中國(guó)式分權(quán)與土地征收：理論及實(shí)證

文/彭旭輝 楊迎亞 陳春春

（彭旭輝系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后，楊迎亞系安陽(yáng)工學(xué)院商學(xué)院講師，陳春春系北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院助理研究員；摘自《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》 2022年第2期）

引言

在快速城鎮(zhèn)化的大背景下，土地征收已成為普遍現(xiàn)象，其是城市地區(qū)獲取土地資源的重要渠道。然而，大規(guī)模的征地會(huì)帶來(lái)一系列的特殊問(wèn)題，如公共利益界定的困境（高飛，2020）、過(guò)度泛濫的征地（Tan et al.，2011）、失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)、日益激化的征地沖突等（譚術(shù)魁，2008）。中央政府一直高度關(guān)注征地問(wèn)題，并采取了一些改革措施，黨中央及國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)文件也強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)征地制度改革。2008年，十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出了縮小征地范圍等改革舉措。征地制度改革雖然一直在推進(jìn)，但仍然未能很好地抑制地方政府的圈地沖動(dòng)。其實(shí)，在中國(guó)式分權(quán)體制下，地方政府可能并未受到多大激勵(lì)去大力推進(jìn)征地制度改革，以縮小征地范圍。那么，究竟是什么因素致使征地規(guī)模不斷擴(kuò)大呢？中國(guó)式分權(quán)體制在其中又起了什么樣的作用呢？這些都是本文想要探究的問(wèn)題。

本研究的核心內(nèi)容是中國(guó)式分權(quán)體制下土地征收規(guī)模的決定機(jī)制。首先建立了一個(gè)有關(guān)地方政府征地決策的動(dòng)態(tài)最優(yōu)化模型，以此獲得理論假說(shuō)，并基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)建立動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，檢驗(yàn)相應(yīng)的理論假說(shuō)。本文可能的創(chuàng)新點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。（1）通過(guò)深入分析土地征收的決定機(jī)制及影響因素，本文填補(bǔ)了土地征收方面量化研究的空白，同時(shí)也對(duì)土地出讓的相關(guān)研究進(jìn)行了延伸和補(bǔ)充。已有關(guān)于土地征收問(wèn)題的研究尚未從實(shí)證的角度嚴(yán)謹(jǐn)分析征地規(guī)模的驅(qū)動(dòng)因素，本文可以為此提供系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。（2）從中國(guó)式分權(quán)的視角出發(fā)，本文剖析了財(cái)政分權(quán)對(duì)土地征收的影響效應(yīng)，為理解土地征收增添了新維度。財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾多方面都有著重要影響，其對(duì)土地出讓的影響方面已涌現(xiàn)出一些研究成果，但目前尚未有文獻(xiàn)研究財(cái)政分權(quán)與土地征收的關(guān)系，本文對(duì)此進(jìn)行了有益補(bǔ)充。（3）本文通過(guò)建立動(dòng)態(tài)最優(yōu)化模型刻畫地方政府土地征收的決策機(jī)制，并與實(shí)證模型進(jìn)行有效結(jié)合，為進(jìn)一步理解地方政府經(jīng)營(yíng)土地的行為提供了一定的理論啟示。地方政府既是土地征收的主導(dǎo)者，更是土地經(jīng)營(yíng)的操盤手，弄清地方政府征地的動(dòng)機(jī)對(duì)征地制度改革也具有一定的啟示意義。

分權(quán)化改革與土地征收

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，隨著一系列分權(quán)化改革的推進(jìn)，逐步形成了中國(guó)式的特有分權(quán)體制，其突出特點(diǎn)是政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的緊密結(jié)合。一方面，中央政府對(duì)政治、人事進(jìn)行高度集權(quán)的控制；另一方面，在行政和經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面向地方政府高度放權(quán)，兩者緊密結(jié)合使得中國(guó)的分權(quán)體制成為世界上獨(dú)一無(wú)二的，這被許成鋼稱為“地方分權(quán)式威權(quán)體制”（Xu，2011）。中國(guó)式分權(quán)體制為地方政府提供了兩大核心激勵(lì)，即政治激勵(lì)與財(cái)政激勵(lì)，這兩大激勵(lì)都會(huì)促成地方政府的大規(guī)模征地沖動(dòng)。

（一）政治激勵(lì)對(duì)土地征收的影響。政治激勵(lì)主要體現(xiàn)在地方政府及官員之間的競(jìng)爭(zhēng)方面。在政治晉升激勵(lì)的作用下，地方政府官員會(huì)充分動(dòng)用各種資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府漸漸成為土地征收、開(kāi)發(fā)及出讓的主角。無(wú)論是建立新開(kāi)發(fā)區(qū)還是招商引資，都需要大量的土地資源，而征收農(nóng)村的土地是最為廉價(jià)的選擇，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且阻力相對(duì)較小。由此來(lái)看，在政治晉升激勵(lì)的作用下，地方政府的大規(guī)模征地尤其是征收農(nóng)用地就成為一種理性選擇。

