財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政韌性的理論意蘊(yùn)與現(xiàn)實(shí)考察

楊 林 鄭 堯

一、引言與文獻(xiàn)綜述

黨的十九大提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史、實(shí)踐和理論的必然趨勢(shì)(劉鶴，2021[1])，而財(cái)政是國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱，契合高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵要求的財(cái)政不僅要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀形勢(shì)相機(jī)抉擇，在優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中承擔(dān)重要職責(zé)，而且在對(duì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮“固本培元”功能的同時(shí)促進(jìn)自身的成長(zhǎng)，即保持良好的發(fā)展韌性。

1994年分稅制改革奠定了我國(guó)有中國(guó)特色財(cái)政分權(quán)制度的基礎(chǔ)，賦予了地方政府一定自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)區(qū)域善治的積極性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，地方財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、改善民生、營(yíng)造較好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的能力也隨之增強(qiáng)，但由于各級(jí)政府事權(quán)劃分的不清晰以及事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，地方財(cái)政壓力也較大，一定程度上削弱了地方財(cái)政的宏觀調(diào)控能力與努力。當(dāng)前，面對(duì)國(guó)際環(huán)境不確定因素增多、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行因疫情、能源和環(huán)境方面的壓力，財(cái)政收入增幅持續(xù)下降，地方財(cái)政收支矛盾日漸突出，如何保證地方財(cái)政運(yùn)行的高效性與可持續(xù)性，即表現(xiàn)出較好的發(fā)展韌性，越來越成為地方政府統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定的重要保障與有力抓手。

“韌性”一詞源于拉丁語(yǔ)“resilire”,大多認(rèn)為韌性是系統(tǒng)面對(duì)外來沖擊或干擾，恢復(fù)到干擾前狀態(tài)并適應(yīng)新環(huán)境不斷調(diào)整發(fā)展的速度或能力(Holling，1973[2]；Holling，1996[3]；Masten等，1990[4]；Martin等，2015[5])。Fujita和Thisse(2002)[6]最先把韌性范疇運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，形成“經(jīng)濟(jì)韌性”一詞。經(jīng)濟(jì)韌性走入了經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的范疇，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域得到較好的應(yīng)用與細(xì)化研究。目前尚無學(xué)者將韌性范疇引入到財(cái)政學(xué)領(lǐng)域，大多研究集中在財(cái)政的可持續(xù)性方面。馬拴友(2001)[7]測(cè)度了公共部門的赤字空間，認(rèn)為積極的財(cái)政政策因缺乏財(cái)力支持而不可持續(xù)。汪利娜(2009)[8]指出土地財(cái)政具有諸多弊端，是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的。丁鑫和荊新(2015)[9]建議在政府會(huì)計(jì)中引入三元系統(tǒng)以全面反映我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)能力。金成曉和李夢(mèng)嘉(2019)[10]研究了金融周期對(duì)財(cái)政的可持續(xù)性的影響，指出需要建立跨年度預(yù)算和中期規(guī)劃以保證我國(guó)財(cái)政的可持續(xù)性。閆坤和鮑曙光(2020)[11]指出總體上我國(guó)財(cái)政資源較為充足，但仍存在地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政支出效率不高的問題。鄧曉蘭等(2021)[12]研究發(fā)現(xiàn)“營(yíng)改增”顯著提升了地方財(cái)政的可持續(xù)性。因此，相關(guān)研究成果或者從財(cái)政收入能否滿足財(cái)政支出需要的角度研究財(cái)政的可持續(xù)性，即拘泥于財(cái)政范疇進(jìn)行的是財(cái)政收支“量”的對(duì)比的研究，或者研究哪些因素影響財(cái)政可持續(xù)性，尚未從國(guó)家治理基礎(chǔ)與重要支柱這個(gè)層面審視財(cái)政應(yīng)具有的宏觀調(diào)控功能與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

