改革開放以來我國國家安全治理政策變遷的社會演化論分析

葛蕾蕾

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)前，我國面臨對外維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對內(nèi)維護(hù)政治安全和社會穩(wěn)定的雙重壓力，各種可預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多?！雹僦泄仓醒朦h史和文獻(xiàn)研究院.習(xí)近平關(guān)于總體國家安全觀論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018：3.與西方社會相比，由于“壓縮的現(xiàn)代化”，我國社會短期內(nèi)面臨的各種風(fēng)險、威脅壓力陡增②貝克，鄧正來，沈國麟.風(fēng)險社會與中國——與德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪说膶υ挘跩］.社會學(xué)研究，2010（5）：208-231，246.。國家發(fā)展得越快、越強(qiáng)大，其面臨的風(fēng)險似乎也越多。這對我國國家安全治理提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。伴隨這種“安全悖論”，我國國家安全治理政策在過去40多年里經(jīng)歷了怎樣的演變歷程？國家安全治理政策如何應(yīng)對影響國家安全的各種挑戰(zhàn)？如何從理論視角來解釋國家安全治理政策的變遷過程？為解答上述問題，本文擬從公共政策的研究角度，運(yùn)用政策文本分析法，對改革開放以來中央政府頒布的國家安全治理政策文本進(jìn)行量化分析，并以“變異—選擇—遺傳”為核心機(jī)制的社會演化范式為分析框架，對過去40多年我國國家安全治理政策體系演變的內(nèi)在邏輯進(jìn)行探討。

一、理論闡述與框架分析

在分析國家安全政策的演變脈絡(luò)前，有必要對國家安全治理的概念及一般影響因素進(jìn)行基本闡釋。

（一）國家安全治理：概念及一般性解釋

1.國家安全治理概念闡釋。作為一個復(fù)合概念，國家安全治理在治理和國家安全兩個領(lǐng)域均得到相應(yīng)的闡釋。經(jīng)典的治理理論強(qiáng)調(diào)政權(quán)穩(wěn)定、公共服務(wù)、權(quán)力運(yùn)行效果、公民權(quán)利、社會公平等維度，通過治理過程和治理效果兩個層次得以呈現(xiàn)。該理論的一個顯著特征是強(qiáng)調(diào)治理主體的去中心化多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。作為一個學(xué)術(shù)概念，“國家安全”最早由美國學(xué)者李普曼提出，他認(rèn)為國家在無需犧牲合法利益以避免戰(zhàn)爭或即便遭受挑戰(zhàn)的情況下也有足夠能力維護(hù)自身利益時，即為安全①LIPPMANN W.US foreign policy：shield of the republic［M］.Boston：Little Brown，1943：49.。因此，有研究從狀態(tài)和能力兩個維度來理解國家安全，認(rèn)為國家安全是指一個國家免受各種干擾、侵蝕、威脅和顛覆的狀態(tài)和能力②李文良.國家安全管理學(xué)［M］.長春：吉林大學(xué)出版社，2014：2.。但是，該維度忽視了行為主體的觀念或意愿。由于觀念是個體心智活動的產(chǎn)物，可能驅(qū)動或阻止個體的行為③唐世平.觀念、行動和結(jié)果：社會科學(xué)的客體和任務(wù)［J］.世界經(jīng)濟(jì)與政治，2018（5）：33-59，156.，因此觀念對國家安全治理政策的影響不應(yīng)忽視。因而有學(xué)者從價值理念層面為國家安全研究應(yīng)關(guān)注的領(lǐng)域與議題進(jìn)行論述，認(rèn)為國家安全應(yīng)是一國所有方面、所有領(lǐng)域和所有層面的安全及其總和④劉躍進(jìn).系統(tǒng)思維下的大安全格局與理念［J］.人民論壇，2021（8）：16-20.。

韋伯（Webber）最早將治理引入安全研究議題，認(rèn)為安全治理強(qiáng)調(diào)多個獨(dú)立權(quán)威機(jī)構(gòu)的參與，通過公共或私立組織的干預(yù)，正式和非正式的制度安排，有目的地導(dǎo)向特定的政策結(jié)果⑤WEBBER M，CROFT S，HOWORTH J，et al.The governance of European security［J］.Review of international studies，2004（1）：3-26.。由此可見，多元治理主體的協(xié)作模式在安全領(lǐng)域得以延伸。從國家治理能力的范式層面看，作為國家治理能力的“神經(jīng)末梢”，政策執(zhí)行力彰顯了一國內(nèi)部各行為體彼此協(xié)作以完成既定目標(biāo)的能力⑥楊光斌.關(guān)于國家治理能力的一般理論—探索世界政治（比較政治）研究的新范式［J］.教學(xué)與研究，2017（1）：5-22.?；谏衔乃?，筆者認(rèn)為國家安全治理是指國家安全相關(guān)主體在制定和執(zhí)行國家安全政策過程中的協(xié)同和合作活動，從而保障國家安全的狀態(tài)。