（二）財(cái)政激勵(lì)對(duì)土地征收的影響。分稅制改革帶來(lái)的財(cái)政激勵(lì)推動(dòng)著地方政府大規(guī)模征地。分稅制改革給地方政府帶來(lái)極大的財(cái)政壓力，改變了地方政府面臨的激勵(lì)，使得地方政府逐漸由經(jīng)營(yíng)企業(yè)向經(jīng)營(yíng)城市及經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)變。因?yàn)榻?jīng)營(yíng)土地可以同時(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并緩解財(cái)政壓力，具有“一石二鳥”的效果，所以大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)及征收就在各個(gè)地方流行起來(lái)。在財(cái)政激勵(lì)的作用下，地方政府面臨著雙重目標(biāo)，既要緩解地方財(cái)政壓力，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。無(wú)論出于哪種目的導(dǎo)向，地方政府首要的就是通過(guò)土地征收的方式獲取大量土地資源，征地的動(dòng)機(jī)都會(huì)很強(qiáng)烈。

（三）我國(guó)特殊的征地制度為分權(quán)體制下的土地征收提供了制度條件。在歐美等法治化國(guó)家，土地征收權(quán)的實(shí)施屬于國(guó)家的最高權(quán)力，除非為了公共利益需要才能依法實(shí)施征收權(quán)。然而在中國(guó)特殊的分權(quán)體制及征地制度下，往往是各地的地方政府代表國(guó)家行使了征地權(quán)，土地征收的目的早已脫離公共利益原則，所以各地為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大規(guī)模的征地就成為常態(tài)，似乎地方政府追求的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是最大的公共利益。地方政府在征地中具有非常大的決策權(quán)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定、征地規(guī)模、征地方案的實(shí)施以及爭(zhēng)議的裁決等幾乎都由地方政府主導(dǎo)決定。在征地過(guò)程中，相對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)；而相對(duì)于農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)，地方政府又具有權(quán)力優(yōu)勢(shì)。可見(jiàn)，中國(guó)特殊的征地制度也間接地助推著各地大規(guī)模的征地沖動(dòng)。

分權(quán)體制下的政治晉升激勵(lì)及財(cái)政激勵(lì)其實(shí)是具有內(nèi)在一致性的，且都會(huì)促使地方政府更大規(guī)模地征地以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及財(cái)政收益的增加，且現(xiàn)行的征地制度也為此提供了有利制度條件?？傊?，中國(guó)式分權(quán)體制下形成的財(cái)政激勵(lì)、政治晉升激勵(lì)以及特殊的征地制度都使得地方政府有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)實(shí)施征地權(quán)并大規(guī)模征地。

實(shí)證結(jié)果

（一）基本回歸結(jié)果

首先使用總量層面的財(cái)政收入分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)，土地征收變量分別使用了總面積、農(nóng)用地面積和耕地面積。為了分析財(cái)政分權(quán)的不同維度對(duì)土地征收的影響，本文也使用總量層面的財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)，以刻畫支出層面分權(quán)的影響效應(yīng)。

綜合分析相關(guān)估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，各地的征地行為顯示出穩(wěn)定的路徑依賴性，當(dāng)年征地面積增加10%會(huì)使下一年的征地面積增加2%～3%，征地越多的地區(qū)延續(xù)這種趨勢(shì)的可能性越大。在中國(guó)式分權(quán)體制下，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)會(huì)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，這種源自地方競(jìng)爭(zhēng)的慣性作用在短期內(nèi)是很難逆轉(zhuǎn)的，這也是近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各地區(qū)圈地沖動(dòng)無(wú)法有效遏制的重要原因。

回歸結(jié)果還顯示，無(wú)論是財(cái)政收入分權(quán)還是財(cái)政支出分權(quán)，其對(duì)土地征收規(guī)模的擴(kuò)大均具有顯著的正向影響，說(shuō)明現(xiàn)行分權(quán)體制下的財(cái)政分權(quán)確實(shí)極大地激發(fā)了地方政府的征地沖動(dòng)。其原因在于，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府具有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收益最大化兩方面的激勵(lì)，并為此展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，土地作為競(jìng)爭(zhēng)中的一種獨(dú)特要素資源就被各地充分利用起來(lái)。無(wú)論是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)還是增加財(cái)政收益，征地都是一種不可或缺的手段，其在招商引資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)還能帶來(lái)長(zhǎng)期性的產(chǎn)業(yè)稅收，且商住用地的市場(chǎng)化出讓更可以獲得巨額的土地出讓金等政府性基金收益。因此，大規(guī)模的征地可以使地方政府追求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收益兩者協(xié)調(diào)起來(lái)?，F(xiàn)行征地制度下過(guò)低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得征地的成本被壓縮，地方政府采用大規(guī)模征地的“以地謀發(fā)展”模式就成為理性的選擇。

