加快構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈一體化發(fā)展機制的策略重點*

齊 爽

一、引言

都市圈作為與區(qū)域一體化發(fā)展有機聯(lián)系的整體，對解決區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、城市不協(xié)同等問題具有重要意義。2019年，國家發(fā)展和改革委員會出臺的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》提出“構(gòu)建都市圈一體化發(fā)展機制”“加快構(gòu)建都市圈協(xié)商合作、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會參與等機制”，這對構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈一體化發(fā)展機制提供了重要指引。隨后，2020年7月30日召開的中央政治局會議要求，以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新?！?022 年國務院政府工作報告》指出，提升新型城鎮(zhèn)化治理，穩(wěn)步推進城市群、都市圈建設(shè)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2021年年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%。近年來，我國都市圈建設(shè)呈現(xiàn)出較快發(fā)展的態(tài)勢，新型城鎮(zhèn)化和城市更新潛力巨大，作為承載發(fā)展要素的主要空間形式，都市圈已成為支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。加快構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈一體化發(fā)展機制是推動現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的重要抓手，對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義。未來一段時期，都市圈和城市群的加快發(fā)展將成為我國最大的結(jié)構(gòu)性潛能（劉世錦，2020）。

現(xiàn)階段，我國在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈和加快構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈一體化發(fā)展機制的進程中，還存在不少問題。例如，各大都市圈內(nèi)部分工協(xié)作不足、低水平同質(zhì)化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全（尹稚，2019）；強行政區(qū)經(jīng)濟和資源調(diào)配模式造成的強行政邊界效應問題，以及城市競爭思維和政府政績導向?qū)е露际腥σ惑w化發(fā)展難以有效實現(xiàn)（盧慶強，2019）；要素市場一體化障礙重重、市場監(jiān)管協(xié)調(diào)性不夠、合作機制有待深入（黃征學、肖金成等，2018）；經(jīng)濟集聚下，以鄰為壑形成的“市場藩籬”對都市圈一體化產(chǎn)生了較大的抑制作用（邵漢華、呂欣怡等，2020）；多層次、常態(tài)化協(xié)商機制不健全，利益共享機制尚未有效建立，先行示范區(qū)建設(shè)機制尚未破局，規(guī)劃政策落實機制不完善（殷耀寧、曾光，2022）等。新發(fā)展階段，現(xiàn)代化都市圈建設(shè)應圍繞體制機制創(chuàng)新，加快構(gòu)建并完善都市圈一體化發(fā)展機制，促進各類要素在城市群、都市圈內(nèi)的合理流動和高效集聚。在實現(xiàn)都市圈內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)節(jié)點作用深化與外部城市網(wǎng)絡(luò)嵌入和互聯(lián)的過程中，使各類要素和產(chǎn)品的跨區(qū)域流動更為自由充分，各類行政壁壘和體制機制障礙得到基本消除，逐漸形成要素流動有序、空間結(jié)構(gòu)清晰、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)調(diào)、交通往來順暢、公共服務均衡、城市功能互補、環(huán)境和諧宜居的現(xiàn)代化都市圈，最終形成市場統(tǒng)一、分工協(xié)作、公共服務共享、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一體化協(xié)同發(fā)展格局，真正構(gòu)建起全面、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康、均衡、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化都市圈，助力全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。

二、高水平構(gòu)建協(xié)商合作機制

良好有效的對話協(xié)商是一切溝通合作的開始，都市圈的建立和發(fā)展涉及不同區(qū)域的多個層級，由于行政所轄區(qū)域不同，政策覆蓋范圍會有不同，決策者的想法會不同，經(jīng)濟社會發(fā)展情況也會不同，甚至文化習俗都會有些許差異，這些都為都市圈的協(xié)同、合作帶來制約。暢通對話協(xié)商機制，尤其是暢通區(qū)域間多層次協(xié)商機制，將有助于區(qū)域合作機制、互助機制的構(gòu)建，最終有助于都市圈的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.暢通對話協(xié)商機制

在都市圈內(nèi)部建立對話協(xié)商機制，可以通過多方互動，對都市圈及各子系統(tǒng)的正當利益、合理訴求進行理性商談和評議，最終通過平等對話和協(xié)商，凝聚發(fā)展共識，真正實現(xiàn)都市圈一體化發(fā)展。都市圈對話協(xié)商作用機理如圖1所示。

