論設(shè)立治安法庭的必要性和可行性

王澎湃，王笑地

（1.重慶大學(xué)，重慶 400044；2.福建師范大學(xué)，福建 福州 350007）

我國(guó)在2004年修訂憲法時(shí)，將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)《中華人民共和國(guó)憲法》（本文簡(jiǎn)稱《憲法》）。為了進(jìn)一步完善人權(quán)保障，落實(shí)《憲法》對(duì)于公民基本權(quán)利保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，在2012年把“尊重和保障人權(quán)”寫入新修訂的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（本文簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》），在刑事訴訟中加強(qiáng)了人權(quán)保障。這些都充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)人權(quán)保障的重視，并且把我國(guó)的人權(quán)保障提升到了更高水平。但是，公安機(jī)關(guān)根據(jù)我國(guó)治安管理處罰法行使行政處罰權(quán)時(shí)，由于缺乏有效的監(jiān)督和制約，再加上行政自由裁量權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致行政權(quán)力很容易被濫用，侵犯公民的基本權(quán)利。在我國(guó)正進(jìn)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，有必要對(duì)行政拘留制度加以改進(jìn)，把其納入司法審查，防止行政濫權(quán)，以保障公民的基本權(quán)利。為了保護(hù)公民的基本權(quán)利，防止行政權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張，可以由法院審理來(lái)決定行政拘留，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)代法治原則，對(duì)于人身自由的剝奪應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)決定，而不是由行使行政權(quán)的公安機(jī)關(guān)來(lái)決定[1]。另外，隨著2018年速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰制度正式被寫進(jìn)新修訂的《刑事訴訟法》，速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰制度在審判實(shí)踐中得到了越來(lái)越多的適用，但這些程序和制度主要是在基層法院的刑事法庭適用，而刑事法庭同時(shí)還要審理那些重大復(fù)雜的刑事案件，這樣不僅不利于案件的繁簡(jiǎn)分流，同時(shí)也無(wú)法保障案件審判的專業(yè)程度，不能充分發(fā)揮這些程序和制度的優(yōu)越性。因此，有必要在基層法院設(shè)立一個(gè)專門的審判機(jī)構(gòu)，專門適用速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰制度，實(shí)現(xiàn)案件的專業(yè)化集中辦理，提高案件的審判效率和審判質(zhì)量。

一、治安法庭的基本概述

（一）治安法庭的概念

治安法庭，廣泛存在于許多國(guó)家，是一種主要適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟休p微刑事案件的審判機(jī)構(gòu)①這里的簡(jiǎn)易程序是一種廣義的說(shuō)法，是相較于普通程序在審判程序上有所簡(jiǎn)化，有的簡(jiǎn)易程序甚至不用開庭，比如德國(guó)的處罰令。另外，輕微刑事案件是一種概括的說(shuō)法，域外國(guó)家根據(jù)犯罪的嚴(yán)重程度大致把犯罪分為重罪、輕罪、違警罪，這里的輕微刑事案件包括輕罪與違警罪。。由于歷史、文化、傳統(tǒng)、發(fā)展等方面的原因，各個(gè)國(guó)家的治安法庭會(huì)在名稱、職能等方面有所不同。在名稱方面，英國(guó)叫治安法院，在美國(guó)也有治安法院，但也有許多不同的稱呼，比如治安官法院、交通法院、地方法院、警察法院等，這些法院一般被統(tǒng)稱為初級(jí)法院或者有限審判管轄權(quán)法院[2]，而在法國(guó)則是治安法院和近民法院并稱。在職能方面，英國(guó)和美國(guó)的治安法院審判大部分輕微的刑事案件和部分民事案件，而在法國(guó)的治安法院和近民法院則只審判輕微的刑事案件。

（二）治安法庭的職能

雖然各個(gè)國(guó)家的治安法庭由于種種原因會(huì)在某些方面存在不同，但基本上都具有四種職能①鑒于當(dāng)前我國(guó)的司法體制和刑事訴訟程序，在治安法庭設(shè)立的具體構(gòu)想方面，本文只選擇了審判輕微刑事案件這一職能。，以下分別論述。

第一，對(duì)刑事訴訟中強(qiáng)制措施的批準(zhǔn)或者決定。刑事訴訟中的強(qiáng)制措施（這里的強(qiáng)制措施一般是指對(duì)于人身自由的限制或者剝奪以及對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制措施）通常由治安法庭的法官根據(jù)案件的具體情況來(lái)決定，以限制或者監(jiān)督警察權(quán)，防止其濫權(quán)，保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。不過(guò)對(duì)于嚴(yán)重的刑事案件或者存在緊急情況下的情形，警察可以先行決定對(duì)于犯罪嫌疑人實(shí)施強(qiáng)制措施，但是否延長(zhǎng)強(qiáng)制措施的期限則由治安法庭的法官來(lái)決定[3]。

