行政執(zhí)法案件中地震安全性評價管理

麻曉婧 呂郁昕 強 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地震安全性評價管理之變革

《中華人民共和國防震減災(zāi)法》（以下簡稱《防震減災(zāi)法》）自1998年3月1日起施行以來距今已有20余年，地震安全性評價管理作為法律所賦權(quán)的職能，也經(jīng)歷了從欣欣向榮到清理停滯再到制度重構(gòu)的變革歷程。自2015年國務(wù)院推行以簡政放權(quán)為目標的“放管服”改革以來，曾經(jīng)一度風生水起、如火如荼的地震安全性評價便處于動蕩停滯的狀態(tài)。而在此之前，地震安全性評價管理制度已形成了較為完備的法律法規(guī)標準體系及較為成熟的行政審批及行政執(zhí)法程序，為地震系統(tǒng)在面向社會管理與公共服務(wù)、積累基礎(chǔ)性技術(shù)材料、促進人才隊伍成長、提升地震科技水平、彌補人員經(jīng)費和工作經(jīng)費等方面作出了巨大的歷史貢獻。［1］筆者對地震安全性評價管理制度改革做了梳理（見表1），得出以下改革要點：

表1 地震安全性評價管理制度改革要點

經(jīng)過6年多的改革與發(fā)展，地震安全性評價完成身份轉(zhuǎn)換，由行政審批事項成為涉及安全的強制性評估。但是，地震安全性評價管理這項制度依然存在，《防震減災(zāi)法》依然以法律形式保證這項制度的合法性，改革的關(guān)鍵點聚集在了這項制度如何實現(xiàn)有效監(jiān)管執(zhí)法上。

二、地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀分析

《防震減災(zāi)法》為地震部門依法履行監(jiān)管職責、開展行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)。其第三十四、三十五條對地震安全性評價管理的主體責任、具體方式等做了規(guī)定，沒有依法進行地震安全性評價或者未按照地震安全性評價報告所確定的抗震設(shè)防要求進行抗震設(shè)防的，將依據(jù)《防震減災(zāi)法》第八十七條作出行政處罰。同時，《地震安全性評價管理條例》及各地方性法規(guī)等又進一步細化，使管理更加規(guī)范。

筆者依托此項目參與了中國地震局“互聯(lián)網(wǎng)＋案例信息”平臺建設(shè)。對全國地震系統(tǒng)近30年（1991—2020）以來開展的地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法案例進行了梳理分析，記錄在案的地震安全性評價和抗震設(shè)防要求管理行政執(zhí)法案件共54例（此數(shù)據(jù)不包含未結(jié)案和未上報案例）。

按照監(jiān)管執(zhí)法行為發(fā)生地來看，此類案件主要發(fā)生于人口密度大、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的華中、華東地區(qū)以及抗震設(shè)防要求較高的西南地區(qū)。按照監(jiān)管執(zhí)法行為發(fā)生時間來看，1998年之前并無地震安全性評價和抗震設(shè)防要求管理行政執(zhí)法案件發(fā)生，從1998—2000年，監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約9.2%；2001—2007年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約48.2%；2008—2013年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約18.5%；2014—2017年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量為0；2018—2020年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約24.1%（如圖 1）。

圖1 1998—2020年地震安全性評價執(zhí)法案件情況

可以看出，地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法案件是從1998年開始出現(xiàn)的，并基本呈現(xiàn)出遞增趨勢，反映出地震系統(tǒng)行政執(zhí)法案件多發(fā)是因為1998年3月1日《防震減災(zāi)法》的頒布施行。對地震安全性評價和抗震設(shè)防管理要求的監(jiān)管自此有了具體的法律規(guī)定，對違法行為的界定和法律責任有了更明晰的認定標準，更有利于地震行政執(zhí)法工作開展。自“放管服”改革開始后，全國范圍內(nèi)基本沒有建設(shè)工程開展地震安全性評價，因此在2014—2017年4年間全國沒有監(jiān)管執(zhí)法案例發(fā)生，這正好與改革相呼應(yīng)。直到2018—2019年，西藏阿里地區(qū)開展了13起地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法案件，筆者認為，這是地震安全性評價管理制度重新煥發(fā)生機與活力的訊號，但僅此一地的監(jiān)管執(zhí)法工作并不能代表改革的全面完成與實現(xiàn)。

按照案件來源和處罰種類來看，地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法案件來源主要以行政檢查發(fā)現(xiàn)為主，比約75%，其余為上級政府交辦、社會舉報、下級行政機構(gòu)報請、部門移送為補充；處罰種類以單處或并處罰款、警告等作為案件處理的主要手段。

透過調(diào)研數(shù)據(jù)，筆者進一步探究了地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法中存在的更深層次問題：

