行政公益訴訟起訴期限的設(shè)置及適用問題研究

梁春艷，馮麗燕

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004）

引言

自2017年《中華人民共和國行政訴訟法》（本文簡稱《行政訴訟法》）確立行政公益訴訟條款以來，最高人民檢察院、最高人民法院相繼出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》（本文簡稱《最高檢試點(diǎn)實施辦法》）、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》（本文簡稱《最高院試點(diǎn)實施辦法》）以及《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）（本文簡稱《公益訴訟解釋》），進(jìn)一步細(xì)化行政公益訴訟規(guī)則，為人民檢察院、人民法院辦理行政公益訴訟案件提供明確的規(guī)范依據(jù)。但是，以上立法和司法解釋并未專門規(guī)定行政公益訴訟起訴期限。關(guān)于行政公益訴訟是否適用起訴期限以及如何適用的問題，理論界和實務(wù)界爭論不休。主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)置起訴期限，但在起算點(diǎn)、一般起訴期限和最長起訴期限等具體規(guī)則上存在爭議。本文擬在梳理行政公益訴訟相關(guān)規(guī)范基礎(chǔ)上，結(jié)合行政公益訴訟起訴期限司法適用的典型案例，分析其中存在的問題，并針對行政公益訴訟的特殊性，合理設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限。

一、行政公益訴訟起訴期限的設(shè)置現(xiàn)狀及適用困境

我國行政公益訴訟制度自2017年正式實施，但具體規(guī)則還有待進(jìn)一步完善。系統(tǒng)梳理行政公益訴訟相關(guān)規(guī)范后發(fā)現(xiàn)，行政公益訴訟起訴期限的專門規(guī)定缺失，這給司法實務(wù)帶來了適用困境。

（一）行政公益訴訟起訴期限的規(guī)范現(xiàn)狀

最高人民檢察院、最高人民法院在行政公益訴訟制度試點(diǎn)期間頒布了一系列規(guī)范性文件，隨后《行政訴訟法》和《公益訴訟解釋》也相繼規(guī)定了行政公益訴訟的具體規(guī)則，但以上規(guī)范性文件和司法解釋均未專門規(guī)定行政公益訴訟起訴期限。

當(dāng)前關(guān)于行政訴訟起訴期限的規(guī)定，只見于《行政訴訟法》及與行政訴訟相關(guān)的司法解釋中。例如，《行政訴訟法》第四十六條、第四十七條、第四十八條①《行政訴訟法》第四十六條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”第四十七條：“公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制?！钡谒氖藯l：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定?！币?guī)定了行政訴訟的一般起訴期限和最長起訴期限、依申請履職案件的起訴期限和起訴期限的扣除及延長；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年實施，本文簡稱《適用解釋》）第六十四條、第六十五條、第六十六條②《適用解釋》第六十四條：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定?！钡诹鍡l：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計算，但最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的起訴期限?！钡诹鶙l：“公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出?！睂π姓V訟法中的一般起訴期限和最長起訴期限的適用進(jìn)行了解釋?？梢园l(fā)現(xiàn)，當(dāng)前《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋均未特別規(guī)定行政公益訴訟起訴期限，而以解釋論的原理，直接以行政訴訟的起訴期限作為行政公益訴訟起訴期限，這會帶來理論及司法適用的困境。

（二）行政公益訴訟起訴期限的司法適用困境

在行政公益訴訟起訴期限專門規(guī)定缺失的情況下，不同法院在面對被告針對原告超過起訴期限的質(zhì)疑與抗辯時適用不同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。筆者以“行政公益訴訟”為主題、“起訴期限”為關(guān)鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)和聚法案例網(wǎng)進(jìn)行搜索，篩選出10 個比較典型的案件進(jìn)行比較分析，以期通過個案窺探當(dāng)前司法困境。

通過對行政公益訴訟起訴期限相關(guān)的典型司法案例進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)如下問題。

