共享、協(xié)同成本分擔與補償?shù)念愂袌鰴C制體系，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制創(chuàng)新。

考慮跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作中引致政府、企業(yè)、公眾多主體利益的新變化，嵌入類市場，設計基于成本收益對等的跨區(qū)域、跨領域、跨時期、跨類別的多形態(tài)機制。著力構建產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同的要素機制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉移過程中跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)的兼并重組策略，探索建立市場化、差別化的資源要素價格機制，強化對產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同中利益受損方的市場化成本核算和利益多形態(tài)補償?shù)恼咝灾С?，促進京津冀產(chǎn)業(yè)及各領域持續(xù)協(xié)同發(fā)展的制度化、長效化。進一步完善“三地四方”區(qū)域協(xié)調(diào)機制，通過政府和市場協(xié)同發(fā)力，推出戶籍、社會保障、土地、財稅等“一籃子”切實管用的配套政策，匯聚起疏解地的推力、承接地的拉力、疏解機構的動力和中央部門的助力，形成疏解合力，確保疏解機構轉得出、留得住、發(fā)展得好。

2.健全稅收利益共享機制

產(chǎn)業(yè)轉移、產(chǎn)業(yè)分工體系的一體化以及產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，所涉及的最為核心的問題就是政府、企業(yè)等諸多利益相關者的利益分配問題。如何協(xié)調(diào)好京津冀三地政府在產(chǎn)業(yè)轉移過程中可能出現(xiàn)的利益分配問題是推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同的關鍵。

在產(chǎn)業(yè)轉移過程中，各級地方政府之間、地方政府與中央政府之間都有可能產(chǎn)生利益沖突?？傮w上，京津冀三地政府應按照三地對產(chǎn)業(yè)的邊際貢獻系數(shù)比例，在省際產(chǎn)業(yè)轉移時實行邊際貢獻稅收分享，即橫向分稅制。對于地方政府之間的利益分配，應實行轉移企業(yè)分支機構屬地納稅制度，對于異地搬遷企業(yè)所產(chǎn)生的稅收應該分為遷出地政府稅收、遷入地政府稅收和企業(yè)自留發(fā)展資金三部分，向兩地政府各自補償一定的易地搬遷費用和基礎設施建設投資費用，才能有效解決稅收利益分享矛盾，促進產(chǎn)業(yè)轉移的有序健康發(fā)展。對于地方政府與中央政府間的利益沖突，應該建立國家層面的三地聯(lián)絡協(xié)調(diào)機構，制定協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央和京津冀三地的稅收利益問題，統(tǒng)籌分配產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶來的利益，才能減少政府間的稅收爭端。只有建立起一套完善合理的利益共享機制政策，才能維持遷入地和遷出地政府稅收穩(wěn)定，為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同提供持續(xù)的財力保障。

3.建立合理的成本分擔機制

在推進京津冀產(chǎn)業(yè)轉移的過程中，會產(chǎn)生土地、搬遷補償?shù)蕊@性成本和環(huán)境治理、公共服務等隱性成本，應依靠類市場機制建立起一套合理的成本分擔機制來解決產(chǎn)業(yè)轉移過程中產(chǎn)生的成本，協(xié)調(diào)好遷入遷出地的成本問題。

建立合理的成本分攤機制應秉持誰受益、誰承擔的原則，對遷入遷出的轉移和承接成本應當有明晰的市場化核算方法，不僅要考慮到遷入地的稅收收益，還應考慮到為承接轉移而付出的土地、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設和公共服務等成本。對于顯性成本，在產(chǎn)業(yè)轉移過程中雙方政府要為搬遷商戶提供一定的經(jīng)濟補償，而遷入地政府也會有建設承接產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)的土地成本和基礎設施建設成本，并為轉移企業(yè)提供優(yōu)惠的土地租賃政策和稅收優(yōu)惠政策。對于隱性成本，在產(chǎn)業(yè)轉移過程中，遷入地往往面臨著基礎設施建設和提供公共服務的成本壓力，如不能將成本進行合理分擔，會對遷入地政府造成巨大的財政壓力。遷入地政府不僅是產(chǎn)業(yè)轉移的受益者，同時也是環(huán)境治理成本的直接承擔者，津冀兩地不僅承接了北京的工業(yè)企業(yè)，也承接了企業(yè)對環(huán)境造成的污染，治理成本應由遷入地與遷出地政府共同承擔，遷出地應科學核算環(huán)境治理費用，對遷入地提供經(jīng)濟上的生態(tài)補償。圍繞功能疏解與工業(yè)企業(yè)轉移，將各類能耗指標、排放指標由遷出地轉入遷入地，補償承接地為改善京津冀整體生態(tài)環(huán)境帶來的產(chǎn)能退出所引致的經(jīng)濟成本。