圖1 都市圈協(xié)商對話作用機理

一是建立和完善高層協(xié)商機制和地方協(xié)商機制。高層協(xié)商機制的制定，以具體都市圈為基礎(chǔ)，探索成立相應的現(xiàn)代化都市圈推進委員會，都市圈所涵蓋的城市都需要挑選相應的熟悉當?shù)貙嶋H情況和都市圈整體發(fā)展情況的人員進入委員會，定期統(tǒng)籌研究和協(xié)商解決一些重大問題。現(xiàn)代化都市圈推進委員會應下設(shè)辦公室，如現(xiàn)代化都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室，辦公室的成員應是懂管理、懂都市圈發(fā)展的復合型人才，負責委員會日常的協(xié)調(diào)管理工作，并有一定的區(qū)域統(tǒng)籌權(quán)限，責任分工明確，能夠組織制定都市圈各類發(fā)展規(guī)劃、年度計劃等，并督促落實。此外，還可以積極爭取省級層面或國家級層面建立更高規(guī)格的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強與國家部門的對口銜接，主動爭取各類支持政策、改革試點和重大項目安排等，協(xié)調(diào)各類優(yōu)質(zhì)資源助力現(xiàn)代化都市圈建設(shè)，深入研究和制定促進現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的政策措施，做到實際情況認知到位，溝通渠道暢通、有效。二是建立完善地方政府協(xié)商機制，探索建立常態(tài)化和制度化的都市圈子系統(tǒng)對話協(xié)商機制?，F(xiàn)代化都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室定期邀請都市圈各子系統(tǒng)的多元主體，如政府、市場、社會組織、民眾等，共同參與制定相應的例會制度，共同就都市圈一體化發(fā)展面臨的困境和問題進行充分的討論和洽談，促進都市圈各子系統(tǒng)之間的溝通與交流，最終形成有效的協(xié)商結(jié)果。商談期間，可以充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)等，通過線上會議、鄰里論壇等方式為都市圈對話協(xié)商機制的建立提供便利，提高溝通的便捷性和高效性。三是現(xiàn)代化都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室根據(jù)領(lǐng)導小組審議確定的重點任務和責任分工，分年度對各市重點項目建設(shè)情況和省有關(guān)部門本領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)推進情況進行考核，確保都市圈建設(shè)各項工作有序推進及各類溝通機制的有效建立。暢通多元化的信息反饋與交流渠道，強化企業(yè)、民間組織等在都市圈一體化進程中的協(xié)調(diào)參與，鼓勵非政府組織機構(gòu)對都市圈規(guī)劃建設(shè)進行社會監(jiān)督。

2.創(chuàng)新政府聯(lián)動機制

一是借鑒杭州都市圈經(jīng)驗，構(gòu)建以省級聯(lián)席會議、市長聯(lián)席會議、政府秘書長工作會議、協(xié)調(diào)會辦公室、專業(yè)委員會項目合作處等為框架的五級都市圈建設(shè)政府協(xié)調(diào)機制。借鑒廣佛都市圈經(jīng)驗，在省級層面指定一位省委常委直接負責都市圈聯(lián)動發(fā)展，在市級層面成立都市圈各子系統(tǒng)主要領(lǐng)導人組成的領(lǐng)導小組，負責具體協(xié)商。二是探索建設(shè)數(shù)字化政府協(xié)同治理平臺，以數(shù)字動態(tài)銜接重塑都市圈各子系統(tǒng)政府治理的聯(lián)動機制。建立標準化、規(guī)范化、常態(tài)化的高效數(shù)據(jù)流，以數(shù)據(jù)流的構(gòu)建來降低地方政府管理和服務活動的成本，進而實現(xiàn)不同部門間的協(xié)同治理（胡重明，2020），通過數(shù)字動態(tài)銜接，為資源和要素的全線、跨區(qū)域流動提供可能。通過權(quán)力和相應資源的下沉，地方政府應從以行政事務為中心向以服務需求為中心轉(zhuǎn)變，推動社會零散力量和資源轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碣Y源，在相對集中統(tǒng)一的制度架構(gòu)內(nèi)流轉(zhuǎn)和傳遞信息、數(shù)據(jù)，推動層級之間、政社之間的融合。通過注重數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度邏輯，重新明確政府職權(quán)、職責及部門間界限，探索建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理和用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的全新機制，統(tǒng)籌權(quán)責關(guān)系及資源配給，注重數(shù)據(jù)治理，進一步釋放數(shù)字化的制度創(chuàng)新功能，加快地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的資源和技術(shù)布局，以社會治理大數(shù)據(jù)為支撐，充分發(fā)揮信息化促進公共資源優(yōu)化配置的作用，創(chuàng)新立體化的治理機制，促進信息化與公共服務的深度融合。三是創(chuàng)新數(shù)字政府平臺整體化運行新模式。注重地方政府觀念、制度、管理、業(yè)務、模式等方面的全面系統(tǒng)式創(chuàng)新，加速形成數(shù)字政府整體化運作的新模式，以問題需求為導向，從省級層面協(xié)同推進，實現(xiàn)政府內(nèi)部運作與外部服務的統(tǒng)一，實現(xiàn)上下級政府的高效合作，積極打造省級政府牽頭的、都市圈通用的數(shù)字型公共服務平臺，并積極吸引社會力量共商共建，統(tǒng)一標準規(guī)范，從省級層面建立數(shù)字政府服務的各類標準，實現(xiàn)地方政府治理領(lǐng)域?qū)捀采w。