1.是否適用起訴期限存在爭議

在行政公益訴訟起訴期限專門規(guī)范缺失的情況下，司法審判中存在否定說和肯定說兩種截然不同的立場。

持否定說觀點(diǎn)的法院認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不履行或不全面履行職責(zé)的，可不受期限限制提起訴訟。如表1 中的5 個案件，行政機(jī)關(guān)都向法院提出檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時已超過了《行政訴訟法》規(guī)定的6 個月起訴期限的意見，法院不予采納。法院不適用起訴期限的理由可歸納為以下幾個方面。第一，行政公益訴訟不同于普通行政訴訟，具有“維護(hù)公益”的特殊性，這與傳統(tǒng)行政訴訟維護(hù)私人利益的功能是完全不同的。訴訟類型的不同決定了行政公益訴訟無普通行政訴訟起訴期限的規(guī)定。第二，訴訟主體的不同。傳統(tǒng)行政訴訟的起訴主體是個體主體，維護(hù)的是個人權(quán)益，設(shè)置起訴期限的目的是喚醒“權(quán)利的睡眠者”，懲罰拖延行使權(quán)利的人，從而維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。而檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有督促行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)國家利益和社會公共利益的職責(zé)。法律賦予檢察機(jī)關(guān)“公益訴權(quán)”，一旦發(fā)現(xiàn)國家或社會公共利益受損，應(yīng)當(dāng)起訴追究違法行為人責(zé)任。第三，目前尚無關(guān)于行政公益訴訟起訴期限的專門規(guī)定，應(yīng)當(dāng)基于行政公益訴訟目的，不適用起訴期限。

表1 法院不適用行政公益訴訟起訴期限的典型案件

持肯定說觀點(diǎn)的法院認(rèn)為，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)如傳統(tǒng)行政訴訟一樣設(shè)置起訴期限。表2 中的5 個案件（其中李秀蓮、葉海明財政行政管理案包括二審和再審），法院適用起訴期限的理由可歸納為：第一，行政公益訴訟雖因具有“公益性”而特殊，但其屬性也是一種行政訴訟，也有起訴期限，只是其以維護(hù)國家利益和社會公共利益為目的，在設(shè)置起訴期限時應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般公民、法人或其他組織提起行政訴訟的起訴期限，建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡早出臺關(guān)于行政公益訴訟起訴期限的專門規(guī)定；第二，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家利益或社會公共利益的職責(zé)，應(yīng)在發(fā)現(xiàn)公益受侵害時及時制止，使利益維護(hù)得到最大化。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有現(xiàn)實必要性和實效性，才能及時維護(hù)國家利益或社會公共利益。

表2 法院適用行政公益訴訟起訴期限的典型案件

綜上，法院之所以會在對行政公益訴訟適用起訴期限的問題上有不同的認(rèn)識，根源在于行政公益訴訟作為一種新型的訴訟類型。法院對其屬性劃分存在差異，是行政訴訟的子類型，還是不同于行政訴訟的獨(dú)立訴訟類型，有不同的認(rèn)識與理解。若認(rèn)為行政公益訴訟在性質(zhì)上屬于行政訴訟，當(dāng)然也要遵循行政訴訟體系，設(shè)置起訴期限；若主張行政公益訴訟是與行政訴訟并列的一種訴訟類型，并基于維護(hù)公益至上的理念，則認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)設(shè)置起訴期限。

2.起訴期限的起算點(diǎn)認(rèn)定混亂

持肯定說觀點(diǎn)的法院在適用起訴期限時也并非一成不變地照搬行政訴訟的起訴期限規(guī)定，而是考慮到行政公益訴訟本身存在的特殊要素，如訴前程序、公益目的特殊性等，重新認(rèn)定符合行政公益訴訟具體要素的起算點(diǎn)。