第二，對(duì)刑事訴訟中的程序性問(wèn)題解決的批準(zhǔn)或者決定。對(duì)解決刑事訴訟中的程序性問(wèn)題通常都是由治安法庭來(lái)決定或者批準(zhǔn)，通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)、檢察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，遏制程序違法，防止權(quán)力濫用，最終達(dá)到保障人權(quán)的目的。

第三，對(duì)刑事案件的預(yù)審。一般情況下，輕微的刑事案件不需要預(yù)審，可以由治安法庭直接審判，但是對(duì)于重罪的案件，在正式起訴審判以前，通常都是由治安法庭先行預(yù)審，經(jīng)過(guò)預(yù)審后，如果證據(jù)充分，便將案件移交給刑事法庭進(jìn)行審判。

第四，審判輕微的刑事案件。對(duì)于輕微的刑事案件，一般都是由治安法庭來(lái)審判，由于這類案件數(shù)量龐大，為了提高案件的審判效率，減少審判時(shí)間，通常都是由一名法官獨(dú)任審判，并適用簡(jiǎn)易程序。

二、我國(guó)治安法庭設(shè)立的必要性及可行性

（一）我國(guó)治安法庭設(shè)立的必要性

1.實(shí)現(xiàn)程序正義，加強(qiáng)人權(quán)保障

2004年《憲法》第三十三條規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，2012年修訂的《刑事訴訟法》第二條也規(guī)定“尊重和保障人權(quán)”。由此可以看出，我國(guó)的人權(quán)保障有著非常充分的憲法和法律依據(jù)。但是，我國(guó)目前的人權(quán)保障還有許多需要完善之處，其中主要關(guān)涉行政拘留制度②其實(shí)行政拘留不僅包括違反治安管理處罰法的行政拘留，還包括根據(jù)環(huán)境保護(hù)法、食品安全法等法律規(guī)定的行政拘留，由于在實(shí)踐中治安拘留占大多數(shù)，所以本文主要就治安拘留的問(wèn)題論述。另外，治安管理處罰法以外的法律規(guī)定的行政拘留也是由公安機(jī)關(guān)決定，所以應(yīng)該與治安拘留一樣都納入司法審查，詳情見下文。。我國(guó)當(dāng)前的行政拘留制度主要存在決定主體中立化的缺失、缺乏有效的監(jiān)督、自由裁量幅度過(guò)大等問(wèn)題。從正當(dāng)程序方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政拘留制度除了面臨著上述問(wèn)題以外，還有著陳述與申辯的虛置、聽證的缺失等問(wèn)題。從權(quán)力的性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政權(quán)的本質(zhì)就是管理權(quán)，行政執(zhí)法具有啟動(dòng)方式的主動(dòng)性、單方性、執(zhí)法結(jié)構(gòu)的二元性與主導(dǎo)性。因此，行政權(quán)很難具有中立性。反觀司法權(quán)，其本質(zhì)就是判斷權(quán)，并且具有啟動(dòng)方式上的被動(dòng)性、審判程序上的嚴(yán)格性與中立性，不僅能夠有效克服行政處罰在程序保障上的不足，還可以對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，防止其不當(dāng)擴(kuò)張，進(jìn)而避免行政權(quán)侵犯公民的合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。另外，人身自由本身也具有特殊性，它不僅是憲法賦予公民的基本權(quán)利，而且一經(jīng)剝奪便不可恢復(fù)，因而對(duì)于人身自由的剝奪更需要慎重，并且從域外立法來(lái)看，多數(shù)國(guó)家都把對(duì)于人身自由的剝奪納入刑法調(diào)整范圍。鑒于上述因素，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于人身自由的剝奪只有依刑事法律進(jìn)行才具有相當(dāng)性與合理性[4]，這樣也符合正當(dāng)程序。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的調(diào)查，行政拘留在所有治安管理處罰中所占的比重較大[5]。由于我國(guó)當(dāng)前行政拘留制度存在上述諸多問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公安機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的可能性大大增加，這不僅有可能侵犯公民依據(jù)憲法所享有的基本權(quán)利，還有可能違背法治原則。因此，有必要對(duì)行政拘留進(jìn)行司法化“改造”，由司法機(jī)關(guān)適用嚴(yán)格的訴訟程序決定行政拘留。但是，鑒于我國(guó)當(dāng)前的立法、司法理念、案件數(shù)量等諸多現(xiàn)實(shí)情況，直接由司法機(jī)關(guān)決定行政拘留可能不太現(xiàn)實(shí)，所以可以把行政拘留納入司法審查，以實(shí)現(xiàn)程序正義，保障公民的人身自由不被任意剝奪，同時(shí)也可以防止公安機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的濫用。對(duì)應(yīng)被處以行政拘留的案件，無(wú)論是從法理上還是從域外國(guó)家和地區(qū)的司法實(shí)踐來(lái)看，都被認(rèn)為是一種輕微的刑事案件，那么就可以由治安法庭作為最終決定行政拘留的司法機(jī)關(guān)。