4.強化產(chǎn)學研輻射帶動作用

在京津冀產(chǎn)學研融合較為深入、技術創(chuàng)新能力實現(xiàn)長足進步的基礎上，針對已有的新型顯示、高端面板、超高清顯示等一批產(chǎn)學研基地，聚焦京津冀世界級先進制造業(yè)集群目標，以北京高新技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為支點，促進京津冀區(qū)域內(nèi)高端制造業(yè)協(xié)同發(fā)展。在更高層面推進京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，要構建京津冀高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成具有較強競爭力的高精尖產(chǎn)業(yè)集群，推動北京各類研發(fā)機構與津冀的產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建技術創(chuàng)新服務平臺。以國家級重點實驗室和新型研發(fā)機構為龍頭構建多層次創(chuàng)新體系，促進產(chǎn)學研用深度融合，提升科研能力和水平，提高科技成果轉化能力。鼓勵北京研發(fā)機構與津冀產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建產(chǎn)業(yè)技術研究院、研發(fā)基地、協(xié)同創(chuàng)新基地、實驗室與技術服務中心、博士后流動站等技術創(chuàng)新合作平臺；鼓勵園區(qū)內(nèi)有實力的企業(yè)與北京專業(yè)研發(fā)機構在科學研究、成果轉化、人才培養(yǎng)等方面開展全方位的戰(zhàn)略合作，集中解決特色產(chǎn)業(yè)領域技術升級改造難題。鼓勵中關村專業(yè)園區(qū)在津冀地區(qū)設立特色產(chǎn)業(yè)領域的創(chuàng)新中心、孵化器等各類創(chuàng)新平臺。推進各地創(chuàng)新資源和產(chǎn)業(yè)資源充分對接，為三地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者提供從項目申請到項目實施落地全生命周期的專業(yè)技術指導服務。合力構建網(wǎng)絡化、數(shù)智化、平臺化、安全化等高端制造協(xié)同平臺，大力提升天津與河北的綜合承載力，加大對濱海新區(qū)、雄安新區(qū)高端高新企業(yè)總部疏解力度，加速形成若干京津冀合作開發(fā)、利益共享的高水平產(chǎn)業(yè)集群。

5.推進跨區(qū)域專業(yè)化產(chǎn)業(yè)平臺建設

針對京津冀產(chǎn)業(yè)對接平臺較多、資源相對分散的問題，要打破全面開花的現(xiàn)狀，聚焦若干產(chǎn)業(yè)基礎較好、未來拓展空間較大、基礎設施和環(huán)境承載力強的區(qū)域，重點打造，力爭在較短時間內(nèi)形成新的增長極，輻射帶動區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

津冀兩地立足各自的比較優(yōu)勢，以不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢為出發(fā)點明確地方承接平臺的發(fā)展方向和功能定位，推進平臺差異化發(fā)展，避免同質(zhì)化競爭。效仿長三角完善技術經(jīng)紀人制度，加大技術經(jīng)紀人隊伍建設，加強企業(yè)和高?？蒲性核臏贤ㄅc交流。發(fā)揮平臺型企業(yè)和機構的作用，構建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)對接合作平臺，支持中關村分園及特色產(chǎn)業(yè)基地與津冀共建跨區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)基地。充分發(fā)揮中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)優(yōu)勢，加強與津冀有關部門的對接合作，聚焦新型顯示、生命健康、人工智能、集成電路等重點產(chǎn)業(yè)領域，聯(lián)手打造一批特色產(chǎn)業(yè)基地或園中園。支持中關村發(fā)展集團、中關村軟件園以及跨區(qū)域布局的孵化器運營機構等具備條件的平臺型企業(yè)共建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)對接合作平臺，鼓勵平臺型企業(yè)積極參與跨區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)基地建設、運營和管理，充分發(fā)揮平臺型企業(yè)在運營服務、招商引資等方面的優(yōu)勢，推動三地產(chǎn)業(yè)對接合作。

6.構建產(chǎn)業(yè)上下游供應鏈協(xié)同機制

面對新冠肺炎疫情影響和國內(nèi)外復雜的經(jīng)濟形勢以及全球供應鏈本地化趨勢，京津冀急需抓住當前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的歷史機遇，進一步健全完善合作聯(lián)系機制，著力提升供應鏈的完整性，提高京津冀產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性和對抗外來風險波動的彈性。

加大對京津冀供應鏈上下游企業(yè)的支持力度，打造特色產(chǎn)業(yè)領域的供應鏈協(xié)同平臺。不遺余力地支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)等有助于經(jīng)濟結構轉型升級的小微企業(yè)和民營企業(yè)，提升金融服務實體經(jīng)濟的能力，優(yōu)化京津冀三地的招商引資環(huán)境。不斷健全地方金融發(fā)展體系，擴大區(qū)域內(nèi)融資規(guī)模，激發(fā)金融市場的活力。以金融市場的創(chuàng)新來帶動先進制造業(yè)的創(chuàng)新，為京津冀三地的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引流。建設區(qū)域性金融中心，統(tǒng)籌規(guī)劃京津冀三地的金融資源，為缺乏建設資金的城市提供一定的金融幫扶，以互利共贏的思維提升京津冀城市群的經(jīng)濟韌性。探索資金、人才等針對性政策，鼓勵和引導高端裝備、智能制造等制造業(yè)領域的頭部企業(yè)建立基于互聯(lián)網(wǎng)技術的跨區(qū)域分享制造平臺，靈活調(diào)動大型企業(yè)閑置資源和中小型企業(yè)閑置產(chǎn)能，實現(xiàn)區(qū)域制造能力的整合升級、優(yōu)化配置和在線共享。由三地工業(yè)和信息化部門牽頭，聯(lián)合打造5—10 家創(chuàng)新能力強、行業(yè)影響力大的跨區(qū)域供應鏈協(xié)同示范平臺，支持一批帶動效應強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮墓渽f(xié)同示范項目。