基于考慮的具體要素不同，法院在認(rèn)定起算點(diǎn)時存在不同的做法：（1）檢察機(jī)關(guān)收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)日或回復(fù)期限屆滿之日。如案件6 號、8 號（具體指李秀蓮、葉海明財政行政管理再審案）和9 號，法院以行政機(jī)關(guān)怠于履行檢察建議作為認(rèn)定起算點(diǎn)的依據(jù)，通過檢察建議給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯的機(jī)會，若在收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日或檢察建議回復(fù)期滿，國家利益或社會公共利益還處于受侵害狀態(tài)，即表明行政機(jī)關(guān)怠于履行檢察建議而形成不履行法定職責(zé)的狀態(tài)；（2）是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之日。在案件8 號（具體指李秀蓮、葉海明財政行政管理二審案），行政機(jī)關(guān)依據(jù)《行政訴訟法》第四十六條第二款的規(guī)定，認(rèn)為起算點(diǎn)是從違法行政行為作出之日或行政不作為期限屆滿之日起計算，檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在訴前程序結(jié)束后開始起算，而本案的法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之日起計算；（3）確認(rèn)行政機(jī)關(guān)先前的怠于履職行為與公益受損之間存在因果關(guān)系之日。如案件7 號，法院認(rèn)為起訴期限應(yīng)當(dāng)從確認(rèn)（即有證據(jù)證實）以下三項事實之日起開始計算：行政機(jī)關(guān)有怠于履行職責(zé)的行為；國家和社會公共利益受到侵害；二者具備因果關(guān)系。

出現(xiàn)上述不同情況的原因，在于法院在認(rèn)定起算點(diǎn)的依據(jù)上存在差異，具體而言，對被訴行政行為的認(rèn)識存在差異：以行政機(jī)關(guān)先前的違法行為作為被訴對象，還是以行政機(jī)關(guān)怠于履行檢察建議作為被訴對象？若是以行政機(jī)關(guān)先前作出的違法作為或不作為為起算點(diǎn)依據(jù)，就會出現(xiàn)上述（2）（3）種情況，只不過第二種情況是法院為了方便判斷起訴期限，從檢察建議發(fā)出之日作為起算點(diǎn)；若是以行政機(jī)關(guān)怠于履行檢察建議而形成不履行法定職責(zé)狀態(tài)，則會出現(xiàn)（1）種情況。

3.起訴期限的期限長短適用不一

基于當(dāng)前沒有關(guān)于行政公益訴訟起訴期限的專門規(guī)定，即使持肯定觀點(diǎn)的法院也會在起訴期限（這里主要是指一般起訴期限）適用上存在差異。

表2 中案件6 號和7 號，法院直接適用《行政訴訟法》第四十六條關(guān)于行政訴訟的6 個月起訴期限規(guī)定①《行政訴訟法》第四十六條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出?！?。

表2 中案件8 號（包括李秀蓮、葉海明財政行政管理二審和再審案）和9 號，法院對《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2000〕8 號）（本文簡稱《執(zhí)行解釋》）第四十一進(jìn)行語義解釋，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不是行政相對人，行政機(jī)關(guān)向行政相對人作出的具體行政行為內(nèi)容是否違法，檢察機(jī)關(guān)是無從知曉的，檢察機(jī)關(guān)一般是在履行職責(zé)過程中，或是根據(jù)群眾舉報、輿論報道等渠道發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政行為的線索，無法適用《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定的6 個月起訴期限，應(yīng)當(dāng)適用《執(zhí)行解釋》第四十一條，針對檢察機(jī)關(guān)一開始并不知曉行政行為具體內(nèi)容的情形，從檢察機(jī)關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容之日起計算起訴期限，最長不超過2年（2018年《適用解釋》第六十四條修改為1年）。

也有的法院認(rèn)為強(qiáng)行適用現(xiàn)有規(guī)定有嫌違背訴訟目的、適用條件等要素而帶來理論困境，應(yīng)當(dāng)另行設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限。如表2 的案件11 號的法院明確表示，行政公益訴訟具有維護(hù)公益的特殊性，不應(yīng)當(dāng)適用普通行政訴訟的起訴期限規(guī)定，需要立法機(jī)關(guān)另行規(guī)定行政公益訴訟的期限類型。