2.順應(yīng)人民群眾法治意識(shí)日益增強(qiáng)的需要

我國(guó)自改革開放以來(lái)，人民群眾的物質(zhì)生活和文化教育水平都有了很大的提高，法治意識(shí)也隨著不斷增強(qiáng)，對(duì)于自身權(quán)益的保護(hù)也越來(lái)越重視。由于我國(guó)的行政拘留制度存在一定的弊端，公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件的過(guò)程中會(huì)很容易造成侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。一般情況下，相對(duì)人可以選擇行政復(fù)議和行政訴訟，但目前這兩種救濟(jì)方式也存在很多問(wèn)題。對(duì)于行政復(fù)議，受理復(fù)議的機(jī)關(guān)往往會(huì)出于部門利益考慮或者“維護(hù)公安形象”而做出維持的決定。另一種方式是行政訴訟，自我國(guó)國(guó)家賠償法出臺(tái)以來(lái)，如果公安機(jī)關(guān)的行政拘留決定被法院撤銷，那么將會(huì)承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，這將會(huì)影響公安機(jī)關(guān)的績(jī)效考核。所以，法院在審判涉及行政拘留案件的時(shí)候，往往比較傾向放寬司法審查的力度，能不撤盡量不撤，這導(dǎo)致相對(duì)人無(wú)法得到救濟(jì)①比如在劉瓊一案中，劉瓊和另外兩人在一家茶樓包間打麻將，被公安機(jī)關(guān)查獲，他們?nèi)司还矙C(jī)關(guān)給予行政拘留十二日、罰款五百元的處罰。公安機(jī)關(guān)的處罰依據(jù)是治安管理處罰法和當(dāng)時(shí)有效的《四川省禁止賭博條例》?！端拇ㄊ〗官€博條例》第二條規(guī)定：“凡以財(cái)物作賭注比輸贏的活動(dòng)，都是賭博行為……”，但是這顯然違反了治安管理處罰法第七十條規(guī)定的賭資數(shù)額較大才構(gòu)成賭博的規(guī)定，并且公安機(jī)關(guān)選擇了情節(jié)嚴(yán)重的處罰幅度。劉瓊等三人不服，向人民法院起訴，三人的起訴在一審、二審和再審均被駁回，后來(lái)三人向最高人民法院申訴，最高人民法院指定四川省高級(jí)人民法院再審，經(jīng)四川省高級(jí)人民法院審理后，撤銷了公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定以及一審、二審法院做出的判決。該案例來(lái)源于中國(guó)裁判文書網(wǎng)，具體情況見四川省高級(jí)人民法院行政判決書（2017）川行再5 號(hào)。。這不僅在一定程度上會(huì)造成群眾與政府之間的沖突，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，還會(huì)引起不必要的訴訟，增加法院的審判工作②同上劉瓊一案。，加劇法院“案多人少”的矛盾。從這一方面來(lái)說(shuō)，也有必要把行政拘留的處罰歸入司法審查，即采取行政拘留“司法化”改革[6]，以防止公安機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，順應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)于公平正義的追求。

3.履行加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》承諾的需要

我國(guó)政府于1998年10 日5 日在聯(lián)合國(guó)總部簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際公約”），并在簽署以后多次承諾加入該公約，如國(guó)務(wù)院新聞辦2013年5月14 日發(fā)布的《2012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書指出，我國(guó)“高度重視國(guó)際人權(quán)公約履約工作，積極履行已參加的國(guó)際人權(quán)條約”③參見《2012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2402180.htm.訪問(wèn)日期：2020年3月20 日。。行政拘留是我國(guó)治安管理處罰法規(guī)定的最為嚴(yán)厲的一種處罰措施，可以較長(zhǎng)時(shí)間剝奪公民的人身自由，對(duì)這么嚴(yán)厲的處罰，公安機(jī)關(guān)可以不經(jīng)過(guò)刑事審判程序就可以作出決定。國(guó)際公約第九條規(guī)定：“任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由?！睂?duì)于這一規(guī)定，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)認(rèn)為，它適用于對(duì)人身自由各種性質(zhì)的剝奪[7]。這里的“程序”，所指的就是司法程序，即“由一個(gè)依法設(shè)立的合格的、獨(dú)立的和無(wú)偏倚的法庭來(lái)裁判”[8]。我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)躍居全球前列，也是聯(lián)合國(guó)五大常任理事國(guó)之一，然而我國(guó)卻是五大常任理事國(guó)當(dāng)中唯一一個(gè)沒(méi)有加入該國(guó)際公約的國(guó)家。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，有必要把行政拘留納入司法審查，加強(qiáng)對(duì)于公民基本權(quán)利的保障。