財(cái)政分權(quán)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了財(cái)政可持續(xù)性，如李建軍和王鑫(2018)[13]基于我國(guó)地方財(cái)政呈現(xiàn)的弱可持續(xù)性，指出稅收分權(quán)有助于增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性；劉富華和吳近平(2020)[14]發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期來看減稅降費(fèi)促進(jìn)了地方財(cái)政可持續(xù)性，且對(duì)財(cái)政分權(quán)程度高的地區(qū)影響更大；祁毓等(2021)[15]主張財(cái)政分權(quán)控制了公債規(guī)模，從而保證了財(cái)政可持續(xù)性。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)抑制了其可持續(xù)性，如傅勇和張晏(2007)[16]指出財(cái)政分權(quán)扭曲了地方財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)偏向，從而對(duì)財(cái)政可持續(xù)產(chǎn)生負(fù)向影響；陳菁和李建發(fā)(2015)[17]認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了地方債務(wù)融資規(guī)模，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；杜彤偉等(2019)[18]結(jié)合地方政府存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，分析了分稅制不利于地方財(cái)政韌性的表現(xiàn)；孫琳等(2021)[19]指出財(cái)政分權(quán)程度與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)，影響財(cái)政可持續(xù)性。

綜上所述，已有研究成果呈現(xiàn)以下特征：一是相關(guān)研究成果聚焦于哪些因素影響財(cái)政可持續(xù)性以及如何矯正，尚未根據(jù)新發(fā)展理念、新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展對(duì)財(cái)政職能的新要求將財(cái)政的可持續(xù)性演進(jìn)為“財(cái)政韌性”，這可能影響對(duì)實(shí)踐中財(cái)政效能的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱，應(yīng)心懷“國(guó)之大者”，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)宏觀環(huán)境，財(cái)政如何權(quán)衡當(dāng)前發(fā)展與未來目標(biāo)關(guān)系并實(shí)現(xiàn)“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”，財(cái)政如何貫徹新發(fā)展理念，如何助力新發(fā)展格局構(gòu)建，如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，這顯然是“財(cái)政可持續(xù)性”內(nèi)涵所囊括不了的，必須上升為“財(cái)政韌性”，體現(xiàn)“財(cái)政”在應(yīng)對(duì)新冠疫情等外在沖擊時(shí)熨平經(jīng)濟(jì)的短期波動(dòng)并托舉經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展的能力、在營(yíng)造穩(wěn)定可預(yù)期宏觀環(huán)境過程中通過深化改革實(shí)現(xiàn)自我恢復(fù)的能力、在自我成長(zhǎng)過程中推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力。二是相關(guān)研究大多考察財(cái)政“分權(quán)”對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的影響，沒有結(jié)合新的歷史機(jī)遇下中國(guó)財(cái)政改革的深層邏輯系統(tǒng)分析財(cái)政作為“國(guó)家治理基礎(chǔ)”即財(cái)政走向“治權(quán)”背景下(劉尚希，2018[20])，其應(yīng)具有的“韌性”特征。鑒于此，本文嘗試?yán)迩遑?cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政韌性的理論邏輯，并構(gòu)建評(píng)價(jià)財(cái)政韌性的指標(biāo)體系，基于2005—2020年省級(jí)層面的面板數(shù)據(jù)，測(cè)度地方財(cái)政韌性水平，并檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響。本文期待的邊際貢獻(xiàn)是：(1)將韌性范疇延伸到財(cái)政學(xué)領(lǐng)域，以期拋磚引玉，豐富財(cái)政韌性的相關(guān)研究。(2)在國(guó)家治理框架下考察財(cái)政分權(quán)和地方財(cái)政韌性之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)制度演化對(duì)地方財(cái)政韌性水平影響的短期和長(zhǎng)期效應(yīng)。

二、邏輯機(jī)理與研究假設(shè)