2.影響國家安全治理政策演變的一般性因素。隨著國家治理實(shí)踐和理論研究的發(fā)展，國家安全治理在學(xué)界也逐漸受到關(guān)注。盡管國家安全政策的研究譜系龐雜，但其中主要脈絡(luò)仍清晰可見。

第一，不少研究重視國家安全治理政策的議題選擇和治理主體范疇。國外有學(xué)者認(rèn)為，安全是基于對威脅的認(rèn)知而產(chǎn)生的一種選擇性建構(gòu)，核心目標(biāo)在于建立規(guī)范性身份認(rèn)同⑦布贊，漢森.國際安全研究的演化［M］.余瀟楓，譯.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011：203.；行為主體對威脅的感知在很大程度上會塑造相關(guān)議程；在涉及治理主體層面，安全治理主體應(yīng)具備基本預(yù)防沖突、強(qiáng)制執(zhí)行和維持和平三項職能⑧科什納，吳志成，鞏樂.歐盟安全治理的挑戰(zhàn)［J］.南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007（1）：3-12.。國內(nèi)有學(xué)者主張，國家安全治理是安全主體為維護(hù)安全狀態(tài)和提升安全能力對涉及國家安全事務(wù)進(jìn)行治理的過程⑨李文良.中國國家安全治理的界定、內(nèi)涵與特點(diǎn)［J］.社會治理，2019（5）：47-52.，并根據(jù)對相關(guān)法律政策的解讀，將社會組織、公民個人也納入安全治理的主體體系中來⑩李文良.新時代中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究［J］.國際安全研究，2019（3）：45-69，157-158.。

第二，部分研究關(guān)注國家安全治理政策的領(lǐng)域分布、問題挑戰(zhàn)及應(yīng)對途徑。一是有研究對安全治理領(lǐng)域的研究主要聚焦地區(qū)安全、邊境安全、應(yīng)急管理、公共輿論、網(wǎng)絡(luò)空間等領(lǐng)域；二是有研究認(rèn)為目前國家安全治理政策研究存在跨學(xué)科研究薄弱、系統(tǒng)理論體系尚未形成等問題?LIPPMANN W.US foreign policy：shield of the republic［M］.Boston：Little Brown，1943：49.，存在信息堵塞、科層壓力等方面的挑戰(zhàn)?楊華鋒.國家安全治理中的人民性：基于“情境—意識—行動”沙漏模型的闡釋［J］.行政論壇，2020（6）：10-18.；三是有研究指出，信息技術(shù)革新可能產(chǎn)生“技術(shù)安全悖論”?BOSTROM N.Superintelligence：paths，dangers，and strategies［M］.Oxford：Oxford University Press，2014：8-9.，使國家安全治理同時面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)?闕天舒，張紀(jì)騰.人工智能時代背景下的國家安全治理：應(yīng)用范式、風(fēng)險識別與路徑選擇［J］.國際安全研究，2020（1）：4-38，157.。因此，有學(xué)者呼吁通過設(shè)置專門的國家安全委員會來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)國家安全事宜，以滿足自身實(shí)際安全需求①張驥.比較視野下的國家安全委員會［J］.現(xiàn)代國際關(guān)系，2014（3）：22-29.。

總體而言，學(xué)界從政策制定主體、議題選擇、特定安全領(lǐng)域等角度對國家安全治理政策進(jìn)行了初步探索，為理解國家安全治理提供了較為豐富的學(xué)理闡釋，但其中的局限也較為明顯：一是既有研究多停留在理論闡釋層面。多數(shù)研究范式表現(xiàn)為“理念闡釋—問題挑戰(zhàn)—應(yīng)對措施”這樣的研究思路，主要是對國家安全治理的概念作規(guī)范性闡釋，但相關(guān)概念仍未達(dá)成共識。二是研究方法具有局限性。多數(shù)研究停留在理論闡釋層面，缺少定量的數(shù)據(jù)作為支撐，而對國家安全治理政策現(xiàn)狀缺乏系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)描述及解釋，難以揭示國家安全治理的內(nèi)在邏輯。對此，有學(xué)者指出，國家安全治理研究的挑戰(zhàn)之一在于主要結(jié)論前提缺乏充分的實(shí)證檢驗(yàn)②王偉光.把治理引入國家安全領(lǐng)域——安全治理研究評介［J］.國際關(guān)系研究，2014（1）：17-30，154-155.。