4.優(yōu)化司法資源配置，緩解“案多人少”的矛盾

近幾年，我國(guó)輕微刑事案件的數(shù)量日益增多，其主要原因就是我國(guó)的“犯罪門檻”在不斷地下降，比如把許多原本屬于治安管理處罰、民事法律調(diào)整的案件也納入了刑法的調(diào)整范圍。雖然輕微刑事案件總體數(shù)量在不斷地增加，但審判這些刑事案件的基層法院的數(shù)量卻并沒(méi)有隨之增加，因而我國(guó)基層法院面臨著很大的案件審判壓力，“案多人少”的矛盾也十分突出。我國(guó)于2018年新修訂了《刑事訴訟法》，增加了速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，其程序相比普通程序要簡(jiǎn)化許多，再加上修訂之前就有的簡(jiǎn)易程序，這些程序和制度互相補(bǔ)充、緊密相連，能夠提高法院對(duì)于輕微刑事案件的審判效率，縮短案件的審判時(shí)間。但是，我國(guó)基層法院不僅要審理那些輕微的刑事案件，同時(shí)也要審理嚴(yán)重的刑事案件，沒(méi)有體現(xiàn)出案件審判的專門性，無(wú)法充分發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與速裁程序快速處理案件的優(yōu)勢(shì)，并且從域外國(guó)家和地區(qū)的審判實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)都專門設(shè)立一個(gè)審判機(jī)構(gòu)處理輕微的刑事案件，以實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)案快審”的目的，故治安法庭的設(shè)立顯得很有必要。設(shè)立治安法庭可以有效地整合速裁程序、簡(jiǎn)易程序、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，讓這些程序和制度得到專門化的適用，充分發(fā)揮它們的優(yōu)越性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)那些輕微刑事案件的專業(yè)化、集約化處理，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高案件的審判效率和審判質(zhì)量，有效緩解基層法院“案多人少”的矛盾。

5.實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，推進(jìn)“審判中心主義”的改革

我國(guó)目前正在進(jìn)行以審判為中心的訴訟制度改革，這對(duì)于促進(jìn)司法公正、保障人權(quán)、完善我國(guó)的刑事審判制度等方面都具有十分積極的意義。但是，審判中心主義主要是適用那些嚴(yán)重的刑事案件，這些案件一般都具有案情重大復(fù)雜、疑難的特點(diǎn)，通常被告人也不認(rèn)罪，法院審理這些案件的時(shí)候一般都會(huì)組成合議庭，適用普通程序?qū)徖?，這將會(huì)耗費(fèi)法院大量的人力、物力、財(cái)力。

在審判實(shí)踐中還存在許多輕微的刑事案件，其在數(shù)量上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)那些嚴(yán)重的刑事案件，這些案件一般都案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分，通常被告人也會(huì)認(rèn)罪。由于司法資源畢竟是有限的，如果對(duì)于這些案件也一樣都適用普通程序?qū)徟校粌H沒(méi)有必要，也會(huì)導(dǎo)致案件審判的拖延，浪費(fèi)國(guó)家有限的司法資源，同時(shí)，也無(wú)法保證那些被告人不認(rèn)罪的嚴(yán)重刑事案件的審判質(zhì)量。

因此，有必要設(shè)立治安法庭，由治安法庭專門審理那些輕微的刑事案件，使這些案件得到快速的處理。同時(shí)法院就可以集中有限的司法資源去審理那些嚴(yán)重的案件，從而可以提高那些案件的審判質(zhì)量，這樣不僅可以真正實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，還能夠達(dá)到“簡(jiǎn)案快審”“繁案精審”的效果。由此可以看出，把輕微的刑事案件交給治安法庭來(lái)專門審理，讓這些占刑事案件多數(shù)的輕微案件能夠快速地被處理掉，不但沒(méi)有否認(rèn)“審判中心主義”，反而可以有效彌補(bǔ)其不足，有力地推動(dòng)了以審判為中心的訴訟制度改革的進(jìn)程。

（二）我國(guó)治安法庭設(shè)立的可行性

1.設(shè)立治安法庭有憲法和法律上的依據(jù)