3.完善區(qū)域合作機制

現(xiàn)階段，盡管大多數(shù)都市圈內(nèi)各城市子系統(tǒng)間具有較好的合作基礎(chǔ)，也取得了較為明顯的成效，但各子系統(tǒng)間的區(qū)域定位缺乏一定的協(xié)同性，各城市之間和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題依然存在，隨著都市圈內(nèi)人口流動性的增強，各類公共服務區(qū)域性供給矛盾十分突出。此外，在制度管理方面，由于都市圈內(nèi)部各子系統(tǒng)部門設(shè)置不同、權(quán)限不清晰，各類標準不一致，在一定程度上會阻礙協(xié)作機制的發(fā)揮；在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面，各子系統(tǒng)之間同樣存在互相間的認知障礙，高新企業(yè)和人才資質(zhì)認定的標準往往不同；在城市建設(shè)管理方面，都市圈內(nèi)各子系統(tǒng)之間的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合共治的長效機制尚未形成，各類生態(tài)廊道和綜合樞紐的銜接水平不高，各類檢測標準未能實現(xiàn)統(tǒng)一。因此，應進一步完善區(qū)域合作機制，在都市圈區(qū)域治理標準和規(guī)范方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

一是強化目標共識，以建設(shè)具有全國甚至世界影響力、競爭力的現(xiàn)代化都市圈為發(fā)展目標，在強化都市圈核心城市引領(lǐng)帶動作用的同時，積極推動都市圈各子系統(tǒng)樹立區(qū)域整體利益、長遠利益最大化的合作理念，并在兼顧各子系統(tǒng)局部利益的同時，圍繞制約都市圈發(fā)展的共同問題，協(xié)作共商，共同尋找切實可行、科學有效的合作機制和路徑。二是強化市場的主導地位，積極順應都市圈合作從市場項目協(xié)調(diào)向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的趨勢，把合作主體從以往的政府、企業(yè)，拓展到智庫、社會組織等各市場主體力量，在發(fā)揮好政府在制定統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一標準等方面的關(guān)鍵作用的同時，在具體合作事項上發(fā)揮好市場的決定性作用。例如，通過搭建創(chuàng)新資源平臺、要素共享平臺、產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺等，積極推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)盟、招商聯(lián)盟的建設(shè)，深化都市圈內(nèi)各子系統(tǒng)在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多領(lǐng)域的合作。三是借助現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的契機，強化優(yōu)勢互補和資源互惠，重塑都市圈內(nèi)各子系統(tǒng)的比較優(yōu)勢。強化都市圈核心城市比較優(yōu)勢的外溢作用，通過市場化手段，將與其核心功能聯(lián)系不緊密、但與其他中心城市和小城市相適應的部分非核心功能疏解出去，強化中小城市的比較優(yōu)勢支撐。以構(gòu)建特色功能廊道的方式，促進核心城市的科教、醫(yī)療、研發(fā)、服務、人才等資源與周邊中小城市的制造、人文等后發(fā)優(yōu)勢互補融合，形成都市圈發(fā)展的合力。

三、高質(zhì)量建立健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

通過建立和完善高位統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)機制，強化統(tǒng)籌引領(lǐng)，強化分類指導，從都市圈發(fā)展定位、戰(zhàn)略引領(lǐng)、設(shè)施協(xié)同、配套政策制定等方面對空間發(fā)展進行引導，加大各類規(guī)劃體系的銜接力度，凝聚區(qū)域發(fā)展共識，促進都市圈一體化發(fā)展，確保都市圈各項規(guī)劃措施和整體空間要求能夠落地。

1.構(gòu)建高位統(tǒng)籌機制

為加強對都市圈一體化發(fā)展共同事宜的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，可以通過都市圈各子系統(tǒng)讓渡部分權(quán)力，建立一個跨區(qū)域的長效統(tǒng)籌機構(gòu)。該跨區(qū)域統(tǒng)籌機構(gòu)應既能夠為都市圈一體化發(fā)展制定整體規(guī)劃，積極探索建立現(xiàn)代化都市圈重大事項科學決策機制，又能夠?qū)Χ际腥?nèi)部各子系統(tǒng)間的矛盾進行化解，進而為都市圈的發(fā)展制定長遠的目標和整體戰(zhàn)略，增強都市圈協(xié)同發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

基于問題的學習的定義，本研究引用的是國外學者Mayo,Donnelly, Nash & Schwartz的觀點：“Problem-based learning is a pedagogical strategy for posing significant,contextualized, real world situations, and providing resources, guidance, and instruction to learners as they develop content knowledge and problem-solving skills.”

