國土空間規(guī)劃背景下城市開發(fā)邊界劃定實(shí)踐

靳大超 張兆豐

（1.甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，甘肅蘭州 730000；2.遼寧出版集團(tuán)有限公司，遼寧沈陽 110003）

2018年自然資源部的成立及2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》頒布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系建立。2019年印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確利用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條線作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，成為城鎮(zhèn)化推進(jìn)中不可逾越的紅線[1]。因此，科學(xué)地劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對城鎮(zhèn)發(fā)展以及城鎮(zhèn)格局優(yōu)化具有重大意義。城鎮(zhèn)發(fā)展具有動態(tài)性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定具有復(fù)雜性和不確定性[2]。2019年自然資源部出臺《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》（以下簡稱“指南”），明確開發(fā)邊界的內(nèi)容內(nèi)涵，明晰開發(fā)邊界的劃定方法，理清空間治理措施，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從單一線條管理到空間屬性管理轉(zhuǎn)變，從控制城市蔓延到挖掘存量、促進(jìn)轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅是一條功能線條，也是承擔(dān)城市發(fā)展重?fù)?dān)、重要政策落地的復(fù)合線。

1 城市開發(fā)邊界的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一定時期內(nèi)為了滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要，改善城市功能，提高城市空間質(zhì)量而劃定的一條剛性邊界。國土空間規(guī)劃中的發(fā)展邊界劃定，應(yīng)根據(jù)資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性，優(yōu)先劃定不能開發(fā)建設(shè)的范圍。在定界過程中，嚴(yán)格控制增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率，提高集約化程度，統(tǒng)籌安排城市生產(chǎn)生活生態(tài)功能，突出當(dāng)?shù)刈匀晃幕厣?，營造高品質(zhì)居住環(huán)境，使城市自然化。劃定過程中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可以細(xì)分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)三個分區(qū)。

1.1 城市集中建設(shè)區(qū)

城市集中建設(shè)區(qū)是一定時期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的空間，主要特征為定界定量。集建區(qū)的劃定以“雙評價”為基礎(chǔ)，綜合考慮生態(tài)和農(nóng)業(yè)要求、城市發(fā)展以及限制因素，合理預(yù)測城市發(fā)展規(guī)模，通過“總量控制+邊界控制”的管控方式，集建區(qū)規(guī)模應(yīng)與年度計劃相匹配，管控應(yīng)與城市“五線”控制相適應(yīng)[3]，引導(dǎo)應(yīng)立足推動高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，補(bǔ)充短板完善功能，改造整治低效土地。

1.2 城市彈性發(fā)展區(qū)

在集中建設(shè)區(qū)外圍劃定對城市發(fā)展具有不確定性的空間，特定條件下可以進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)的區(qū)域，剛彈有度是城市彈性發(fā)展區(qū)的特征。劃定時，將利用城市公共服務(wù)設(shè)施的城邊村以及已經(jīng)有城鎮(zhèn)化跡象的區(qū)域劃入彈性發(fā)展區(qū)。管控方式上，以“空間彈性可變，指標(biāo)剛性約束”為原則，空間屬性上可以與集中建設(shè)區(qū)進(jìn)行置換。發(fā)展引導(dǎo)上，通過彈性發(fā)展區(qū)的劃定，達(dá)到優(yōu)化存量、保持城鎮(zhèn)格局、保障城鎮(zhèn)遠(yuǎn)期空間需求的目的。

1.3 特別用途區(qū)

特別用途區(qū)指和城市息息相關(guān)的生態(tài)、農(nóng)業(yè)等地域空間，是城市的本底，包括與城鎮(zhèn)格局相關(guān)的藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)、與宜居環(huán)境相關(guān)的通風(fēng)廊道、與基礎(chǔ)功能關(guān)聯(lián)的高壓廊道等空間。在管控方面，原則上禁止城鎮(zhèn)開發(fā)和城鎮(zhèn)集中建設(shè)，但重要生態(tài)功能、城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)工程及等用地除外。在發(fā)展引導(dǎo)上，優(yōu)先保護(hù)山水等生態(tài)要素。

2 國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定要求與思路

開發(fā)邊界劃定應(yīng)遵循“一張底圖、戰(zhàn)略判斷、劃定藍(lán)圖、管理維護(hù)”的總體思路。

摸清底圖底數(shù)，分析城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人口的現(xiàn)狀及變化趨勢、城市定位以及城鎮(zhèn)的未來發(fā)展計劃，對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模進(jìn)行預(yù)判；對全域重要城鎮(zhèn)化區(qū)域（中心城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)）發(fā)展方向和趨勢進(jìn)行預(yù)判，基于雙評價（資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價）結(jié)果，進(jìn)行建設(shè)用地規(guī)模分解及落位，再次協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)紅線，對沖突圖斑進(jìn)行研判分析，完成開發(fā)邊界初劃工作；在開發(fā)邊界劃定基礎(chǔ)上進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)等三區(qū)的細(xì)化工作，制定管控體系與規(guī)則。