(一)財(cái)政韌性的內(nèi)涵把握與評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

基于對(duì)經(jīng)濟(jì)韌性范疇的理解，結(jié)合財(cái)政的運(yùn)行特征與內(nèi)在職能，本文從演化視角把握財(cái)政韌性的內(nèi)涵。演化視角下的財(cái)政韌性應(yīng)是動(dòng)態(tài)變化的，不僅包括系統(tǒng)受到?jīng)_擊后的應(yīng)對(duì)、恢復(fù)過程，更強(qiáng)調(diào)在后沖擊時(shí)代不斷實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是不斷演化發(fā)展的(李連剛等，2019[21])，所以依據(jù)演化視角界定財(cái)政韌性內(nèi)涵更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。同時(shí)，我國(guó)改革發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)定位的新發(fā)展階段，財(cái)政被賦予“國(guó)家治理基礎(chǔ)與重要支柱”的角色定位，這樣以往作為經(jīng)濟(jì)范疇的財(cái)政上升到國(guó)家治理層面，這需要財(cái)政由原來的“可持續(xù)發(fā)展”拓展到“韌性發(fā)展”，以匹配現(xiàn)代國(guó)家治理所需要的財(cái)政職能應(yīng)具有的屬性特征和時(shí)代意蘊(yùn)，而這是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，需要財(cái)政“相機(jī)抉擇”并通過“以政管財(cái)、以財(cái)行政”發(fā)揮國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用。因此，演化視閾下，財(cái)政韌性是指在一定的財(cái)政體制下，財(cái)政在應(yīng)對(duì)并適應(yīng)外在沖擊、在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)更高水平支撐國(guó)家治理的能力。

基于研究需要，本文從財(cái)政應(yīng)對(duì)外部沖擊的能力、財(cái)政恢復(fù)能力、財(cái)政成長(zhǎng)能力、財(cái)政治理能力四個(gè)維度判斷財(cái)政韌性。

1.財(cái)政應(yīng)對(duì)能力。

財(cái)政應(yīng)對(duì)能力是指突發(fā)事件下財(cái)政立足于維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定需要，充分發(fā)揮“以財(cái)輔政”職能，穩(wěn)定需求，保障民生，化解風(fēng)險(xiǎn)，托舉經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展的能力，即考察財(cái)政的“穩(wěn)定器”功能。財(cái)政韌性越強(qiáng)，則外在沖擊對(duì)政府治理的消極影響越小，為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供的穩(wěn)定作用越強(qiáng)。

面對(duì)外在沖擊，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)向好或者有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、新冠疫情等突發(fā)事件，地方財(cái)政不僅要增加相應(yīng)的財(cái)政支出，也要平衡好促增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，因此，選取財(cái)政支出增長(zhǎng)情況、財(cái)政赤字率、財(cái)政自給力來判斷地方財(cái)政應(yīng)對(duì)外在沖擊的能力。財(cái)政支出增長(zhǎng)情況可以反映短期內(nèi)地方財(cái)政迅速應(yīng)對(duì)外在沖擊的能力；財(cái)政赤字率反映財(cái)政支出增加后地方財(cái)政現(xiàn)有的債務(wù)是否會(huì)演化為潛在風(fēng)險(xiǎn)情況；財(cái)政自給力反映地方財(cái)政的實(shí)力，財(cái)政自給力水平越高，地方政府憑借自有財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的能力就越強(qiáng)。

2.財(cái)政恢復(fù)能力。

財(cái)政恢復(fù)能力是指受到?jīng)_擊后，作為改革“先鋒”的財(cái)政在為各項(xiàng)改革鋪路搭橋過程中，通過深化改革“以政理財(cái)”恢復(fù)到以前支撐治國(guó)理政的能力，即考察財(cái)政“逆周期調(diào)節(jié)”能力。財(cái)政韌性越強(qiáng)，則財(cái)政收入表現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)穩(wěn)健增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化特征。因此，從財(cái)政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)判斷地方財(cái)政恢復(fù)能力：用人均一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)率反映地方財(cái)政收入規(guī)模增長(zhǎng)情況，用稅收收入與非稅收入比重反映地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的質(zhì)量。地方財(cái)政汲取收入的能力越強(qiáng)以及收入來源結(jié)構(gòu)越合理，則地方政府治理所需的財(cái)政資源越能得到較快補(bǔ)充，財(cái)政平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵作用越顯著。