一是建立由省級行政區(qū)有關(guān)領(lǐng)導任組長的現(xiàn)代化都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組，由省內(nèi)外高校和科研機構(gòu)等各領(lǐng)域知名專家、學者組成的現(xiàn)代化都市圈專家委員會。前者負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進相關(guān)工作，分年度審議、提出都市圈建設(shè)發(fā)展的重大事項；后者負責建立和完善都市圈重大事項決策咨詢機制，通過對都市圈重大事項的決策論證、技術(shù)咨詢和評估分析等，為領(lǐng)導小組科學決策提供智力支撐。二是堅持高起點站位、高標準規(guī)劃、高效率推進，全面提升都市圈的輻射功能、外溢效應和帶動作用。堅持問題導向、需求導向、結(jié)果導向，通過系統(tǒng)的調(diào)研和專題研究，構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈的頂層設(shè)計和整體結(jié)構(gòu)。組織相關(guān)部門，每五年一次編制現(xiàn)代化都市圈建設(shè)規(guī)劃，確定短期和長期的階段性目標和任務，明確不同時期的工作要點，構(gòu)建好“任務書”“路線圖”“時間表”。三是現(xiàn)代化都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組及其辦公室應積極配套出臺規(guī)范性文件，為推動解決現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的體制性、機制性、保障性問題提供政策支撐。研究確定建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的重大事項、重點任務、階段性目標和重大政策舉措，做到系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的全局性重要工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的重點難點問題，從更高層級、更寬視野、更高標準上全面推動建設(shè)更高水平的現(xiàn)代化都市圈，促進都市圈經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.健全利益平衡機制

為提高都市圈各子系統(tǒng)參與合作的積極性，需要構(gòu)建制度化的利益平衡機制，以具體項目為抓手，通過市場協(xié)調(diào)、政府協(xié)調(diào)、社會協(xié)調(diào)和法律協(xié)調(diào)等方式，促進要素集聚集約、提高經(jīng)濟效率、保障公平正義、約束政府行為、縮小地區(qū)差距、完善治理體系，全面調(diào)動市場主體的活力和社會的創(chuàng)造力，調(diào)解都市圈一體化過程中存在的利益矛盾與沖突，最終實現(xiàn)區(qū)域合作公平與效率的雙贏。

一是建立多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動的都市圈建設(shè)推進機制。將都市圈的核心及中心城市作為都市圈建設(shè)的責任主體，堅持“一盤棋”思想，定期會商溝通，加強工作銜接，協(xié)同推進都市圈各項建設(shè)任務的落地實施，并向領(lǐng)導小組辦公室及時匯報建設(shè)過程中遇到的重大問題。二是探索建立多元化、全方位的利益平衡機制。如在毗鄰區(qū)域探索建立地區(qū)生態(tài)利益平衡機制，促進生態(tài)修復和保護；在都市圈各子系統(tǒng)互產(chǎn)互銷的過程中，探索構(gòu)建商品產(chǎn)銷利益機制，禁止隨意提高銷售價格，保護共同利益；構(gòu)建資源高效利用機制，保障資源輸出地和輸入地之間的利益平衡，促進資源的集約高效利用；構(gòu)建污染防范機制，針對所在地及毗鄰區(qū)域的污染排放和污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等問題，建立完善經(jīng)濟性的懲處機制和補償機制；構(gòu)建特殊貢獻區(qū)利益平衡機制，對發(fā)展相對來說比較困難和落后的都市圈子系統(tǒng)，進行特殊照顧和幫扶，出臺適宜水平的利益平衡政策措施；構(gòu)建維護市場公平競爭的利益調(diào)節(jié)機制，堅決防止都市圈內(nèi)任何妨礙和破壞市場統(tǒng)一的壟斷、封鎖和保護行為；構(gòu)建重大事件處理機制，對非必要或非全局利益需要進行的重大活動所造成的正常生產(chǎn)活動中止、企業(yè)關(guān)閉等，給予相關(guān)主體適當?shù)难a償（范恒山，2020）。三是強化數(shù)字技術(shù)對區(qū)際利益平衡機制的支撐。注重以區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)手段為支撐，全面準確地把握各類相關(guān)信息，更加深入、細致地把握和解決問題，強化區(qū)域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快形成先進、融合、開放、綠色的數(shù)字軟硬體系，推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，更加科學務實地確立目標，更加精準有效地制定策略，建立要素全面、設(shè)計科學的區(qū)際利益平衡機制。