1.地震安全性評價管理法制保障不充分。目前在地震安全性評價制度改革推進過程中，修法進程明顯跟不上各項政策的變革和具體措施的實施，管理上的混亂和被監(jiān)督部門的不理解都體現(xiàn)了目前這項制度的被動現(xiàn)狀。在這種情況下，如果做，于法無據(jù)、無法可依；如果不做，就是服務(wù)不到位。盡管在全國范圍開展了地震安全性評價管理改革，要求全面落實地震安全性評價強制性評估工作，但是“建設(shè)工程地震安全性評價結(jié)果審定及抗震設(shè)防要求確定”作為依法設(shè)立的、必須依托地震安全性評價技術(shù)服務(wù)開展的行政許可事項，仍從國家和省級層面予以保留，應(yīng)盡快對其作出調(diào)整。

2.對社會上從事地震安全性評價的行業(yè)機構(gòu)缺乏明確的管理方式和途徑。全面落實地震安全性評價強制性評估要求無法實現(xiàn)。且現(xiàn)行關(guān)于地震安全性評價管理的法律法規(guī)對于監(jiān)督管理與法律責任的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在今后的修法與改革中應(yīng)該進行細化。

3.專業(yè)執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設(shè)不足。地震安全性評價改為強制性評估之后，執(zhí)法監(jiān)管人員需要轉(zhuǎn)變工作理念和重心，更多轉(zhuǎn)向“雙隨機、一公開”等事中、事后監(jiān)管上來，對執(zhí)法人員專業(yè)性也提出了更高要求。

三、地震安全性評價監(jiān)管執(zhí)法體系重建

（一）啟動建設(shè)工程地震安全性評價相關(guān)修法工作迫在眉睫

探索抗震設(shè)防要求管理工作新舉措，進一步完善事中事后監(jiān)管政策，積極配合人大、政府及有關(guān)部門做好相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理、修訂和廢止工作，對地震安全性評價范圍、監(jiān)管、報告的審定等進行有針對性的修訂，為地震安全性評價改革提供法制保障。例如區(qū)域性安評具有高效便利的優(yōu)點，非常符合“放管服”改革要求，但其在實踐中卻于法無據(jù)，亟需通過修法來授權(quán)法定，并制定技術(shù)標準予以規(guī)范［2］。

（二）堅定不移推進地震災(zāi)害風險防治體系建設(shè)

落實“放管服”改革要求，聯(lián)合行業(yè)部門以完善標準為抓手，建立建設(shè)工程地震安評“事前、事中、事后”監(jiān)管機制。例如甘肅省地震局加強與住建、自然資源等牽頭部門對接，落實《甘肅省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗收實施辦法（試行）》《關(guān)于實施工程建設(shè)項目區(qū)域評估的指導意見》等12項工程建設(shè)項目審批制度改革配套制度，精簡流程，壓縮時限，按照分級管理原則，下放監(jiān)管權(quán)限，由省、市、縣（區(qū)）三級地震部門開展抗震設(shè)防要求監(jiān)管工作，優(yōu)化抗震設(shè)防要求監(jiān)管體系，加快建立建設(shè)工程地震安評事前事中事后監(jiān)管機制。以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段，以重點監(jiān)管為補充，以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管機制；通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，建立重大工程地震安全性評價、抗震設(shè)防要求監(jiān)管體系；重點做好核電、大型水電站、生命線工程等重大建設(shè)工程抗震設(shè)防監(jiān)管全覆蓋。

（三）加強行政執(zhí)法體制研究和執(zhí)法隊伍建設(shè)

強制性評估管理對于地震行政執(zhí)法工作來說是全新的，今后行政執(zhí)法檢查必將成為地震部門開展地震安全性評價事中事后監(jiān)管工作的重要舉措，行政執(zhí)法體制研究和執(zhí)法隊伍建設(shè)也將成為地震執(zhí)法監(jiān)管部門的中心工作。2020年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》，地震部門應(yīng)嚴格落實意見要求，在執(zhí)法監(jiān)管活動下沉過程中，充分調(diào)動市縣兩級地震部門工作主動性，補齊地震執(zhí)法短板，滿足強制性評估管理要求。

四、結(jié)語

目前，國家正在進行地震災(zāi)害風險防治體制改革，認真貫徹落實《地震災(zāi)害風險防治體制改革頂層設(shè)計方案》，按照“誰審批誰負責、誰管理誰負責、誰建設(shè)誰負責”原則，構(gòu)建建設(shè)工程“建設(shè)單位負責、工程行業(yè)管理、地震部門監(jiān)管、社會公眾監(jiān)督”的強制性評估管理體系。從過度倚重地震安全性評價的傳統(tǒng)管理向地震災(zāi)害風險管理轉(zhuǎn)變，最終達到提升地震災(zāi)害風險防治水平的目的。