（二）基于社會演化論的分析框架

針對上述局限，本文借鑒社會演化論的核心機(jī)制“變異—選擇—遺傳”來梳理國家安全治理政策的變遷歷程。根據(jù)社會演化論的觀點(diǎn)，制度變遷是一個連續(xù)漸進(jìn)的過程，是在與環(huán)境的相互作用中產(chǎn)生、延續(xù)和變遷的。變異通常是社會現(xiàn)象演化的起點(diǎn)，是行為主體為了適應(yīng)環(huán)境而作出的回應(yīng)。當(dāng)個體面臨更高的復(fù)雜性或不確定性時，傾向于采取行動以更好地適應(yīng)環(huán)境。環(huán)境的變化會產(chǎn)生大量新的議題，而行為主體的觀念以及議題之間的競爭會導(dǎo)致不適合的議題被淘汰，與環(huán)境匹配的議題得以被保留下來。這一“適者生存”的篩選過程就是選擇機(jī)制。經(jīng)過篩選后的議題得以保存、延續(xù)和傳承的過程也即遺傳。然而，面對環(huán)境變異，逐漸不再適應(yīng)的個體，仍會再次經(jīng)歷選擇，如此循環(huán)，推動制度的變遷。筆者將社會演化論用于國家安全政策研究，構(gòu)建國家安全政策演變的社會演化論分析框架（見圖1），以呈現(xiàn)國家安全政策發(fā)展演變的“變異—選擇—遺傳”機(jī)制。

1.系統(tǒng)的開放性會加速內(nèi)外部安全態(tài)勢的變動，進(jìn)而影響行為主體的安全感知，加速國家安全治理理念和政策的變化。政策從選擇到制定是在環(huán)境變異過程中完成的，在相對封閉或發(fā)展節(jié)奏較慢的外部環(huán)境下，行為主體缺乏足夠的動力來推動政策變遷，當(dāng)環(huán)境的開放程度提高，不確定性和風(fēng)險壓力逐漸增強(qiáng)時，相關(guān)行為主體改變政策以適應(yīng)環(huán)境的動機(jī)也會隨之增強(qiáng)。

2.行為主體的觀念、意愿會影響具體的政策議程選擇。政策制定主體所秉持的安全觀念會影響其對安全態(tài)勢的判斷，進(jìn)而影響相應(yīng)政策議題的選擇。在實(shí)際過程中，當(dāng)行為主體預(yù)見到未來可能面臨的威脅和挑戰(zhàn)時，也可能會發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)新出一些新觀念以應(yīng)對未來的選擇③馬得勇，張志原.觀念、權(quán)力與制度變遷：鐵道部體制的社會演化論分析［J］.政治學(xué)研究，2015（5）：96-110.。選擇最終的目的是行為主體在其觀念的指導(dǎo)下，篩選出與已經(jīng)變化或即將變化的環(huán)境相匹配的國家安全政策。

3.制度的傳承意味著制度供給和需求之間存在較高的匹配。制度匹配理論表明，政策議程設(shè)置及政策的演變過程是一個政策供給與需求匹配的適應(yīng)性過程。外在環(huán)境的變異會激發(fā)個體相應(yīng)的需求，同時行為主體的反應(yīng)也會作用于環(huán)境本身。制度是一套被嵌入政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的系列安排①HALL P A，TAYLOR R C R.Political science and the three new institutionalisms［J］.Political studies，1996（5）：936-957.。當(dāng)政策與需求的匹配程度較高，或制度能夠較好地嵌入社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，往往能保持政策的穩(wěn)定或連續(xù)，促進(jìn)政策的再生產(chǎn)；當(dāng)匹配程度較低時，政策可能會斷裂或面臨轉(zhuǎn)型。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