可以看到，法院在一般起訴期限的適用上產(chǎn)生分歧，有的法院認(rèn)為適用普通行政訴訟的一般起訴期限6 個月，有的法院認(rèn)為適用普通行政訴訟的特殊起訴期限1年（2018 修改為2年），也有的法院認(rèn)為不宜適用現(xiàn)行規(guī)定的一般起訴期限和特殊起訴期限，而應(yīng)當(dāng)規(guī)定專門的行政公益訴訟起訴期限。由此產(chǎn)生的問題是，行政公益訴訟是否可以適用傳統(tǒng)行政訴訟的起訴期限？如果可以，是否全盤適用傳統(tǒng)行政訴訟的起訴期限規(guī)定？如果不可以，那該如何設(shè)置行政公益訴訟起訴期限？

綜上，司法實踐中行政公益訴訟在起訴期限的適用上存在以下三個層面的問題：第一，行政公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置起訴期限？第二，如果設(shè)置起訴期限，能否直接適用現(xiàn)有的行政訴訟起訴期限的規(guī)定？第三，如果不能直接適用現(xiàn)有行政訴訟起訴期限規(guī)定，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的行政公益訴訟起訴期限規(guī)范，特別是起訴期限起算點(diǎn)與期限長短，該如何進(jìn)行設(shè)置？下面將結(jié)合相關(guān)理論對歸納出來的問題一一進(jìn)行分析。

二、設(shè)置行政公益訴訟起訴期限的理論分析

從《行政訴訟法》及行政公益訴訟相關(guān)司法解釋①《行政訴訟法》中“訴訟參加人”一章增加了行政公益訴訟條款，《公益訴訟解釋》在附則中明確規(guī)定，對于本解釋未規(guī)定的事項，適用行政訴訟法、民事訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定?？梢钥闯?，行政公益訴訟被定位為一類特殊的行政訴訟。行政公益訴訟相較于傳統(tǒng)行政訴訟，既有共性，又有特殊性，具體而言：第一，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟的基本理念，但基于起訴期限的功能與“兩益”維護(hù)的價值，專門設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限具有必要性；第二，行政公益訴訟具有特殊性質(zhì)，無法直接適用傳統(tǒng)行政訴訟的起訴期限規(guī)定，其起訴期限的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有別于傳統(tǒng)行政訴訟的起訴期限。

（一）行政公益訴訟適用起訴期限的價值所在

1.督促行政機(jī)關(guān)及時依法行政

行政訴訟起訴期限，是指行政相對人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟請求保護(hù)其合法權(quán)益的法定期限[1]14。傳統(tǒng)行政訴訟從民主與效率相統(tǒng)一的理念設(shè)置起訴期限[2]，防止行政相對人無期限地追求正義而忽視效益價值，以尋求兩者的平衡。法律通過起訴期限的設(shè)定對公民訴權(quán)作出限制，但這種限制不是對公民實現(xiàn)其訴權(quán)作出的障礙，而是旨在增加公民行使訴權(quán)的緊迫感，以確保遭受侵害的合法權(quán)益盡早得到救濟(jì)，或使受侵害造成的損失降到最低[1]14。因此，設(shè)置起訴期限本質(zhì)上是為行政相對人合法權(quán)益能夠及時得到救濟(jì)而提供的一種保護(hù)。更為重要的是，行政訴訟所爭議的標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)的行政行為，行政行為不僅涉及到當(dāng)事人合法權(quán)益，也關(guān)系到不特定第三人利益乃至整個社會信賴?yán)娴木S護(hù)[3]。對此，立法需要設(shè)置行政訴訟的起訴期限，以最大程度保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，并維護(hù)行政法律關(guān)系的安定性。