本次規(guī)劃通過建立“評價分析（形成底圖）、規(guī)模預(yù)測（戰(zhàn)略判斷）、指標(biāo)分解、邊界初劃、方案協(xié)調(diào)（劃定藍(lán)圖）、管理維護(hù)”的技術(shù)路線，完成從“一張底圖”至“一張藍(lán)圖”的全域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線

3 平?jīng)鍪星f浪縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定實(shí)踐

3.1 基于雙評價的底線規(guī)模預(yù)測

莊浪縣隸屬甘肅省平?jīng)鍪?，位于甘肅省中部，六盤山西麓，總面積1 553.14 km2。依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性》評價要求[4]，除生態(tài)極重要區(qū)外，城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)面積為309.71 km2，不適宜區(qū)面積為817.44 km2。

城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)主要分布在陽川鎮(zhèn)、南湖鎮(zhèn)、岳堡鎮(zhèn)、萬泉鎮(zhèn)、朱店鎮(zhèn)、水洛鎮(zhèn)、良邑鎮(zhèn)、南坪鎮(zhèn)、通化鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河谷地區(qū)。

3.2 基于發(fā)展趨勢的用地規(guī)模判斷

按照人口增長規(guī)律、建設(shè)用地增長規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、水資源限定四方面的、因素，判定未來莊浪縣開發(fā)邊界的規(guī)模。

（1）以人定地，按照人口趨勢確定建設(shè)用地規(guī)模。

本研究采用綜合增長率法、線性回歸分析法、區(qū)域平衡法、經(jīng)濟(jì)相關(guān)法等多種方法，綜合考慮政策影響預(yù)測莊浪縣常住人口數(shù)?！捌咂铡睌?shù)據(jù)與“六普”數(shù)據(jù)存在差異，本次人口預(yù)測以“七普”數(shù)據(jù)作為工作底數(shù)，以“六普”變化率作為趨勢，預(yù)測莊浪縣2025年常住人口為33.8萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)35%，城鎮(zhèn)人口約11.83萬人；2035年常住人口為34.5萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)50%，城鎮(zhèn)人口約17.25萬人。

莊浪縣歷年常住人口變化趨勢如圖2所示。

圖2 莊浪縣歷年常住人口變化趨勢

依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137——2011），莊浪縣位于Ⅱ類氣候區(qū)，人均城市建設(shè)用地面積上限為115 m2/人；根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50188—2007），莊浪縣人均鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)最高為140 m2/人。測算城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，2035年莊浪縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積約20.7 km2。

（2）按照建設(shè)用地變化趨勢確定建設(shè)用地規(guī)模。

“第二次國土調(diào)查及變更數(shù)據(jù)”（以下簡稱“二調(diào)”）與“第三次國土調(diào)查”（以下簡稱“三調(diào)”）的調(diào)查方式、用地分類具有一定區(qū)別。本次預(yù)測利用歷年“二調(diào)”的變化趨勢，以三調(diào)作為基礎(chǔ)年進(jìn)行預(yù)測。按照趨勢預(yù)測法，預(yù)測全域集建區(qū)面積為25.41 km2。

莊浪縣各鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測如表1所示。

表1 莊浪縣各鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測 單位：km2

（3）基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求確定用地總量。

利用人口規(guī)模與地區(qū)生產(chǎn)總值間的擬合關(guān)系建立回歸方程。根據(jù)擬合結(jié)果，得到人口規(guī)模與地區(qū)生產(chǎn)總值間的回歸方程：

式中：y——預(yù)測目標(biāo)年末常住人口規(guī)模；x——預(yù)測目標(biāo)年份地區(qū)生產(chǎn)總值。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)相關(guān)分析法預(yù)測，莊浪縣2020—2025年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率約6.04%，國內(nèi)生產(chǎn)總值總量約72.8 億元；2025—2035 年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率約3.31%，2035年國內(nèi)生產(chǎn)總值總量約108億元。2019年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)比例為46%∶12%∶42%；2035年，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)為28∶26∶46。預(yù)測2035年莊浪縣二、三產(chǎn)增加值為77.76億元?？紤]莊浪縣工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型提效及落實(shí)國家及省市級戰(zhàn)略導(dǎo)向，2035年莊浪縣用地效益應(yīng)基本達(dá)到現(xiàn)階段國家初等工業(yè)化城市的水平，即2035年地均增加值達(dá)到2.5～3.0億元/ km2，則2035年莊浪縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為25.7～30.8 km2。