本文運(yùn)用文本量化分析方法，對我國改革開放以來涉及維護(hù)國家安全各領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行量化分析，以揭示國家安全治理政策的變遷邏輯。其方法論意義在于：一方面，與學(xué)理闡釋的研究思路不同，基于文本量化的研究注重理論和經(jīng)驗(yàn)材料之間的相互印證；另一方面，與單案例過程追蹤或少數(shù)案例的比較分析相比，基于文本計量分析所得出的結(jié)論在理論推廣方面更具有優(yōu)勢。此外，不同于傳統(tǒng)的碎片式舉證的分析路徑，政策文本計量分析方法可以為社會演化理論提供更為全面系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐，更好地揭示我國國家安全治理實(shí)踐過程中，中央政府及其各部委經(jīng)歷了怎樣的角色變化及其背后的動力機(jī)制。

（二）研究對象與數(shù)據(jù)來源

本文基于公共政策的研究視角，側(cè)重從行為主體對國家安全政策的執(zhí)行能力這一維度來理解國家安全治理政策的演變脈絡(luò)，重點(diǎn)關(guān)注中央政府及其各部委的政策發(fā)布情況，選取了1978—2020年的國家安全相關(guān)政策文本作為分析對象。數(shù)據(jù)主要來源于北大法寶、中央人民政府網(wǎng)站等公開數(shù)據(jù)渠道，并以各部委門戶網(wǎng)站作為數(shù)據(jù)獲取的補(bǔ)充渠道。搜索時以“安全”或“國家安全”為關(guān)鍵詞，通過標(biāo)題搜索的檢索方式，收集了1978—2020年中央政府及其各部委頒布的國家安全政策文本近70000 份?？紤]到政策文本實(shí)際內(nèi)容與國家安全治理的關(guān)聯(lián)性等問題，本文對上述政策文件按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步篩選：其一，政策類型上主要指法律法規(guī)、決定、規(guī)劃、意見、辦法、細(xì)則、條例等正式?jīng)Q策類政策文件，不包括領(lǐng)導(dǎo)人講話、函、批復(fù)、請示等非決策類政策文件；其二，政策執(zhí)行層面主要包括國務(wù)院（含各部門）出臺并執(zhí)行的相關(guān)政策文件，不包括地方政府頒布的政策法規(guī)文件；其三，政策內(nèi)容上僅限于與國家安全相關(guān)的政策文本，不包括以表彰、任免、目錄、技術(shù)規(guī)范、社會科學(xué)等為主的政策文件。經(jīng)初步篩選，得到有效政策文本2萬余份。

三、國家安全治理政策的社會演化邏輯

根據(jù)關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)和政策發(fā)文量，本文將改革開放以來中央政府維護(hù)國家安全政策執(zhí)行體系的演變過程分為生成階段（1978—2000年）、發(fā)展階段（2001—2013年）、提升階段（2014—2020年）。同時，為了更清晰地呈現(xiàn)國家安全治理實(shí)踐過程中不同政策制定部門間的互動邏輯，本文以中央政府及其各部委的政策發(fā)布為觀測指標(biāo)，以社會網(wǎng)絡(luò)分析為數(shù)據(jù)分析方法，利用Ucinet 6.212 軟件探究政策文本發(fā)布主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系②社會網(wǎng)絡(luò)分析以發(fā)文部門為節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)的大小代表該部門在社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的影響力，節(jié)點(diǎn)之間的連線代表部門之間存在聯(lián)合行文，連線的粗細(xì)則反應(yīng)了部門之間聯(lián)合行文的頻次，由此構(gòu)建出聯(lián)合行文單位的合作關(guān)系，揭示國家安全政策執(zhí)行過程中的部門互動規(guī)律。有關(guān)Ucinet社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件的使用，可參見其官網(wǎng)：http：//www.sciencesoftware.com.cn/Newsoftware_detail.aspx？sid=297&bd_vid=11479933321569240566.。其中，考慮到發(fā)文部門數(shù)量眾多，為表述方便，凸顯關(guān)鍵發(fā)文部門（列出發(fā)文頻率排名前20的部門）以及機(jī)構(gòu)間的發(fā)文關(guān)系。

（一）國家安全治理演變概況

1.本文通過高頻詞來凸顯改革開放以來國家安全治理主體對特定領(lǐng)域、議題的關(guān)注情況。通過對2萬余份政策文本進(jìn)行詞云統(tǒng)計分析，刪除了諸如“監(jiān)督管理”“條例”“規(guī)范”等與國家安全內(nèi)容無關(guān)的詞后，最終呈現(xiàn)1978—2020年這40 多年里國家安全政策的前十名高頻詞（見圖2）。其中，涉及維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序的具體監(jiān)管治理手段（如質(zhì)量監(jiān)督、檢驗(yàn)檢疫）詞頻排名最靠前。這類監(jiān)管手段的頻繁運(yùn)用，顯示出國家對涉及民生領(lǐng)域的安全議題（如食藥安全）的高度重視。