行政公益訴訟作為特殊的行政訴訟，也應(yīng)當(dāng)基于公益目的、效益及社會秩序安定的考量設(shè)置起訴期限。專門設(shè)置行政公益訴訟起訴期限規(guī)則，一方面能夠及時、有效督促行政機(jī)關(guān)及時依法行政，另一方面也可以督促檢察機(jī)關(guān)及時鞏固證據(jù)、可以防止檢察機(jī)關(guān)的濫訴，有效提高司法經(jīng)濟(jì)效益價值[4]118。

2.維護(hù)國家利益和社會利益

行政公益訴訟目的在于使受違法行政行為侵害的國家利益和社會公共利益盡早得到維護(hù)。設(shè)置起訴期限，有益于督促檢察機(jī)關(guān)及時行使法律監(jiān)督權(quán)，維護(hù)國家利益和公共利益。檢察機(jī)關(guān)若未在必要期限內(nèi)提起行政公益訴訟，也會導(dǎo)致日后證據(jù)采集困難，法院也難以查明事實真相，公益難以得到保護(hù)。可見，要求檢察機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)提起行政公益訴訟，除了促使行政法律關(guān)系盡早穩(wěn)定、維護(hù)社會秩序之外，更在于促進(jìn)受到損害的國家利益和社會公共利益盡早得到修復(fù)。

（二）設(shè)置行政公益訴訟起訴期限專門規(guī)則的必要性

與傳統(tǒng)行政訴訟相比，行政公益訴訟在訴前程序、起訴主體、公益損害等方面具有特殊性，不能直接適用普通行政訴訟起訴期限規(guī)定，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)無法適用

行政公益訴訟起算點(diǎn)是起訴期限計算的基點(diǎn)。司法實踐中，有的法院直接適用傳統(tǒng)行政訴訟起算點(diǎn)，會存在以下弊端。第一，忽略了行政公益訴訟的訴前程序。與傳統(tǒng)行政訴訟相比，行政公益訴訟存在特殊的訴前程序，只有經(jīng)過訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不履行法定職責(zé)，致使公益受侵害的，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟，行政公益訴訟訴前程序具有獨(dú)立的價值。第二，忽略了起訴主體的差異。現(xiàn)行行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)是以行政相對人“知道或應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”，但檢察機(jī)關(guān)不是行政相對人，以現(xiàn)有行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)作為行政公益訴訟起訴期限的起算點(diǎn)不合理。第三，忽略了公益損害結(jié)果發(fā)生的滯后性。公益損害后果的出現(xiàn)往往具有滯后性，若直接適用傳統(tǒng)行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)，則從檢察機(jī)關(guān)“知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出之日”開始計算起訴期限。但根據(jù)《公益訴訟解釋》對行政公益訴訟起訴條件①《公益訴訟解釋》第二十二條：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：……（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。”規(guī)定了行政公益訴訟的提起需要“行政機(jī)關(guān)有怠于履行職責(zé)”的行為與“公益受到侵害”的結(jié)果這兩個要件。的規(guī)定，尚未滿足行政公益訴訟的起訴條件，這會造成起訴期限開始計算但檢察機(jī)關(guān)卻不能提起訴訟的尷尬局面。

2.不宜直接適用現(xiàn)有起訴期限的規(guī)定

行政公益訴訟起訴期限不能照搬傳統(tǒng)行政訴訟的起訴期限規(guī)定。大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)專門設(shè)置行政公益訴訟起訴期限的一般起訴期限和最長保護(hù)期限，但具體如何設(shè)置觀點(diǎn)不一。有學(xué)者將一般起訴期限規(guī)定為3 個月，將受損害的公益視為行政訴訟法規(guī)定的公法上的不動產(chǎn)，在最長起訴期限上可設(shè)置成20年[5]。有學(xué)者提出可延長的彈性履職期限，具體可以規(guī)定為2年的起訴期限[6]。也有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有行政訴訟制度與行政公益訴訟的訴訟目的、訴訟主體地位、訴權(quán)基礎(chǔ)等各方面無法契合，應(yīng)當(dāng)脫離行政訴訟一般起訴期限規(guī)定。如高宗祥學(xué)者認(rèn)為可參考《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于污染損害賠償?shù)脑V訟時效規(guī)定，設(shè)置3年起訴期限[7]。施立棟學(xué)者則認(rèn)為對現(xiàn)行規(guī)定擴(kuò)大解釋是行不通的，應(yīng)當(dāng)從立法論的角度，重新構(gòu)建行政公益訴訟起訴期限制度[8]?？傮w來說，設(shè)置有別于現(xiàn)有行政訴訟起訴期限的專門行政公益訴訟起訴期限，有其必要性。