3.完善項目監(jiān)管機制

現(xiàn)代化都市圈是科技創(chuàng)新、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚、高端人才匯集的高地，需要建設(shè)一批集聚優(yōu)質(zhì)資源的開放性合作平臺、重大科技創(chuàng)新工程和產(chǎn)業(yè)項目，因此，構(gòu)建項目平臺機制尤為重要，有助于實現(xiàn)技術(shù)、資本、人才、服務等創(chuàng)新資源的深度融合、優(yōu)化配置與共享轉(zhuǎn)化。

一是建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、調(diào)查研究、聯(lián)席會議、督察通報、督導考核等制度，全面促進和規(guī)范都市圈各類規(guī)劃、項目的順利運行。明確都市圈各項措施、規(guī)劃、項目制定的主體責任人、配合單位、進度安排、交賬時間、任務清單等，并納入都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局，大力度推進，構(gòu)筑權(quán)責清晰、獎懲分明、齊抓共管的都市圈建設(shè)新格局，按照“誰主管、誰負責，誰丟分、誰負責”的原則，加大督導檢查、問責追責力度，落實各區(qū)、各部門（單位）“一把手”責任制，確保各項任務的落實。二是堅持把現(xiàn)代化都市圈項目建設(shè)的工作成效納入各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核指標體系，并與領(lǐng)導干部晉職晉級、評優(yōu)評先、獎勵懲處掛鉤。監(jiān)督檢查現(xiàn)代化都市圈建設(shè)工作目標任務的落實，建立項目設(shè)定、責任分解、任務下達、動態(tài)管理、評價驗收、問題反饋、考評考核、問責追責的閉合式管理機制，把握關(guān)鍵節(jié)點，拉高工作標準。對工作推進不力、效果不佳的地區(qū)或單位，嚴格執(zhí)行通報、約談、掛牌督辦、一票否決等措施辦法，倒逼責任和措施在基層的落實。三是積極構(gòu)建都市圈建設(shè)考核機制?，F(xiàn)代化都市圈建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室根據(jù)領(lǐng)導小組審議確定的重點任務和責任分工，分年度對各市重點項目建設(shè)情況和省有關(guān)部門本領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)推進情況進行考核，確保都市圈建設(shè)各項工作有序推進。建立多元的信息反饋與交流渠道，強化企業(yè)、民間組織等現(xiàn)代化都市圈一體化進程中的協(xié)調(diào)參與，鼓勵非政府組織機構(gòu)對都市圈規(guī)劃建設(shè)進行社會監(jiān)督。

四、高標準創(chuàng)新優(yōu)化協(xié)同發(fā)展機制

創(chuàng)新優(yōu)化協(xié)同發(fā)展機制，可以提高都市圈對市場的應變能力，增強內(nèi)生發(fā)展動力，充分調(diào)動人的積極性。都市圈一體化發(fā)展包括八大重點領(lǐng)域的協(xié)同，即交通設(shè)施協(xié)同（為要素流通和貿(mào)易往來提供基礎(chǔ)）、統(tǒng)一市場建設(shè)（能夠充分有效發(fā)揮市場機制在區(qū)域資源配置中的核心作用）、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作（核心動力機制）、協(xié)同創(chuàng)新合作（核心動力機制）、公共服務協(xié)同（區(qū)域一體化發(fā)展的目標）、城鄉(xiāng)融合協(xié)同（區(qū)域整體福利改善的表現(xiàn)）、生態(tài)環(huán)境協(xié)同（區(qū)域整體福利改善的表現(xiàn)）和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展（為都市圈一體化發(fā)展提供保障）。

1.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制

都市圈創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制的重點就是要打破利益固化的藩籬，實現(xiàn)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，提升都市圈的產(chǎn)業(yè)競爭力。對此，需要充分利用政府和市場這“兩只手”，加強都市圈產(chǎn)業(yè)的縱橫互聯(lián)，建立產(chǎn)業(yè)利益融合機制，構(gòu)建都市圈產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展格局，形成產(chǎn)業(yè)的合理分工和功能互補。