2.各部委（行為主體）聯(lián)合發(fā)文的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖在不同階段存在差異（見圖3）。在國家安全治理體系的生成階段（1978—2000年），涉及國家安全治理事務(wù)的主要行為主體是公安部（詞頻225 次），其次是衛(wèi)生（120次）、財政（92次）、化工（79次）、煤炭和能源（均為77次）等相關(guān)領(lǐng)域的行為主體。在此階段，國家安全治理較為注重社會治安、安全生產(chǎn)、能源安全等議題，并形成以公安部為主體的國家安全治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，反映出國家安全治理政策仍以打擊各種社會犯罪、維護(hù)社會治安、鞏固政權(quán)為主要任務(wù)，凸顯了安全邏輯在該階段安全治理實(shí)踐中的重要指導(dǎo)功能。

在國家安全治理體系的發(fā)展階段（2001—2013年），國家安全治理形成以質(zhì)量監(jiān)督為核心（860次），覆蓋檢驗(yàn)檢疫（818 次）、國家安全（703 次）、衛(wèi)生（613 次）、財政（489 次）、安全生產(chǎn)（483 次）等領(lǐng)域行為主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（見圖4）。該階段的國家安全治理核心在于維護(hù)市場秩序，凸顯發(fā)展邏輯在這一時期國家安全治理實(shí)踐中發(fā)揮的重要引導(dǎo)作用。

在國家安全治理體系的提升階段（2014—2020年），形成以改革為核心（詞頻為356 次），涉及交通運(yùn)輸（325次）、財政（262次）、信息化（230次）、安全生產(chǎn)（203次）、教育（183次）等多領(lǐng)域、多元主體協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（見圖5），表明在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，國家安全治理主體整體聯(lián)動、協(xié)同治理的特征愈加明顯。

（二）環(huán)境變異：政策演變的一項觸發(fā)機(jī)制

什么因素導(dǎo)致我國國家安全治理政策發(fā)生漸進(jìn)式變遷？這是理解國家安全治理演變脈絡(luò)及其內(nèi)在動力邏輯的基本問題。對此，理論界分別從安全治理主體、價值理念以及外部安全態(tài)勢等因素對該問題作出解釋①李文良.新時代中國國家安全治理模式轉(zhuǎn)型研究［J］.國際安全研究，2019（3）：45-69，157-158.。其中，國家安全態(tài)勢的變化及行為主體的知覺與判斷是推動安全治理政策演變的初始動力。內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，促使國家安全治理主體不斷豐富和完善其政策體系。

隨著社會各領(lǐng)域開放程度的提高，國家安全治理活動的復(fù)雜性和難度隨之提升，與此同時，我國國家安全治理主體也在不斷創(chuàng)新和完善國家安全治理政策，將維護(hù)國家安全與創(chuàng)新社會治理有機(jī)地統(tǒng)一起來。例如，我國加入世貿(mào)組織后，深度參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，系統(tǒng)的開放性促使我國市場經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量監(jiān)督等方面的政策快速轉(zhuǎn)型，以與國際接軌。在社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，各級政府部門堅持以人民為中心，把人民滿意作為根本標(biāo)準(zhǔn)，以人民安全為宗旨，不斷優(yōu)化政策和服務(wù)供給。在統(tǒng)籌各領(lǐng)域國家安全治理工作方面，2013年11月12日，中央國家安全委員會成立。作為我國國家安全工作的高層決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國家安全委員會的設(shè)置標(biāo)志我國國家安全治理的頂層運(yùn)作機(jī)制更加完善，可以更有效地整合、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌各國家安全治理主體，共同研判、應(yīng)對和處理涉及國家安全的重大事項和重要工作，形成更加高效、敏捷和順暢的國家安全治理協(xié)作機(jī)制，從而更好地應(yīng)對愈加復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境。

制度變遷的邏輯強(qiáng)調(diào)，開放環(huán)境對制度變遷的影響表現(xiàn)在加快制度變遷的速度和為制度演變提供更多可能的路徑①楊亞琴.經(jīng)濟(jì)開放與中國制度變遷——對外開放效應(yīng)的若干思考［J］.社會科學(xué)，2002（4）：11-15，42.。社會各領(lǐng)域開放程度的不斷提高也加速了國內(nèi)外環(huán)境的變化，為國家安全治理政策的演變提供源泉和動力，進(jìn)而為國家安全治理提供更多的政策議程選擇和可能的演化路徑。