3.財(cái)政成長(zhǎng)能力。

財(cái)政成長(zhǎng)能力指后外在沖擊時(shí)代，財(cái)政通過收支分配制度改革、預(yù)算安排等，促進(jìn)資源合理配置，保障公平正義，防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)，在促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安過程中實(shí)現(xiàn)自我成長(zhǎng)，即考察財(cái)政“以財(cái)行政”能力。財(cái)政韌性越強(qiáng)，財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的能力越突出，有力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

在量化指標(biāo)選取方面，筆者認(rèn)為收入端、支出端的指標(biāo)僅能表示外在沖擊下財(cái)政收入或支出的平穩(wěn)運(yùn)行程度，即財(cái)政可持續(xù)性，不能充分體現(xiàn)財(cái)政在應(yīng)對(duì)外在沖擊中恢復(fù)活力并表現(xiàn)出較好的成長(zhǎng)性，因此，根據(jù)新發(fā)展階段財(cái)政的“治權(quán)”特征需要，選取財(cái)政收入彈性、財(cái)政支出彈性、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)綜合反映財(cái)政成長(zhǎng)能力的整體性、穩(wěn)健性、持續(xù)性。財(cái)政收入彈性反映地方財(cái)政在國(guó)民收入分配中組織財(cái)政收入的合理性、規(guī)范性與長(zhǎng)期性；財(cái)政支出彈性體現(xiàn)地方財(cái)政運(yùn)用支出手段穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果；財(cái)政支出結(jié)構(gòu)反映一定時(shí)期政府治理、國(guó)家發(fā)展的方向與目標(biāo)。本文用民生支出占財(cái)政支出比重，反映在外在沖擊情況下政府保障民生的能力，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有助于提高財(cái)政收入彈性、財(cái)政支出彈性。

4.財(cái)政治理能力。

財(cái)政治理能力是財(cái)政成長(zhǎng)能力的“果”，進(jìn)一步考察財(cái)政是否真正成為“國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱”。財(cái)政治理能力是指財(cái)政在一收一支過程中不僅為政府治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且助推政府履行職能、實(shí)現(xiàn)政府有效治理的能力。因此，財(cái)政治理能力可以從財(cái)政是否合理配置資源、是否實(shí)現(xiàn)收入或財(cái)富的公平分配、是否托舉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間、是否促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安方面進(jìn)行考察?；谘芯康男枰?，運(yùn)用財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本投入能力考察財(cái)政資源配置能力；運(yùn)用基尼系數(shù)考察財(cái)政的收入或財(cái)富公平分配能力；運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)保值增值率考察財(cái)政能否托舉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間；運(yùn)用財(cái)政支出效率考察財(cái)政促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安能力。財(cái)政支出效率反映一定的財(cái)政資金投入下地方財(cái)政提供的公共物品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量情況，財(cái)政支出效率高，表明地方財(cái)政不僅高效配置有限財(cái)政資源，緩解財(cái)政收支矛盾，而且加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步涵養(yǎng)未來財(cái)源，為國(guó)家長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和宏觀承載。

依據(jù)財(cái)政韌性的量化邏輯構(gòu)建地方財(cái)政韌性的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 地方財(cái)政韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(二)財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政韌性的邏輯機(jī)理