在我國(guó)，設(shè)立治安法庭有憲法和法律上的依據(jù)?！稇椃ā返谝话俣艞l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院……人民法院的組織由法律規(guī)定。”《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》（本文簡(jiǎn)稱《人民法院組織法》）第十三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院分為高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院?！庇缮衔目芍?，治安法庭設(shè)置在基層人民法院內(nèi)部①當(dāng)前不需要另外單獨(dú)設(shè)立治安法院，因?yàn)樵O(shè)立治安法院需要另外增加行政管理、財(cái)務(wù)、法警等人員，并且還需要為新設(shè)立的治安法院建設(shè)或者尋找新的辦公和審判的場(chǎng)所，這樣會(huì)額外增加許多支出，如果直接在基層法院內(nèi)部設(shè)立治安法庭，可利用法院現(xiàn)有的人員、場(chǎng)所、設(shè)施等，以減少不必要的人員和開支，減輕國(guó)家的財(cái)政壓力。，是基層人民法院的一個(gè)刑事審判機(jī)構(gòu)，而基層人民法院是地方人民法院的一種。因此，治安法庭的設(shè)立不但符合我國(guó)憲法的規(guī)定，也符合《人民法院組織法》第十三條規(guī)定，同時(shí)其設(shè)立也不會(huì)對(duì)現(xiàn)行的司法體制造成太大沖擊。另外，《人民法院組織法》第二十七條規(guī)定：“人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的專業(yè)審判庭?！蹦壳埃覈?guó)法院設(shè)立專業(yè)審判庭的標(biāo)準(zhǔn)有三種[9]：一是按照案件的類型設(shè)立②專業(yè)審判庭的設(shè)立也主要以此種標(biāo)準(zhǔn)為主，這些專業(yè)審判庭大多運(yùn)行的情況還是挺好的，但有些卻出現(xiàn)了問(wèn)題，比如環(huán)境審判庭出現(xiàn)了每年審判案件不多的尷尬情況。治安法庭設(shè)立之后則不會(huì)出現(xiàn)類似情況。因?yàn)?，治安法庭主要審理輕微的刑事案件，而這些案件占全部刑事案件的絕大部分，這也從審理案件的數(shù)量上說(shuō)明了設(shè)立治安法庭具有可行性。另外，治安法庭設(shè)立后，還需要考慮治安法庭與其它專業(yè)審判庭刑事案件管轄范圍劃分的問(wèn)題，這些審判庭主要包括金融法庭、環(huán)境審判庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭等專業(yè)性很強(qiáng)的法庭，這些法庭基本上都是“三審合一”，為了讓“專業(yè)的人辦專門的事情”，實(shí)現(xiàn)案件審判的專業(yè)化，提高案件審判質(zhì)量，可以讓這些法庭繼續(xù)在各自受案范圍內(nèi)審理案件即可。，比如家事審判庭、交通法庭、醫(yī)事法庭、環(huán)境審判庭等法庭的設(shè)立；二是以審判程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，設(shè)立小額速裁庭、小額訴訟法庭、簡(jiǎn)易審判庭等，也有法院新設(shè)立的審判庭還是按照原有方式命名，但其實(shí)質(zhì)上還是簡(jiǎn)易審判庭③四川省成都市金牛區(qū)人民法院設(shè)有民事第四審判庭，專司審判全院的簡(jiǎn)易民事案件，詳情見：《打造“四大”專業(yè)審判庭——以高質(zhì)量機(jī)構(gòu)設(shè)置全面優(yōu)化服務(wù)保障》，搜狐網(wǎng)：https：//www.sohu.com/a/321123680_100000474，訪問(wèn)日期：2020年3月20 日。；三是以案件當(dāng)事人為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立未成年人審判庭。治安法庭主要審理輕微的刑事案件和治安案件，適用的程序也以速裁程序和簡(jiǎn)易程序?yàn)橹鳌ｏ@然，治安法庭的設(shè)立合乎專業(yè)審判庭設(shè)立的第二種標(biāo)準(zhǔn)，也與《人民法院組織法》第二十七條的規(guī)定相符。

2.治安狀況總體上的穩(wěn)中向好

現(xiàn)在的人們普遍都感覺違法犯罪行為比以前明顯少了許多，社會(huì)治安狀況也是越來(lái)越好。這主要是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的教育水平、思想道德素質(zhì)都有了很大的提高，再加上隨著我國(guó)大力推行依法治國(guó)，人們的法治意識(shí)普遍增強(qiáng)，用道德、法律來(lái)規(guī)范、約束自己的言行，不去做損人利己、違法犯罪的事情。同時(shí)，國(guó)家也加大了對(duì)違法犯罪行為的打擊力度，再加上如今遍布街頭巷尾的監(jiān)控設(shè)備，這些都對(duì)那些有違法犯罪念頭的人形成了震懾，使他們不敢輕舉妄動(dòng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)（見表1），公安機(jī)關(guān)受理和查處的治安案件總數(shù)在2012年達(dá)到最高點(diǎn)后逐年走低，這也從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上印證了我國(guó)社會(huì)治安狀況日益向好的趨勢(shì)，這就為治安法庭的設(shè)立提供了可能性，可以在治安法庭設(shè)立之后，由其進(jìn)行司法審查的治安案件數(shù)量不至于過(guò)多，減輕治安法庭的案件審判壓力。