從財(cái)政壓力的影響效應(yīng)來(lái)看，相關(guān)估計(jì)結(jié)果顯示，其系數(shù)均在1%的顯著性水平上為正，說(shuō)明財(cái)政壓力對(duì)土地征收規(guī)模擴(kuò)大具有顯著的正向影響，這也與理論模型的預(yù)測(cè)一致。周飛舟（2006，2013）、陶然等（2009）認(rèn)為，分稅制改革所帶來(lái)的財(cái)政激勵(lì)是土地征收與出讓的重要原因，本文的實(shí)證結(jié)果與這種觀點(diǎn)一致。張莉（2011）、范子英（2015）的實(shí)證研究顯示，財(cái)政激勵(lì)對(duì)土地出讓及土地財(cái)政并無(wú)明顯影響，這與本文的研究結(jié)論有所不同。按照本文理論模型的推論，財(cái)政壓力對(duì)土地征收規(guī)模的影響也有可能是負(fù)向的，但這種情況出現(xiàn)的可能性較小，也不太符合當(dāng)前征地制度中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征地成本低的事實(shí)，所以從現(xiàn)實(shí)來(lái)考慮，財(cái)政壓力對(duì)土地征收具有正向影響是更為合理的。

從固定資產(chǎn)投資的系數(shù)來(lái)看，其為正且較為顯著，說(shuō)明投資對(duì)土地征收規(guī)模具有顯著影響，這很符合投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)情況。在分權(quán)體制下地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，投資是一種重要的競(jìng)爭(zhēng)手段，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接拉動(dòng)力量，而且投資審批權(quán)的不斷下放使得地方政府擁有更大的自主權(quán)運(yùn)用這種手段。無(wú)論是地方政府自身主動(dòng)投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是利用土地吸引民間投資和外商投資等，都會(huì)對(duì)土地形成巨大的需求，由此帶來(lái)大規(guī)模的征地。更為關(guān)鍵的是，地方政府的投資沖動(dòng)與其追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升激勵(lì)密切相關(guān)，這也間接印證了理論模型中增長(zhǎng)激勵(lì)因子能夠顯著推動(dòng)征地規(guī)模擴(kuò)大的假說(shuō)。

為了進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文選取兩個(gè)人均層面的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)，以驗(yàn)證財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)對(duì)土地征收規(guī)模的影響是否依然顯著?；谌司〖?jí)財(cái)政收支占比的兩個(gè)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的估計(jì)結(jié)果顯示，無(wú)論是財(cái)政收入分權(quán)還是財(cái)政支出分權(quán)，相應(yīng)的估計(jì)系數(shù)基本上都顯著為正，這就進(jìn)一步說(shuō)明本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。此外，財(cái)政壓力的估計(jì)系數(shù)中有一列不顯著但符號(hào)為正，其余均是顯著的。征地面積的滯后項(xiàng)和固定資產(chǎn)投資的系數(shù)都是高度顯著的，說(shuō)明整體的估計(jì)結(jié)果相當(dāng)穩(wěn)健。

（二）中央政府與地方政府征地行為的差異性

本文進(jìn)一步考察國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地與省級(jí)政府批準(zhǔn)的征地有何差異性，并將兩類征地簡(jiǎn)稱為中央征地和地方征地，其實(shí)際上都是由地方政府具體執(zhí)行并用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地征收涉及一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，中央政府在批準(zhǔn)征地時(shí)會(huì)考慮到眾多的利害關(guān)系，如糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、政府威信、農(nóng)民安置、生活保障等。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，保護(hù)耕地、糧食安全等類似于提供公共物品，其中可能存在搭便車的行為，即地方政府都期望其他地區(qū)承擔(dān)起保護(hù)耕地的任務(wù)。從地方政府個(gè)體理性的角度來(lái)看，保護(hù)耕地很不劃算，因?yàn)楦氐氖找孢h(yuǎn)小于轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后所獲得的級(jí)差收益，故地方政府沒(méi)有動(dòng)力為保護(hù)耕地而減少征地，而是在征地方面存在更強(qiáng)烈的擴(kuò)張沖動(dòng)。除此之外，中央在批準(zhǔn)征地時(shí)可能更多地考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局以及區(qū)域間的平衡發(fā)展，其目標(biāo)具有全局性，而地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下會(huì)更多地根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)決定征地與否。因此，在分權(quán)體制下，中央政府與地方政府的行為目標(biāo)具有本質(zhì)性的差異，中央政府的行為目標(biāo)具有多重性，而地方政府的行為目標(biāo)則更顯單一的自利性，由此凸顯了中央政府與地方政府在征地行為上的顯著差異性。