（三）政策選擇：行為主體的觀念

行為主體的觀念會影響政策的選擇和制定。制度主義學(xué)者彼得·豪爾（Peter Hall）揭示了這樣的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，若某件事證實(shí)了既有觀念是錯誤的，這會誘使人們尋找替代性的觀念，以更好地應(yīng)對新現(xiàn)象②HALL P A.Policy paradigms，social learning，and the state：the case of economic policymaking in Britain［J］.Comparative politics，1993（3）：275-296.。因而，國家安全治理主體的理念會影響其對國家安全政策的選擇與制定。改革開放以來，我國國家安全治理主體的觀念體現(xiàn)出安全邏輯為主、側(cè)重發(fā)展邏輯以及統(tǒng)籌發(fā)展和安全邏輯的演變過程。政策文本的量化分析結(jié)果顯示，在國家安全治理體系的生成階段，由于環(huán)境開放帶來的各種安全風(fēng)險和挑戰(zhàn)，國家安全在國內(nèi)首次出現(xiàn)于1983年第六屆全國人民代表大會第一次會議通過的《政府工作報告》中③趙紫陽.政府工作報告—— 一九八三年六月六日在第六屆全國人民代表大會第一次會議上［J］.中華人民共和國國務(wù)院公報，1983（14）：612-637.，隨后中央政府設(shè)置從事政治保衛(wèi)和反間工作的國家安全機(jī)關(guān)。安全邏輯在此階段發(fā)揮主導(dǎo)作用，因而在國家安全治理網(wǎng)絡(luò)中，以公安部為主體的政法部門占據(jù)較為重要的位置（見圖3）。在國家安全治理體系的發(fā)展階段，盡管維護(hù)社會穩(wěn)定的安全邏輯仍然是國家安全治理的基礎(chǔ)，但在該階段國家安全治理政策開始向發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)移，形成了以國家發(fā)展和改革委員會、財政部為主的國家安全治理網(wǎng)絡(luò)體系（見圖4）。2014年總體國家安全觀的提出，為國家安全治理體系提供了頂層理念和戰(zhàn)略指引，逐漸形成多主體參與、多領(lǐng)域協(xié)調(diào)的國家安全治理體系。在國家安全治理體系的提升階段（見圖5），呈現(xiàn)出國家發(fā)展和改革委員會、財政部、公安部、工業(yè)和信息化部、國家市場監(jiān)督管理總局等多部委聯(lián)合參與的國家安全治理網(wǎng)絡(luò)體系。這反映了盡管該階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯仍在國家安全治理政策體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但與發(fā)展階段相比，該階段逐漸注重發(fā)展和安全的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。與此同時，國家安全治理實(shí)踐的法治觀念、國家安全治理法治規(guī)范化程度得以不斷增強(qiáng)。例如，2015年頒布新的《中華人民共和國國家安全法》，正式以立法形式規(guī)定，“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的國家安全制度與工作機(jī)制”④中華人民共和國國家安全法［EB/OL］.（2015-07-01）［2021-12-30］.http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/01/content_2893902.htm.。國家安全治理實(shí)踐中法治理念的嵌入，使國家安全治理政策法規(guī)體系更加完善，并且通過正式的制度安排，使國家安全治理的效果和能力日益提升。

不應(yīng)忽視的是，一些重大或偶然性事件的爆發(fā)也會快速提升相關(guān)職能部門在國家安全治理體系中的作用，危機(jī)事件帶來的新變化會凸顯相關(guān)行為主體的角色。例如，在國家安全治理政策體系的生成、發(fā)展兩個階段，衛(wèi)生部門在該網(wǎng)絡(luò)體系中的作用并未凸顯，但在提升階段，衛(wèi)生部門在國家安全治理政策體系中的作用卻較為突出。在以人民安全為宗旨的理念指導(dǎo)下，為統(tǒng)籌社會各界力量共同抗擊新冠肺炎疫情，由國家衛(wèi)健委牽頭建立應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，成員單位共32個部門。聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，職責(zé)明確，分工協(xié)作，形成了防控疫情的有效合力，從而增強(qiáng)了衛(wèi)生部門在國家安全治理體系中的能力和作用。