2.完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新機制

一是制定差異化的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略。例如鄭州都市圈可以將鄭州高新區(qū)作為核心區(qū)，輻射帶動鄭州航空港經(jīng)濟綜合實驗區(qū)、鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、金水科教園區(qū)等的發(fā)展，積極開展體制機制改革創(chuàng)新，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，引導創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、創(chuàng)新資源向重點區(qū)域集聚，強化產(chǎn)業(yè)支撐，依托智能終端、超硬材料、新能源汽車、信息安全、物聯(lián)網(wǎng)、北斗導航與遙感等科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)國內(nèi)具有重要影響力的高端裝備制造產(chǎn)業(yè)集群和新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，打造國家創(chuàng)新型城市。新鄉(xiāng)片區(qū)可以將新鄉(xiāng)高新區(qū)作為核心區(qū)，輻射聯(lián)動平原示范區(qū)、國家化學與物理電源產(chǎn)業(yè)園、新東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、大學科教園發(fā)展，推動大學科教園的建設(shè)，重點發(fā)展新能源動力電池及材料、生物制藥、生化制品等，打造特色鮮明的電子信息產(chǎn)業(yè)示范基地、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地、高端智能產(chǎn)業(yè)示范基地、科技服務集聚發(fā)展示范基地和物聯(lián)網(wǎng)人才培訓基地，培育農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心，推動生物育種等功能建設(shè)，構(gòu)建創(chuàng)新型城市的重要支撐。二是推進區(qū)域協(xié)調(diào)創(chuàng)新體系的建設(shè)。積極聯(lián)合都市圈各子系統(tǒng)組建以產(chǎn)學研結(jié)合為特色的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，通過聯(lián)合建立重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新中心等，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展關(guān)鍵性技術(shù)，提升都市圈整體的創(chuàng)新能力，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。三是推動區(qū)域創(chuàng)新資源共享。積極探索建立都市圈大型儀器設(shè)備共享聯(lián)盟、技術(shù)創(chuàng)新平臺聯(lián)盟、科技創(chuàng)新資源共享聯(lián)盟、高技術(shù)專家信息服務聯(lián)盟等各類聯(lián)盟，推動科技成果的轉(zhuǎn)化，最終形成以整合創(chuàng)新資源為切入點，以區(qū)域創(chuàng)新合作機構(gòu)為引領(lǐng)的創(chuàng)新資源共享機制。四是構(gòu)建和完善合作平臺的協(xié)同發(fā)展機制。以鄭州都市圈為例，建議規(guī)劃設(shè)立黃河生態(tài)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、華夏文明協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、平原生態(tài)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，綜合考慮城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與融合發(fā)展、文化功能培育等，通過試點推進的方式，不斷完善協(xié)同發(fā)展機制和政策，實現(xiàn)發(fā)展模式與路徑的協(xié)同創(chuàng)新。

3.創(chuàng)新要素市場一體化機制

要素市場的一體化是都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的前提要求?，F(xiàn)實中，都市圈往往存在很多平行轄區(qū)政府，由于地方政府間缺乏協(xié)調(diào)，且普遍存在引資競爭的現(xiàn)象，會導致生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)域流動存在障礙，形成所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟”（孫久文，2020）。未來，現(xiàn)代化都市圈的構(gòu)建，應打破行政地域分割和行業(yè)壟斷，創(chuàng)新要素市場一體化機制，打造規(guī)則統(tǒng)一開放、標準互認、要素自由流動的市場環(huán)境。

一是加快推進人力資源市場一體化，通過都市圈人力資源信息共享平臺和公共就業(yè)服務平臺共建等，促進都市圈人口在各地域間實現(xiàn)有序流動和合理分布。探索“一照多址、一證多址”企業(yè)開辦經(jīng)營模式，消除商事主體異地遷址變更登記、施工企業(yè)異地備案手續(xù)等隱形阻礙，在都市圈內(nèi)部積極推行各類標準化審批流程，促進審批信息的互聯(lián)共享。推動形成統(tǒng)一的市場準入標準和服務標準，如在都市圈內(nèi)部建立監(jiān)管標準統(tǒng)一、執(zhí)法協(xié)作的市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，促進信息共享，聯(lián)合打擊各類假冒、侵權(quán)行為，加快完善都市圈信用體系建設(shè)，推進食品安全檢驗檢測結(jié)果互認等。二是加強區(qū)域間經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)治理，減少跨行政邊界的生產(chǎn)要素流動障礙。共建創(chuàng)新人才特區(qū)，聯(lián)合共建高端人才聯(lián)絡(luò)機構(gòu)和海外人才離岸創(chuàng)業(yè)基地，并建立相應的合作機制。通過打造高層次的人才資源共享服務平臺，加強人才的培育與交流合作。三是加大金融對科技創(chuàng)新的支持力度，提高創(chuàng)新資金在都市圈內(nèi)的流通效率。通過技術(shù)聯(lián)合公關(guān)、技術(shù)交流合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)交易等，促進技術(shù)要素的市場一體化建設(shè)，協(xié)同推動關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，積極打造都市圈一體化技術(shù)交易市場，構(gòu)建都市圈跨區(qū)域技術(shù)交易與成果轉(zhuǎn)化機制，多方協(xié)同推進都市圈內(nèi)部的技術(shù)交流合作。四是積極建立現(xiàn)代化都市圈數(shù)據(jù)信息開放機制。依托地域電子政務平臺，建設(shè)都市圈綜合管理信息系統(tǒng)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的物質(zhì)資源、信息資源和智力資源，實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的資源共享和業(yè)務協(xié)同，逐步實現(xiàn)各類規(guī)劃在規(guī)劃體系、空間布局、技術(shù)標準、信息平臺和管理機制等方面的統(tǒng)一。