1.中央征地與地方征地的基礎(chǔ)回歸。為了對(duì)征地行為存在差異性的推斷進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，本文選擇總量層面的財(cái)政收支分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)，從具體估計(jì)結(jié)果來(lái)看，中央征地與地方征地的滯后項(xiàng)都顯示出明顯的差異性。中央征地滯后項(xiàng)的系數(shù)在5%的顯著性水平上為負(fù)值，說(shuō)明中央征地具有明顯的反路徑依賴性。地方征地卻呈現(xiàn)出截然相反的行為模式，其征地滯后項(xiàng)的系數(shù)在1%的顯著性水平上為正值，說(shuō)明地方政府在征地中具有很大的路徑依賴性，即當(dāng)年征地規(guī)模越大，下一年的地方征地越可能延續(xù)這種趨勢(shì)。

財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方征地均具有顯著的正向影響作用，而其對(duì)中央征地的影響都不顯著。財(cái)政壓力對(duì)土地征收的影響在中央政府與地方政府的征地行為之間則呈現(xiàn)出一致性，這也說(shuō)明財(cái)政激勵(lì)在土地征收中具有重要作用。從固定投資來(lái)看，中央征地的投資驅(qū)動(dòng)性表現(xiàn)得更為明顯，其估計(jì)系數(shù)相對(duì)于地方征地來(lái)說(shuō)大了很多。

2.中央征地與地方征地的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。為了增強(qiáng)實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性，繼續(xù)選取人均層面的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)，相關(guān)估計(jì)結(jié)果表明，中央征地與地方征地在路徑依賴性方面的差異性依然顯著，人均水平的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)表現(xiàn)得不是很穩(wěn)健，這可能與指標(biāo)本身的構(gòu)造有關(guān)，但其對(duì)地方征地整體的影響依然是正向的。

總之，中央政府的征地行為目標(biāo)具有多重性，其會(huì)更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀大局，而地方政府的征地行為具有自利性，其更多的是考慮自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這也帶來(lái)中央征地行為與地方征地行為的非協(xié)調(diào)性。

（三）土地征收的區(qū)域異質(zhì)性

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化現(xiàn)象比較明顯，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的征地行為是否與中西部地區(qū)有所差異呢？本文通過(guò)對(duì)東部和中西部地區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析，探索不同區(qū)域土地征收的異質(zhì)性特點(diǎn)。綜合分析相關(guān)估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)土地征收與中西部地區(qū)土地征收的差異性主要體現(xiàn)在路徑依賴性上，即中西部地區(qū)的征地路徑依賴非常明顯，而東部地區(qū)則顯示出一定的反向路徑依賴。

研究結(jié)論

中國(guó)式分權(quán)體制與特殊的征地制度相結(jié)合催生出地方政府“以地謀發(fā)展”的增長(zhǎng)模式，分權(quán)體制下的財(cái)政激勵(lì)和增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)都會(huì)推動(dòng)地方政府進(jìn)行大規(guī)模征地，這種雙重激勵(lì)也帶來(lái)了財(cái)政收益和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重收益，所以地方政府的征地沖動(dòng)始終無(wú)法得到有效遏制。

本文在構(gòu)建土地征收決策的動(dòng)態(tài)最優(yōu)化理論模型的基礎(chǔ)上，基于省級(jí)數(shù)據(jù)采用動(dòng)態(tài)面板模型進(jìn)行了實(shí)證分析。研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是財(cái)政收入分權(quán)還是財(cái)政支出分權(quán)，其對(duì)土地征收均具有顯著的正向影響，而且這種影響十分穩(wěn)健。同時(shí)，財(cái)政激勵(lì)和投資驅(qū)動(dòng)在土地征收的決定機(jī)制中發(fā)揮著重要作用，實(shí)證結(jié)果整體上也很穩(wěn)健。中央政府的征地行為與地方政府的征地行為呈現(xiàn)出明顯的差異性，地方政府的征地行為具有更強(qiáng)的路徑依賴性，且財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府征地行為的影響也更為顯著，而中央政府的征地行為由于具有多重目標(biāo)性而表現(xiàn)出一定的反路徑依賴性。由此，中央征地行為與地方征地行為呈現(xiàn)出一定的非協(xié)調(diào)性。此外，從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，東部地區(qū)與中西部地區(qū)在土地征收路徑依賴性方面的差異也比較明顯。