總的來看，國家安全治理政策的演變脈絡(luò)體現(xiàn)了安全邏輯和發(fā)展邏輯的平衡。越是開放越要重視安全，系統(tǒng)環(huán)境的開放性很大程度上會造成各種難以預(yù)料的、不確定性因素顯著增加。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事。在我國國家安全治理的實(shí)踐探索中，已逐步形成了安全邏輯和發(fā)展邏輯相互融合、互相支持的螺旋式治理模式。同時，隨著治理理念的不斷進(jìn)步，對國家安全內(nèi)涵和安全環(huán)境認(rèn)識的不斷深化，我國國家安全治理體系也由過去相對單一地聚焦傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向系統(tǒng)統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的總體性、戰(zhàn)略性國家安全治理體系。

（四）政策擴(kuò)散（遺傳）：政策的匹配與再生產(chǎn)

根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“制度匹配”觀點(diǎn)，不同類型、領(lǐng)域以及層級間的國家安全治理存在政策供給與安全需求的配適度問題。配適度本質(zhì)上反映政策的穩(wěn)定性，即遺傳。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情全球大流行使這個大變局加速變化，國際政治經(jīng)濟(jì)秩序深刻調(diào)整，世界進(jìn)入動蕩變革期。當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多。因此，國家安全治理的政策體系需要與不斷更迭的外部環(huán)境系統(tǒng)相匹配，以滿足不同領(lǐng)域安全治理的迫切需求。

政策供給與安全需求的匹配程度很大程度上決定國家安全治理政策的再生產(chǎn)效應(yīng)。國家安全治理政策與安全需求的匹配程度越高，該政策得以延續(xù)、保留下來（遺傳）的概率就越大，即政策再生產(chǎn)的趨勢越明顯。反之，如果某一政策與安全需求或客觀安全態(tài)勢不匹配，那么行為主體通常會嘗試調(diào)整并推動政策變遷。根據(jù)國家安全治理主體聯(lián)合發(fā)文的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)情況可知，在生成階段，公安部發(fā)布了大量政策以處理和應(yīng)對相應(yīng)安全問題。進(jìn)入國家安全治理體系發(fā)展階段后，以經(jīng)濟(jì)和社會管理為主的發(fā)展邏輯不斷得到強(qiáng)化。然而，經(jīng)濟(jì)的快速增長和社會發(fā)展的日新月異，面對影響社會穩(wěn)定、民生福祉的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，既有的安全政策供給一時難以滿足社會安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。為了適應(yīng)新的安全形勢，形成了以國家發(fā)展和改革委員會、財政部為主體，公安部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等多部委聯(lián)動參與的國家安全治理體系，由過去著重強(qiáng)調(diào)安全邏輯適度向發(fā)展邏輯傾斜，發(fā)揮發(fā)展邏輯對其他安全領(lǐng)域的輻射和支撐作用。在國家安全治理體系的提升階段，國家安全治理主體注重頂層設(shè)計，通過總體性、系統(tǒng)性思維以使政策供給與安全需求相匹配。尤其是黨的十八大以來，中央政府連續(xù)出臺多項旨在維護(hù)國家安全的法律法規(guī)，通過相關(guān)的政策法規(guī)議程設(shè)置來回應(yīng)和匹配我國面臨的各種安全需求。國家安全治理體系逐漸呈現(xiàn)發(fā)展和安全一體兩翼的治理特征，用發(fā)展邏輯反哺、支撐安全邏輯，以安全邏輯為發(fā)展邏輯提供支撐。

當(dāng)國家安全治理的政策供給與國家安全需求實(shí)現(xiàn)較高的配適度時，會使國家安全治理能力得到提升。新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，促使衛(wèi)生部門在國家安全治理政策體系中的地位、角色逐漸凸顯，同時帶動更多部門組成聯(lián)合參與的治理網(wǎng)絡(luò)體系。多主體聯(lián)合參與往往更能適應(yīng)復(fù)雜、不確定的環(huán)境，形成整體性治理模式①DUNSIRE A.Holistic governance［J］.Public policy and administration，1990（1）：4-19.。同時，新的行為主體加入并處于較優(yōu)地位，表明環(huán)境的變異促使不同主體的地位在整個治理體系中發(fā)生相應(yīng)的變化，而不是利益固化，這種治理效果體現(xiàn)了該治理體系的靈活性。進(jìn)一步說，國家安全治理能力的提升與優(yōu)化，反映的是相關(guān)治理主體觀念的更迭、變化和與時俱進(jìn)。