五、高效率暢通完善補償共享機制

現(xiàn)階段，大多數(shù)的都市圈都具有較高的基礎(chǔ)設(shè)施水平，但都市圈范圍內(nèi)的中小城市、城鎮(zhèn)密集，經(jīng)濟發(fā)展存在彼此分割的現(xiàn)象，距形成以核心城市為引領(lǐng)，優(yōu)勢互補、資源共享、市場共通、利益共有的都市圈經(jīng)濟一體化格局還有不小的差距。未來，需要通過暢通完善區(qū)際利益補償和共享機制，淡化行政區(qū)劃觀念，沖破行政壁壘和地方保護主義的藩籬，通過優(yōu)勢互補，促進都市圈一體化發(fā)展進程，使都市圈經(jīng)濟社會得到健康穩(wěn)定發(fā)展。

1.創(chuàng)新利益補償機制

一是完善人才利益補償機制?；趨f(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求，探索建立都市圈發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)輸送、招攬人才的利益補償機制，促進人才向都市圈欠發(fā)達地區(qū)流動，從根本上解決欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的難題。都市圈欠發(fā)達地區(qū)應采取有效方式，充分吸收都市圈發(fā)達地區(qū)的相關(guān)部門、行業(yè)、科技社團等在本地區(qū)永久落戶或在本地區(qū)進行中長期協(xié)作發(fā)展。二是建立和完善產(chǎn)業(yè)遷出利益補償機制。企業(yè)遷出地應當持續(xù)在治理污染、降低能耗和提高效率等方面對遷入地實施一定的支持，根據(jù)企業(yè)污染的程度，企業(yè)每年的污染治理費用應由遷入和遷出地兩地共同承擔，甚至在初期，遷出地可以承擔更大比例的費用。而對于資金和技術(shù)，往往是遷出地更具有優(yōu)勢，對此，遷出地可以對遷入地提供一定的資金和技術(shù)支持，這樣不僅有利于促進跨區(qū)域的企業(yè)合作，也有利于彌補遷入地的發(fā)展短板，加強地區(qū)間的經(jīng)濟聯(lián)系，最終實現(xiàn)均衡發(fā)展。三是創(chuàng)新完善地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制。探索建立區(qū)域生態(tài)建設(shè)投入激勵機制，依法依規(guī)加強對都市圈內(nèi)部城市交界地區(qū)等跨界地區(qū)發(fā)展的引導，促進流域污染治理和生態(tài)建設(shè)。建立和完善都市圈跨城市環(huán)境污染糾紛協(xié)調(diào)機制，探索創(chuàng)新環(huán)境污染賠償機制。根據(jù)交界地區(qū)現(xiàn)狀特征及對未來發(fā)展趨勢的判斷，對交界地區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和基本農(nóng)田保護進行分類管控，重點支持跨區(qū)域的環(huán)境污染防控、生態(tài)環(huán)境治理修復和生態(tài)補償?shù)?。同時，對區(qū)域內(nèi)低碳城市建設(shè)發(fā)展予以獎勵扶持，差異化探索利益補償措施。

2.健全利益共享機制

都市圈內(nèi)部各子系統(tǒng)利益共享與配置機制是確保都市圈協(xié)同發(fā)展的重要基石，不僅要考慮到都市圈的整體利益，更要考慮到各子系統(tǒng)的利益訴求。在現(xiàn)有政府管理體制下，地方行政分割的管理方式仍然較為突出，由于利益和現(xiàn)實的差異，導致各子系統(tǒng)對都市圈一體化建設(shè)的積極性和關(guān)注點也不盡相同，會存在一定的意見分歧。因此，應從政府、市場、社會等多維度，探索既能保證子系統(tǒng)積極性發(fā)揮，又能促進都市圈統(tǒng)籌目標實現(xiàn)的跨區(qū)域利益共享與配置機制。