中央與地方財(cái)政關(guān)系是國(guó)家治理的重要內(nèi)容與關(guān)鍵樞紐，央地的財(cái)權(quán)與事權(quán)是否對(duì)稱、事權(quán)和支出責(zé)任是否科學(xué)界定，即各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力是否相適應(yīng)也會(huì)影響財(cái)政支撐治國(guó)理政作用的發(fā)揮。因此，財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政韌性。

1.財(cái)政收入分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響。

財(cái)政收入分權(quán)本質(zhì)上是地方政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生財(cái)政收入的分成比例(楊其靜和高雄偉，2021[25])，即形成“收入分成合約”?？茖W(xué)合理的財(cái)政收入分權(quán)激勵(lì)地方政府謀求財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)，為財(cái)政韌性作用的有效發(fā)揮奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。首先，財(cái)政收入分權(quán)影響地方財(cái)政應(yīng)對(duì)外在沖擊的能力?！笆杖敕殖珊霞s”一方面決定了地方財(cái)政獲得財(cái)力的多寡，影響地方依法組織財(cái)政收入積極性，影響地方財(cái)力和財(cái)政自給能力；另一方面決定了中央可以從地方集中的財(cái)政收入比重，在科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度下，可以發(fā)揮均衡全國(guó)地方財(cái)力的作用，從而影響各級(jí)地方財(cái)政應(yīng)對(duì)外在沖擊的能力。其次，財(cái)政收入分權(quán)影響地方財(cái)政在遭受沖擊后涵養(yǎng)未來財(cái)源積極性，即影響地方財(cái)政恢復(fù)能力。合理的“收入分成合約”激勵(lì)地方政府不斷完善轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施功能，提高公共服務(wù)水平，盡可能營(yíng)造較好的營(yíng)商環(huán)境，助企紓困解難，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大財(cái)源；也激勵(lì)地方政府充分運(yùn)用財(cái)權(quán)較好實(shí)施減稅降費(fèi)和其他“放水養(yǎng)魚”政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體活力，挖掘財(cái)政增收潛力，使地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)。第三，財(cái)政收入分權(quán)影響地方財(cái)政成長(zhǎng)能力?？茖W(xué)合理的財(cái)政收入分權(quán)能夠增強(qiáng)地方財(cái)政“制度自信”，在適應(yīng)后沖擊時(shí)代國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的同時(shí)，積極落實(shí)提質(zhì)增效、更可持續(xù)的財(cái)政政策，制定具有區(qū)域特色促進(jìn)新業(yè)態(tài)、新模式、新技術(shù)發(fā)展的新政策，不僅有助于持續(xù)增加新型財(cái)源，而且有助于提高財(cái)政收入質(zhì)量，即提高財(cái)政收入彈性?？傊?cái)政收入分權(quán)可以影響地方財(cái)政的應(yīng)對(duì)、恢復(fù)、成長(zhǎng)能力，即影響地方財(cái)政韌性?；诖?，提出假設(shè)1：