表1 公安機(jī)關(guān)歷年受理和查處治安案件總數(shù)（單位：起）

3.刑事訴訟制度的日趨完善

我國(guó)在2018年10月26 日修訂了《刑事訴訟法》，速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度也正式被該法確定，這本身就為治安法庭的設(shè)立提供了可能性，因?yàn)椴徽撌菑膶徟邪讣男再|(zhì)、數(shù)量，還是從域外審判實(shí)踐來(lái)看，治安法庭本來(lái)就是專門快速處理輕微刑事案件的一種審判機(jī)構(gòu)，而速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度主要適用于輕微的刑事案件。隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度和速裁程序在司法審判實(shí)踐中的廣泛適用，可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)其在適用過(guò)程中存在的問(wèn)題，及時(shí)地對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)、調(diào)整，這將會(huì)使我國(guó)的刑事訴訟制度逐漸走向成熟、完善。而速裁程序和認(rèn)罪認(rèn)罰制度的日趨成熟與完善，可以使治安法庭設(shè)立之后更好地適用這些程序和制度，從而使那些數(shù)量巨大的治安案件和輕罪案件能夠得到快速的處理，同時(shí)也可以保障那些案件的審判質(zhì)量。

4.犯罪“標(biāo)簽化”問(wèn)題的逐步解決

當(dāng)前恢復(fù)性司法逐漸受到了越來(lái)越多的重視，世界上多數(shù)國(guó)家也都規(guī)定了前科消滅制度。然而在我國(guó)，一個(gè)人一旦被判有罪，那么“犯罪標(biāo)簽”將會(huì)長(zhǎng)期形影不離地伴著他，有的甚至終生相伴，影響其求學(xué)、就業(yè)等，這不僅不利于罪犯重新回歸社會(huì)，還有很大的可能讓其“破罐子破摔”，重新走上犯罪的道路，對(duì)社會(huì)造成新的危害。為了解決犯罪“標(biāo)簽化”問(wèn)題，2011年《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》第十九條增加了“免除犯罪時(shí)不滿18 周歲被判處5年以下有期徒刑的未成年人前科報(bào)告義務(wù)”的規(guī)定，并在2012年修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定了未成年人犯罪記錄封存制度，這說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)開始重視犯罪“標(biāo)簽化”問(wèn)題，給予罪犯洗心革面、重新做人的機(jī)會(huì)，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)刑罰的特殊預(yù)防。筆者認(rèn)為在借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)和前科消滅制度的基礎(chǔ)上，符合我國(guó)國(guó)情的前科消滅制度會(huì)逐漸地建立和完善，這樣可以避免將來(lái)治安法庭設(shè)立以后會(huì)有大量的輕微罪犯被貼上犯罪的“標(biāo)簽”。

5.設(shè)立治安法庭有可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

許多國(guó)家都擁有十分成熟和完善的治安法庭制度，為我國(guó)治安法庭的設(shè)立提供借鑒。其中，英國(guó)治安法庭制度的歷史最為久遠(yuǎn)，在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中積累了非常豐富的理論、制度等方面的經(jīng)驗(yàn)，如今英國(guó)的刑事案件基本上都要經(jīng)過(guò)治安法院，治安法院也審理了全國(guó)絕大部分的刑事案件[10]。日本也有治安法庭制度，日本的簡(jiǎn)易裁判所主要審理輕微的刑事案件，對(duì)于治安違法行為則由警察來(lái)處理（僅適用罰款等處罰，沒(méi)有剝奪人身自由的權(quán)力）。日本法律是傳統(tǒng)的大陸法系，在文化上都屬于儒家文化圈，有著高度相似的歷史傳統(tǒng)，并且有著由警察來(lái)決定的人身自由罰收歸法院管轄的歷史。通過(guò)對(duì)這些治安法庭制度的借鑒，使我國(guó)將來(lái)治安法庭制度的設(shè)立更加科學(xué)、合理。

三、我國(guó)治安法庭設(shè)立的具體構(gòu)想

（一）治安法庭的受案范圍

1.可能被處以行政拘留的案件

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的行政法律體系，行政拘留除了包括傳統(tǒng)意義上的治安拘留，還有根據(jù)環(huán)境保護(hù)法、食品安全法等法律規(guī)定的行政拘留，由于這些都是屬于對(duì)人身自由的剝奪，因而也都應(yīng)該納入司法審查。對(duì)應(yīng)被處以行政拘留處罰的行為人，也不宜宣告緩刑、判處管制、拘役以及單處附加刑等刑罰，這是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的前科消滅制度尚未完善，“犯罪標(biāo)簽”效應(yīng)依然存在，如果盲目適用普通的刑事處罰，會(huì)擴(kuò)大打擊面，讓大量的輕微違法者被貼上犯罪的“標(biāo)簽”，不利于對(duì)這些人的教育改造，同時(shí)也增加他們的社會(huì)危險(xiǎn)性。所以在我國(guó)現(xiàn)行的法律和制度下，應(yīng)該保留行政拘留的處罰，且與現(xiàn)有的刑事處罰有所區(qū)別。另外，我國(guó)有學(xué)者主張制定輕犯罪法，并采取一些措施來(lái)解決犯罪“標(biāo)簽化”效應(yīng)，比如輕罪不被視為前科、對(duì)輕罪的嫌疑人或者被告人不實(shí)施逮捕、拘留等刑事強(qiáng)制措施等，這也是一個(gè)比較好的辦法[11]。