（4）基于水資源平衡的建設(shè)用地總量限定。

通過水資源承載力測算，結(jié)合用水總量預(yù)測，合理配置農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、綜合生活用水和生態(tài)環(huán)境用水量，分別計算農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、綜合生活用水和生態(tài)環(huán)境用水占比，制定水資源平衡方案[5-7]。按照用水總量指標(biāo)2035年5 000萬m3進(jìn)行水資源配置，2035年農(nóng)業(yè)灌溉面積為3.293萬m2，水資源約束下最大可承載的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模為38.48 km2。

（5）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模確定。

以雙評價成果為校核，初步預(yù)測集中建設(shè)區(qū)規(guī)?？刂圃?5 km2內(nèi)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和集建區(qū)比不大于1.5，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)?？刂茷?7.5 km2內(nèi)。

開發(fā)邊界規(guī)模確定如表2所示。

表2 開發(fā)邊界規(guī)模確定 單位：km2

3.3 基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和中心城區(qū)定位的指標(biāo)分配

莊浪縣中心城區(qū)規(guī)劃分區(qū)如圖3所示。

圖3 莊浪縣中心城區(qū)規(guī)劃分區(qū)

（1）滿足中心城區(qū)未來發(fā)展需求。

老城區(qū)主要分布在紫荊山西側(cè)、北水洛河兩岸、循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)緊鄰老城區(qū)南部，處于起步階段。根據(jù)自然山水條件、主要交通廊道、設(shè)施廊道、基本農(nóng)田等要素的分布和限制，未來城市空間優(yōu)化及拓展方向主要為東控、西限、南融、北拓、中優(yōu)。

在現(xiàn)狀建設(shè)基礎(chǔ)上，城區(qū)逐年向北、向東、向南延伸，北城區(qū)與良邑鎮(zhèn)相向發(fā)展，南城區(qū)與南坪鎮(zhèn)相向融合發(fā)展，南部與循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)融合發(fā)展，逐漸形成多中心、組團(tuán)式的布局形態(tài)。未來發(fā)展落實(shí)中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)，細(xì)化中心城區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，劃定居住生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、物流倉儲區(qū)、綠地休閑區(qū)、交通樞紐區(qū)7類規(guī)劃分區(qū)。盤整低效用地139.31 hm2，劃定中心城區(qū)開發(fā)邊界圍合面積共2 661.31 hm2，其中集中建設(shè)區(qū)1 427.29 hm2。

（2）按照全域發(fā)展需求進(jìn)行開發(fā)邊界指標(biāo)分配。

綜合生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、雙評價城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)、重要交通廊道以及地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)等各種限制性要素，劃定全域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。莊浪縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界總面積約3 579.85 hm2。其中，集建區(qū)約2 485.49 hm2，彈性區(qū)發(fā)展區(qū)約424.72 hm2，特別用途區(qū)約669.64 hm2。

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)主要分布在陽川鎮(zhèn)、南湖鎮(zhèn)、岳堡鎮(zhèn)、萬泉鎮(zhèn)、朱店鎮(zhèn)、水洛鎮(zhèn)、良邑鎮(zhèn)、南坪鎮(zhèn)、通化鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河谷地區(qū)；城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)主要分布在朱店鎮(zhèn)、水洛鎮(zhèn)、南坪鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沿河谷方向的城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)邊界處；特別用途區(qū)主要分布在水洛鎮(zhèn)河谷分支處。

3.4 開發(fā)邊界管控維護(hù)

城市發(fā)展的邊界管理包括邊界內(nèi)外管理、實(shí)施監(jiān)督等。在開發(fā)邊界內(nèi)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管控管理模式，落實(shí)藍(lán)線、綠線、紫線等控制線的管理要求。不突破總用地規(guī)模的前提下，在彈性發(fā)展區(qū)中依法調(diào)整建設(shè)用地，原則上禁止在特殊用途區(qū)內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè)。邊界外不得集中進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，不得設(shè)立各類工業(yè)園區(qū)開發(fā)區(qū)。利用衛(wèi)星影像、遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)手段及時監(jiān)督城市彈性發(fā)展區(qū)域邊界管理。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和管控方式的確定，使土地管理從粗放走向精細(xì)?，F(xiàn)階段國土空間規(guī)劃處于體系建設(shè)期，科學(xué)合理地劃定開發(fā)邊界十分重要。研究以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)涵為出發(fā)點(diǎn)，深入剖析城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定思路和劃定方法，結(jié)合甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的工作經(jīng)驗(yàn)，通過“評價分析、規(guī)模預(yù)測、指標(biāo)分解、邊界劃定、維護(hù)管控”五個步驟，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。未來開發(fā)邊界在管控傳導(dǎo)過程中，按照國土空間規(guī)劃的“五級三類”的要求，在省級層面做好標(biāo)準(zhǔn)，定好規(guī)則，約束下位城市高質(zhì)量發(fā)展。而在市縣層面，做好上下銜接的工作，細(xì)化下達(dá)指標(biāo)、落實(shí)管控要求，形成“劃定-管控”的聯(lián)動，推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為高質(zhì)量發(fā)展的“約束線”。