假設(shè)1：財(cái)政收入分權(quán)能夠促進(jìn)地方財(cái)政韌性的增強(qiáng)。

2.財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響。

財(cái)政支出分權(quán)界定了地方財(cái)政在轄區(qū)治理過程中承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任。首先，財(cái)政支出分權(quán)影響地方財(cái)政應(yīng)對(duì)能力。事權(quán)和支出責(zé)任敦促地方政府在受到外在沖擊時(shí)增加財(cái)政支出規(guī)模和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)以集中有限財(cái)力更好地應(yīng)對(duì)外在沖擊。其次，財(cái)政支出分權(quán)影響地方財(cái)政恢復(fù)能力。財(cái)政支出分權(quán)明確了地方財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)與支出職責(zé)，地方財(cái)政承受能力會(huì)影響其組織財(cái)政收入的數(shù)量與質(zhì)量。若地方政府承擔(dān)過多事權(quán)和支出職責(zé)，且在轉(zhuǎn)移支付制度能力有限的情況下，引致地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，加劇地方財(cái)政收支矛盾。在財(cái)政壓力下，地方政府不得不多元開辟增加財(cái)源的路徑，如注重發(fā)展成本低但見效較快的產(chǎn)業(yè)，引致地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和資源錯(cuò)配；選擇放松環(huán)境管制，加劇轄區(qū)特別是管轄邊界的環(huán)境污染；或者在減稅降費(fèi)環(huán)境下，過度依賴土地出讓收入，形成“土地財(cái)政”格局；或者通過隱形負(fù)債履行支出責(zé)任，加大地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而影響財(cái)政收入的長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)和收入質(zhì)量。第三，財(cái)政支出分權(quán)影響地方財(cái)政成長(zhǎng)能力與治理能力。地方政府憑借地緣優(yōu)勢(shì)更了解轄區(qū)居民的需求，擁有比中央政府更多的信息，而且獲取有效信息的成本較低。在事權(quán)和支出責(zé)任合理劃分情況下，地方政府在保持合理支出強(qiáng)度、努力發(fā)揮財(cái)政資源“四兩撥千斤”、托舉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間作用的同時(shí)，也會(huì)注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)民生支出，可以更有效率地精準(zhǔn)提供恰當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感和滿意度，在縮小收入或財(cái)富的公平分配、促進(jìn)地方“善治”方面持續(xù)發(fā)力。因此，合理的財(cái)政支出分權(quán)能夠提高地方財(cái)政貫徹落實(shí)財(cái)政政策的內(nèi)在動(dòng)力與活力，在促進(jìn)地方財(cái)政成長(zhǎng)的同時(shí)提高地方財(cái)政治理水平與效果。基于此，提出假設(shè)2：

假設(shè)2：財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響具有異質(zhì)性。

圖1 財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政韌性的路徑

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

1.短期效應(yīng)的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ汀?/p>

為更好地檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響，同時(shí)考慮內(nèi)生性，我們?cè)陟o態(tài)分析的基礎(chǔ)上建立動(dòng)態(tài)模型增強(qiáng)研究的合理性。靜態(tài)面板模型如式(1)所示。

Resi, t=α1+λ1Fdi, t+β1Controli, t+εi, t

(1)

其中，Res為地方財(cái)政韌性；Fd表示財(cái)政分權(quán)，Control為一系列控制變量，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、利用外資水平、市場(chǎng)規(guī)模水平和人口規(guī)模水平；α1為常數(shù)；εi,t表示隨機(jī)誤差項(xiàng)，i代 表省份(直轄市、自治區(qū))；t表示時(shí)間。

由于變量的內(nèi)生性會(huì)使靜態(tài)面板模型估計(jì)的參數(shù)有偏，為緩解內(nèi)生性問題，在模型(1)的基礎(chǔ)上加入財(cái)政韌性的滯后變量，建立動(dòng)態(tài)面板模型，如式(2)所示。

Resi, t=α1+ρ1Resi, t-1+λ1Fdi, t+β1Controli, t+εi, t

(2)

2.長(zhǎng)期效應(yīng)的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ汀?/p>

在基準(zhǔn)回歸驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性短期影響的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的長(zhǎng)期影響，建立面板向量自回歸模型，如式(3)所示。

Yi, t=αi+γt+ГYi, t-1+εi, t

(3)

其中，Yi,t表示基于面板數(shù)據(jù)的3×1變量向量，包括地方財(cái)政韌性、財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)。Г為系數(shù)矩陣，αi為個(gè)體效應(yīng)向量，γt為時(shí)間效應(yīng)向量，εi,t為隨機(jī)誤差向量。