行政拘留納入司法審查之后①行政拘留以外的其他治安處罰也應(yīng)該一并納入司法審查，因?yàn)橹伟补芾硖幜P法有許多條款規(guī)定的處罰都屬于可選擇的處罰，最為常見的就是罰款與拘留的選擇處罰。這樣既可以統(tǒng)一訴訟程序，避免訴訟程序上的混亂，也可以預(yù)防公安機(jī)關(guān)濫用罰款。具體的司法審查方式，也可以和行政拘留一樣，賦予相對(duì)人異議權(quán)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職能基本不變，只是在具體的程序上可以效仿德國(guó)，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的處罰令程序。，需要面對(duì)兩個(gè)問(wèn)題：一是如何界定違法與犯罪的問(wèn)題；二是怎樣區(qū)分行政拘留和其他治安管理處罰。對(duì)于如何界定違法與犯罪的問(wèn)題，由于刑法與治安管理處罰法規(guī)定的大多比較原則，可以依據(jù)最高人民檢察院與公安部聯(lián)合發(fā)布的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)司法解釋等規(guī)范性法律文件，并結(jié)合案件的各種情況來(lái)綜合認(rèn)定具體案件是否構(gòu)成刑事犯罪；對(duì)于行政拘留與其他治安管理處罰的區(qū)分，可以根據(jù)治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，并綜合考慮案件的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等諸多因素。

2.適用速裁程序的刑事案件

對(duì)于輕微的刑事案件，如果符合當(dāng)前《刑事訴訟法》第二百二十二條規(guī)定的速裁程序適用的情形，則由治安法庭負(fù)責(zé)審判。但是，如果案件具有《刑事訴訟法》第二百二十三條規(guī)定的情形之一的，則該案件就不宜由治安法庭來(lái)審判。由于速裁程序相比簡(jiǎn)易程序更加簡(jiǎn)化，處理輕微刑事案件的效率也更高，再加上輕微犯罪日益增多，所以治安法庭適用速裁程序來(lái)審判的刑事案件也會(huì)越來(lái)越多。

3.適用簡(jiǎn)易程序的刑事案件

對(duì)于可能被判處三年以下有期徒刑刑罰的輕微的刑事案件①對(duì)于可能被判處三年以上有期徒刑刑罰的案件，由普通刑事法庭而不是治安法庭負(fù)責(zé)審理，這主要是因?yàn)橹伟卜ㄍ徖淼幕旧隙际禽p微的犯罪，嚴(yán)重的犯罪由普通刑事法庭負(fù)責(zé)審理，以實(shí)現(xiàn)刑事案件審判的合理分工，并且從域外國(guó)家和地區(qū)的審判實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于重罪案件也不宜由治安法庭審判。，如果符合現(xiàn)行《刑事訴訟法》第二百一十四條規(guī)定的簡(jiǎn)易程序適用的條件，可以由治安法庭適用簡(jiǎn)易程序來(lái)審判，但如果有《刑事訴訟法》第二百一十五條規(guī)定的不符合簡(jiǎn)易程序適用的情形，則不能由治安法庭審判。

4.適用保安處分的案件

保安處分在我國(guó)稱為限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，主要包括強(qiáng)制醫(yī)療、強(qiáng)制戒毒以及已經(jīng)被廢除的收容遣送、收容審查、收容教育等。其中，當(dāng)前的強(qiáng)制戒毒、收容教養(yǎng)是由公安機(jī)關(guān)決定的，由于這些都可以對(duì)人身自由長(zhǎng)期的限制或者剝奪，因而也應(yīng)該由治安法庭依法決定[12]。值得注意的是，現(xiàn)行《刑事訴訟法》雖然把強(qiáng)制醫(yī)療歸由司法決定，但僅限于精神病人，不包括性病病人的強(qiáng)制醫(yī)療，因而對(duì)于性病病人的強(qiáng)制醫(yī)療也應(yīng)由治安法庭依法決定。