一是探索構(gòu)建成本共擔利益共享機制。在跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治、創(chuàng)新體系共建、公共服務和信息系統(tǒng)共享、園區(qū)合作等領(lǐng)域，各都市圈應積極探索建立由政府、企業(yè)、個人共同參與的成本共擔機制，根據(jù)具體項目分類，明確成本承擔主體和支出責任。具體來講，可以通過制度化的手段在合作主體之間達成利益分配契約，明確界定各方的經(jīng)濟權(quán)利，分攤合作風險，規(guī)范合作收益的分配方式，補償合作損失。二是探索建立合理的稅收利益共享和征管協(xié)調(diào)機制。在充分尊重都市圈各子系統(tǒng)自身意愿的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一稅制、公平稅負原則，在都市圈內(nèi)建立統(tǒng)一的專業(yè)權(quán)威機構(gòu)和都市圈內(nèi)互認的稅收征收管理制度，統(tǒng)一管理都市圈內(nèi)稅負，研究探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移稅收利益共享機制。在企業(yè)上繳的增值稅、所得稅、流轉(zhuǎn)稅當中，市級、區(qū)級留成部分可以進行稅收分成，進而實現(xiàn)多地間的稅費共享。與此同時，積極構(gòu)建稅收信息溝通與常態(tài)化交流機制，實現(xiàn)稅源、政策和稽查等信息共享，建立區(qū)域稅收利益爭端處理和稽查協(xié)作機制。三是創(chuàng)新政績考核與晉升機制。在都市圈內(nèi)探索建立與各子系統(tǒng)地方政府合作績效掛鉤的政績考核新機制，政績考核體系應更加注重都市圈整體經(jīng)濟增長的質(zhì)量和社會綜合效益，注重環(huán)境優(yōu)化等綜合指標體系的構(gòu)建，將地方政府的主要職能轉(zhuǎn)變到積極承擔政治責任和都市圈公共服務上來，促使都市圈各子系統(tǒng)能夠立足區(qū)域整體利益而更加積極、緊密地協(xié)作配合，形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的良好局面。

3.構(gòu)建綜合治理機制

都市圈內(nèi)部城鎮(zhèn)化進程的加快、社會管理任務的加劇、現(xiàn)行城市管理體制“條塊”矛盾的凸顯，加之專項整治和突擊治理模式的存在，導致都市圈內(nèi)部難以實現(xiàn)對資源的有效整合，影響城市管理的長效機制構(gòu)建，各都市圈子系統(tǒng)間存在信息壁壘，難以滿足都市圈綜合管理的新要求。這就需要都市圈內(nèi)部創(chuàng)新區(qū)縣城市管理模式，推進都市圈的綜合治理機制建設(shè)，最終實現(xiàn)都市圈的大聯(lián)動。

一是積極推進共建共享共治體制的形成。在都市圈區(qū)級層面建立城市綜合管理和應急聯(lián)動工作小組，以網(wǎng)格化管理為手段，注重力量整合，形成多元主體聯(lián)動參與的綜合治理模式。對此，地方政府要真正做到簡政放權(quán)，扎根地方實踐，在監(jiān)管方面突出以政府服務為主，使人民群眾和社會組織廣泛參與，完善基本公共服務共享機制，打破行政管轄邊界，嘗試跨區(qū)域有效配置資源，注重新技術(shù)手段與傳統(tǒng)文化、社會力量相結(jié)合，大力推進公共服務的有效均等供給。二是探索構(gòu)建城市協(xié)同共治機制。重視現(xiàn)代化信息技術(shù)的應用，建立城市綜合管理和應急聯(lián)動平臺，積極推動各部門間的信息共享和聯(lián)動。地方政府牽頭，面向城市項目進行精細管理，打造跨部門的協(xié)同平臺，積極構(gòu)建智能物聯(lián)信息環(huán)境和智能物聯(lián)空間，做好城市運行管理平臺，在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的引領(lǐng)和驅(qū)動下，從數(shù)據(jù)整合技術(shù)、利益協(xié)調(diào)機制、績效考評機制和信息整合手段等方面進行創(chuàng)新探索，積極提升政府數(shù)據(jù)開放水平，構(gòu)建城市協(xié)同共治機制。三是健全公共服務共享機制。統(tǒng)籌都市圈教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，通過聯(lián)合辦學、開辦分校等模式，鼓勵核心城市的優(yōu)質(zhì)教學公共服務資源優(yōu)先向其他城市的中心城區(qū)和新興增長中心布局。培育、扶持非營利、社會化組織參與提供區(qū)域性公共服務，補全政府與市場低效、失靈的領(lǐng)域。四是探索完善基礎(chǔ)設(shè)施共建機制。探索聯(lián)合組建區(qū)域性交通投資公司和公交集團公司，推進城際和市域軌道交通網(wǎng)建設(shè)以及城市軌道交通線路的銜接完善，解決交界地區(qū)“斷頭路”“瓶頸路”問題。以水、大氣質(zhì)量監(jiān)控為重點，建立都市圈環(huán)境監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，強化區(qū)域大氣污染、水污染的聯(lián)防聯(lián)控，按照分區(qū)管理的要求，設(shè)立區(qū)域統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)準入門檻和行業(yè)污染控制規(guī)范，防止區(qū)域內(nèi)污染轉(zhuǎn)移。