(二)變量說明

1.被解釋變量：財(cái)政韌性(Res)。

被解釋變量前文已經(jīng)提及，這里不再贅述。

2.核心解釋變量。

現(xiàn)有研究把財(cái)政分權(quán)(FD)指標(biāo)設(shè)計(jì)為三類，分別從財(cái)政支出、財(cái)政收入和財(cái)政自主的角度來度量。參照張芬和趙曉軍(2016)[26]的研究方法，從財(cái)政收入分權(quán)(Fdinc)和財(cái)政支出分權(quán)(Fdexp)兩個(gè)維度考察財(cái)政分權(quán)制度對(duì)地方財(cái)政韌性的影響。財(cái)政收入分權(quán)的計(jì)算方法為省級(jí)人均財(cái)政收入除以中央人均財(cái)政收入，財(cái)政支出分權(quán)的計(jì)算方法為省級(jí)人均財(cái)政支出除以中央人均財(cái)政支出。

3.控制變量。

(三)數(shù)據(jù)來源

基于數(shù)據(jù)可得性，本文采用2005—2020年(1)因缺失2020年外商直接投資數(shù)據(jù)，短期效應(yīng)分析采用2005—2019年數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸。中國(guó)30個(gè)省份(不含港澳臺(tái)和西藏)的面板數(shù)據(jù)?？紤]數(shù)據(jù)可比性，對(duì)于部分變量的少數(shù)缺失值采用均值法補(bǔ)足。同時(shí)為消除通貨膨脹因素，對(duì)于用貨幣計(jì)量的變量，選擇以2005年為基期，用價(jià)格指數(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。全部數(shù)據(jù)來源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》以及WIND數(shù)據(jù)庫(kù)和中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)。變量說明和描述性統(tǒng)計(jì)見表2。

表2 變量說明和描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證分析

(一)地方財(cái)政韌性的測(cè)度

本文選取2005—2020年中國(guó)30個(gè)省份的數(shù)據(jù)，利用面板熵權(quán)法測(cè)度地方財(cái)政韌性。結(jié)果如表3所示，限于篇幅僅列出部分年份?？傮w上來看，地方財(cái)政韌性水平整體偏低并呈現(xiàn)先升后降的倒“U”趨勢(shì)。在2005—2007年，地方財(cái)政韌性水平以一個(gè)較高的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)；受2008年金融危機(jī)的影響，2009年地方財(cái)政韌性水平有較大幅度下降；在2010—2012年，地方財(cái)政韌性水平稍有恢復(fù)呈波動(dòng)增長(zhǎng)且增長(zhǎng)率較低；此后，地方財(cái)政韌性水平較為穩(wěn)定但稍有下降；2020年因受到新冠肺炎疫情的影響，地方財(cái)政韌性水平有所降低。這表明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，地方財(cái)政建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。從區(qū)域來看，2005—2020年財(cái)政韌性平均水平空間分布呈現(xiàn)出“東高西低”特征，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，東部>中部(≈全國(guó))>西部。從省域來看，考察期內(nèi)財(cái)政韌性平均水平排名前五位為江蘇、浙江、山東、北京、河南，后五位為西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、甘肅、青海。因此，發(fā)展依然是提高地方財(cái)政韌性水平的“硬道理”。

表3 2005—2020年地方財(cái)政韌性

(二)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的短期影響

表4是采用不同估計(jì)方法對(duì)靜態(tài)面板模型(1)的估計(jì)結(jié)果?；貧w結(jié)果顯示，無論采用哪種估計(jì)方法，財(cái)政收入分權(quán)的回歸系數(shù)均為正，且通過1%水平上的顯著性檢驗(yàn)；財(cái)政支出分權(quán)的回歸系數(shù)均為負(fù)，且通過1%水平上的顯著性檢驗(yàn)?；貧w結(jié)果驗(yàn)證了前文的理論分析，說明財(cái)政分權(quán)制度對(duì)地方財(cái)政韌性有顯著影響。財(cái)政分權(quán)制度對(duì)地方財(cái)政韌性的影響較為復(fù)雜，財(cái)政分權(quán)能否增強(qiáng)地方財(cái)政韌性取決于財(cái)政收入分權(quán)正向影響和財(cái)政支出分權(quán)負(fù)向影響的強(qiáng)度對(duì)比。