三、設(shè)置行政公益訴訟起訴期限具體規(guī)則

行政公益訴訟需要遵循傳統(tǒng)行政訴訟起訴期限的價值理念，應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限。但基于其特殊性，行政公益訴訟起訴期限的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有別于傳統(tǒng)行政訴訟的起訴期限。在設(shè)置行政公益訴訟起訴期限具體規(guī)則時，可以遵循以下設(shè)計思路：從訴前程序入手確立行政公益訴訟的起算點(diǎn)，一般起訴期限以收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日或回復(fù)期限屆滿之日開始起算不超過6 個月，最長起訴期限以行政行為作出之日或違法行為發(fā)生之日起開始起算不超過20年。

（一）設(shè)置行政公益訴訟的起算點(diǎn)

起訴期限最關(guān)鍵的問題是時間點(diǎn)的起算，行政公益訴訟的起算點(diǎn)分為一般起訴期限的起算點(diǎn)和最長起訴期限的起算點(diǎn)，具體如下。

1.以收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日或回復(fù)期屆滿之日作為一般起訴期限的起算點(diǎn)

關(guān)于一般起訴期限的起算點(diǎn)的設(shè)置，學(xué)理界大致存在三種觀點(diǎn)。有學(xué)者主張以檢察機(jī)關(guān)立案審查之日起計算[9]；有學(xué)者主張應(yīng)從檢察建議送達(dá)之日起計算[10]；有學(xué)者主張從檢察建議回復(fù)期屆滿之日或者行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日起計算[4]124。首先，由于立案審查只是表明行政機(jī)關(guān)存在違法履職或怠于履職的可能性，檢察機(jī)關(guān)還需進(jìn)一步調(diào)查是否存在行政違法行為侵害公共利益，因而不宜以立案審查作為起算點(diǎn)。其次，檢察建議發(fā)出后還存在行政機(jī)關(guān)的履職期限，不宜以檢察建議送達(dá)之日作為起算點(diǎn)。

由于訴前程序是行政公益訴訟的必經(jīng)前置程序，建議從訴前程序入手設(shè)置一般起訴期限的起算點(diǎn)，以收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日或檢察建議回復(fù)期屆滿作為起算點(diǎn)。這不僅契合了行政公益訴訟訴前程序的要求，也要遵循傳統(tǒng)行政訴訟的法理。

與傳統(tǒng)行政訴訟相比，行政公益訴訟在程序上存在獨(dú)立的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)只有經(jīng)過訴前程序才能提起訴訟。若把起算點(diǎn)設(shè)定在訴前程序之前，就會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)還未達(dá)到起訴條件，但起訴期限已經(jīng)開始計算的邏輯混亂。因此，起算點(diǎn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定在訴前程序結(jié)束后。根據(jù)《公益訴訟解釋》第二十一條第二款、第三款規(guī)定①《公益訴訟解釋》第二十一條：“……行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議訴之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院，出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?，以收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日或檢察建議回復(fù)期屆滿作為起訴期限的起算點(diǎn)，能夠有效地將訴前程序與訴訟程序銜接起來。