四、研究結(jié)論與進(jìn)一步思考

（一）研究結(jié)論

本文借鑒社會演化論中的“變異—選擇—遺傳”這一核心機(jī)制，從環(huán)境、觀念、行為主體等角度，對改革開放以來我國國家安全治理政策文本進(jìn)行分析，揭示了過去40 多年我國國家安全治理政策所呈現(xiàn)的政策與環(huán)境螺旋式共演特征（見圖6）。

1.總體上看，系統(tǒng)的開放促使國家面臨的不確定和風(fēng)險因素增加，進(jìn)而刺激各相關(guān)領(lǐng)域的安全需求。當(dāng)某一領(lǐng)域的國家安全政策供給適合或滿足國家安全需求時，該政策在很大程度上能夠得到延續(xù)、自我強(qiáng)化及再生產(chǎn)；反之，當(dāng)二者匹配性較弱時，相關(guān)行為主體可能會主動推動政策的變遷，而在政策變遷的過程中，行為主體的觀念是國家安全治理政策制定的主要指導(dǎo)。面對更為復(fù)雜、不確定且來源多元的風(fēng)險，國家安全治理主體（中央政府及其各部委）的理念不斷與時俱進(jìn)，以更好地滿足國家安全需求，逐漸形成了過去政法部門主導(dǎo)的國家安全治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。同時，由于不同時期國家面臨的主要威脅和風(fēng)險不同，國家安全治理主體的地位和職責(zé)也不盡相同，這反映了我國國家安全治理體系的靈活性和國家安全治理能力的不斷提升。

2.與行為主體中心主義不同，本文強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)對行為主體的約束效果。一般的制度變遷理論強(qiáng)調(diào)突變即觀念的產(chǎn)生是誘發(fā)制度變遷的內(nèi)生動力，而本文強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的開放帶來外部安全態(tài)勢的沖擊，并在此基礎(chǔ)上引發(fā)觀念的變化。據(jù)此，環(huán)境變異這一外在刺激是導(dǎo)致國家安全治理政策變遷的初始動力，而行為主體的觀念往往影響著國家安全治理政策變遷的方向。

3.安全邏輯和發(fā)展邏輯貫穿國家安全治理政策設(shè)置的全過程，可作為理解國家安全治理政策演變脈絡(luò)的基本著力點(diǎn)。這兩種邏輯所呈現(xiàn)的一體兩翼治理特征，意味著國家安全治理政策的頒布與執(zhí)行是以環(huán)境變異帶來的安全需求變化為前提，通過各部門協(xié)同參與，以促進(jìn)國家安全治理政策供給與國家安全需求達(dá)到合理匹配。

（二）進(jìn)一步思考

本文可能提供的啟發(fā)在于：第一，在理論層面上，社會演化理論的核心機(jī)制為理解國家安全治理政策的動態(tài)演變提供新的分析范式，同時通過量化分析為理論范式提供數(shù)據(jù)支撐，并呈現(xiàn)外部環(huán)境和國家安全治理政策的螺旋式共演結(jié)構(gòu)；第二，在現(xiàn)實(shí)層面上，通過政策文本量化分析呈現(xiàn)了過去40多年來國家安全治理政策的演變邏輯，為理解今后國家安全治理政策體系的發(fā)展趨勢提供思考；第三，在方法層面上，與證偽邏輯不同，傳統(tǒng)研究主要通過列舉較為碎片化的經(jīng)驗(yàn)材料來闡述相關(guān)政策的演變脈絡(luò)，缺少實(shí)證層面的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)與驗(yàn)證，對此，本文通過文本量化分析的方法為社會演化范式提供了較為系統(tǒng)的實(shí)證檢驗(yàn)，這一方法的初步融合也為國家安全政策研究提供了新的方法論視角。

此外，本文嘗試對未來國家安全治理研究提出進(jìn)一步思考：在國家安全治理的政策議程執(zhí)行方面，什么樣的觀念為何以及何時能占據(jù)主導(dǎo)地位？不同觀念之間具體是如何互動的？不同行為主體的力量對比、行為主體觀念等因素又會如何影響國家安全政策的制定與執(zhí)行？這些問題值得學(xué)界繼續(xù)關(guān)注和進(jìn)一步探討。誠然，與聚焦某類具體的國家安全政策的演變脈絡(luò)不同，本文基于公開獲取的政策文本數(shù)據(jù)，著重對國家安全政策體系演變的整體性脈絡(luò)嘗試加以闡釋，并沒有對不同部委的內(nèi)在互動過程作詳細(xì)、深入的探討，這既是本文研究上的局限，也是未來該領(lǐng)域可進(jìn)一步拓寬的重要方向。