（二）治安法庭的審判程序

1.可能被處以行政拘留的案件

對(duì)于可能被處以行政拘留的案件，由公安機(jī)關(guān)決定，但是賦予相對(duì)人“異議權(quán)”，即如果相對(duì)人對(duì)于行政拘留的處罰不服，可以向做出該處罰的公安機(jī)關(guān)提出異議，一經(jīng)相對(duì)人提出異議，該行政處罰便立即失去法律效力。然后，公安機(jī)關(guān)把該案件移送檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)向治安法庭提起公訴，最終由治安法庭來(lái)認(rèn)定相對(duì)人的責(zé)任。由于治安案件大多案情簡(jiǎn)單、證據(jù)確實(shí)充分，行為人受到的處罰也會(huì)比普通刑事案件輕許多，其也會(huì)比較容易承認(rèn)違法事實(shí)并接受處罰，因而對(duì)于這類案件的審判，可以引進(jìn)類似于刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，并且可以擴(kuò)大取保候?qū)彙⒅蛋嗦蓭熤贫?、速裁程序的適用范圍，對(duì)于治安案件的審判也可以適用這些制度和程序，以減少審前羈押、加強(qiáng)人權(quán)保障、提高案件的審判效率、完善我國(guó)的刑事訴訟制度。對(duì)于符合速裁程序的治安案件，治安法庭審判時(shí)可以由一名審判員獨(dú)任審判，省略法庭調(diào)查和法庭辯論環(huán)節(jié)，在被告人做最后陳述后，審判員便可以當(dāng)庭宣判；如果不符合速裁程序適用條件，則可以由一名審判員獨(dú)任審判，適用普通程序?qū)徖?，在審判程序上可以適當(dāng)從簡(jiǎn)。

2.適用速裁程序?qū)徟械男淌掳讣?/p>

治安法庭適用速裁程序?qū)徟行淌掳讣?，由一名審判員獨(dú)任審判，獨(dú)任審判員可以依據(jù)《刑事訴訟法》第二百四十條的規(guī)定進(jìn)行審判。治安法庭在審理案件的過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)案件不適用速裁程序?qū)徖恚膊环虾?jiǎn)易程序的適用條件，則應(yīng)該把案件移送刑事法庭按照普通程序繼續(xù)審理。

3.適用簡(jiǎn)易程序的刑事案件

治安法庭適用簡(jiǎn)易程序?qū)徟邪讣r(shí)，由一名審判員獨(dú)任審判，審判的時(shí)候可依據(jù)《刑事訴訟法》第二百一十九條的規(guī)定適當(dāng)簡(jiǎn)化案件的審判程序，但應(yīng)當(dāng)給予被告人最后陳述意見的機(jī)會(huì)，然后才可以做出判決。治安法庭在適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣^(guò)程中發(fā)現(xiàn)不適合適用簡(jiǎn)易程序或者有可能被判處超過(guò)三年以上有期徒刑刑罰的，治安法庭則應(yīng)該把案件移送刑事法庭按照簡(jiǎn)易程序或者普通程序繼續(xù)審理。

4.適用保安處分的案件

對(duì)于人民檢察院向人民法院提出保安處分的申請(qǐng)，治安法庭應(yīng)當(dāng)組成合議庭進(jìn)行審理，合議庭經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被告人符合保安處分條件的，可以做出保安處分的決定。

（三）治安法庭審判案件的上訴程序

治安法庭作為基層法院的組成機(jī)構(gòu)，審級(jí)上屬于基層人民法院，所以對(duì)于治安法庭的裁判不服的，可以直接向中級(jí)人民法院提出上訴①治安法庭設(shè)立后將會(huì)涉及到再審、抗訴等程序，這些程序可以按照當(dāng)前的刑事訴訟的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，這里就不一一詳細(xì)論述了。，由中級(jí)人民法院的刑事法庭負(fù)責(zé)審理。之所以不在中級(jí)人民法院設(shè)立治安法庭，是因?yàn)閺漠?dāng)前的司法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于適用速裁程序?qū)徖淼陌讣?，檢察院的抗訴率為零，被告人上訴率也比較低，僅為2.1%②參見最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于刑事案件速裁程序試點(diǎn)情況的中期報(bào)告，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2016-01/05/content_1958836.htm.，而治安法庭審理的主要都是輕微的刑事案件以及治安案件，故上訴率也會(huì)比較低。因此，對(duì)于治安法庭裁判不服的上訴案件的數(shù)量不會(huì)有太多，現(xiàn)有的中級(jí)人民法院的刑事法庭足以應(yīng)對(duì)，也就沒(méi)有必要在中級(jí)人民法院另外設(shè)立治安法庭，以節(jié)約司法資源。上訴的方式不一定非要采用書面形式，也可以口頭的方式提起上訴。其中，對(duì)于治安法庭依法做出的裁定不服的，可以自裁定送達(dá)之日起5 日內(nèi)向中級(jí)人民法院提出上訴；對(duì)于治安法庭的判決不服的，可以在10 日內(nèi)向中級(jí)人民法院提起上訴，上訴日期自判決送達(dá)之日開始計(jì)算。但是，如果是對(duì)于治安法庭依法做出的保安處分決定不服的，則應(yīng)當(dāng)向中級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議。