此外，以收到行政機(jī)關(guān)回復(fù)之日或檢察建議回復(fù)期屆滿作為起算點(diǎn)，也兼顧了行政訴訟的法理?！缎姓V訟法》第四十七條第一款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到行政相對人申請保護(hù)其合法權(quán)益之日起的兩個月內(nèi)履行法定職責(zé)，在法定履職期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)明確表示不履行或法定職責(zé)期限屆滿后仍不作為的，行政相對人才能對行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)行為提起訴訟。該規(guī)定的目的在于給予行政機(jī)關(guān)自行糾錯的機(jī)會。同理，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要經(jīng)過訴前程序，只有在行政機(jī)關(guān)回復(fù)明確表示不履行或檢察建議的回復(fù)期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)沒有糾正違法行為，而公共利益持續(xù)受侵害的，檢察機(jī)關(guān)才能提起訴訟。

2.以行政行為作出之日或違法行為發(fā)生之日作為最長起訴期限的起算點(diǎn)

最長起訴期限的起算點(diǎn)是針對特殊情況作出的。《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家利益或公共利益受到侵害的，經(jīng)訴前程序仍未糾正的可提起訴訟。具體而言，應(yīng)當(dāng)針對“違法行使職權(quán)”和“不作為”的違法行為，設(shè)置最長起訴期限。因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)導(dǎo)致國家利益或社會公共利益處于受侵害的狀態(tài)的，從行政行為作出之日起作為起算點(diǎn)，最長保護(hù)期限不超過20年；若是因為行政機(jī)關(guān)的行政不作為（即行政相對人存在違法行為）造成國家利益或社會公共利益處于受侵害的狀態(tài)的，從行政相對人發(fā)生違法行為之日起計算，最長保護(hù)期限也是不超過20年。

（二）設(shè)置行政公益訴訟的起訴期限長短

1.設(shè)置一般起訴期限以6 個月為宜

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與一般的公民、法人或其他組織相比，有著突出的調(diào)查取證能力。公共利益損害存在復(fù)雜性、潛伏性、牽涉范圍廣等特點(diǎn)，調(diào)查和收集證據(jù)難度高，而檢察機(jī)關(guān)相對普通訴訟主體而言，調(diào)查取證能力更強(qiáng)。制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十六條第二款第（二）項的規(guī)定，檢察建議應(yīng)當(dāng)包括“依法認(rèn)定的案件事實或者經(jīng)調(diào)查核實的事實及其證據(jù)”，說明檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之前就進(jìn)行了全面的調(diào)查取證工作，已經(jīng)充分調(diào)查并掌握了行政機(jī)關(guān)存在先前的違法失職行為的證據(jù)。對此，檢察機(jī)關(guān)無需在起訴期間準(zhǔn)備調(diào)查取證工作，檢察機(jī)關(guān)適用普通行政訴訟的6 個月的一般起訴期限是合理的。

2.設(shè)置最長起訴期限為20年

考慮到國家或社會公共利益的特性（受侵害結(jié)果具有隱蔽性、滯后性）以及證明因果關(guān)系復(fù)雜，采集證據(jù)難度大，因此要設(shè)置最長起訴期限。關(guān)于最長起訴期限的設(shè)置，可以遵循行政訴訟法關(guān)于最長保護(hù)期限的規(guī)定，依據(jù)《行政訴訟法》第四十六條第二款，將國家利益和社會公共利益視為不動產(chǎn)，適用最長起訴期限20年的規(guī)定。此外，還可以規(guī)定在特殊情況之下雖然已超過20年起訴期限，但行政機(jī)關(guān)未依法履行法定職責(zé)造成公益實質(zhì)損害仍存在的，需要追求相關(guān)責(zé)任的，可以報請最高人民檢察院核準(zhǔn)，要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行維護(hù)公益的法定職責(zé)。

四、結(jié)語

行政公益訴訟制度自全面實施以來已有四年之余，其作為一項帶有中國特色的新型制度，在實施過程取得了不錯的成績，但也應(yīng)當(dāng)注意到當(dāng)前制度實施過程衍生出來的問題，現(xiàn)有的行政訴訟法規(guī)定難以解決行政公益訴訟的起訴期限問題，未來立法在完善行政公益訴訟制度時應(yīng)當(dāng)對起訴期限進(jìn)行必要的規(guī)定，促進(jìn)制度的健康發(fā)展。