表4 靜態(tài)面板回歸結(jié)果

為緩解內(nèi)生性問題，糾正參數(shù)估計(jì)偏誤，同時(shí)探究地方財(cái)政韌性的動(dòng)態(tài)演變過程，因此采用SYS-GMM進(jìn)一步檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響。本文同時(shí)也給出FD-GMM下的估計(jì)，作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)。對(duì)動(dòng)態(tài)面板模型(2)的回歸結(jié)果見表5。觀察表5可得，AR(1)的P值均小于0.05，AR(2)的P值均大于0.1，故認(rèn)為殘差序列存在一階自相關(guān)，不存在二階自相關(guān)。Hansen檢驗(yàn)的P值均為1.000，認(rèn)為所有的工具變量都有效。綜上，證明動(dòng)態(tài)面板模型(2)的設(shè)定可靠，GMM估計(jì)可行。SYS-GMM結(jié)果所示，地方財(cái)政韌性一階滯后項(xiàng)的回歸系數(shù)為正，且通過1%水平上的顯著性檢驗(yàn)，說明地方財(cái)政韌性水平提升具有慣性，受前期值的影響。財(cái)政收入分權(quán)的回歸系數(shù)為正，且通過1%水平上的顯著性檢驗(yàn)，這與表4中四種估計(jì)下的結(jié)論一致，證明研究結(jié)論的穩(wěn)健性。財(cái)政收入分權(quán)的回歸系數(shù)為0.034，說明在財(cái)政收入分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性水平的提高具有促進(jìn)作用。驗(yàn)證了前文的假設(shè)1。財(cái)政支出分權(quán)的回歸系數(shù)為負(fù)，通過5%水平上的顯著性檢驗(yàn)，這說明現(xiàn)階段的財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性水平的提高具有抑制作用。FD-GMM得到的結(jié)果在回歸系數(shù)的符號(hào)和顯著性水平上與SYS-GMM的絕大部分結(jié)果一致，再次證明了研究結(jié)論的穩(wěn)健性、合理性。

表5 動(dòng)態(tài)面板回歸結(jié)果

(三)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的長(zhǎng)期影響

基準(zhǔn)回歸部分分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的短期影響，考慮到地方財(cái)政韌性水平的提升是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)演變的過程，為考察財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政韌性之間的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)關(guān)系以及沖擊傳導(dǎo)方式，同時(shí)為進(jìn)一步解決內(nèi)生性問題，構(gòu)建PVAR模型做更深入的探討。為保證PVAR模型的穩(wěn)定性，先對(duì)所有的變量進(jìn)行一階差分處理。依據(jù)AIC、BIC、HQIC信息準(zhǔn)則選取模型的滯后階數(shù)，本文選擇的最優(yōu)滯后階數(shù)為三階。結(jié)果見表6。

表6 最優(yōu)滯后階數(shù)

選擇最優(yōu)滯后階數(shù)之后的模型穩(wěn)定性檢驗(yàn)結(jié)果如圖2所示。圖2中所有特征值都在單位圓內(nèi)，表明構(gòu)建的PVAR系統(tǒng)穩(wěn)定。在選擇最優(yōu)滯后階數(shù)之后的格蘭杰因果檢驗(yàn)結(jié)果見表7。觀察表7可知，大多數(shù)的P值小于0.05且所有兩變量聯(lián)合效應(yīng)的格蘭杰因果檢驗(yàn)P值都小于0.05，說明變量之間存在互為因果的關(guān)系。綜上，構(gòu)建的PVAR模型通過了上述兩個(gè)檢驗(yàn)，可以進(jìn)一步進(jìn)行脈沖響應(yīng)和方差分解。

圖2 PVAR模型的穩(wěn)定性檢驗(yàn)

表7 格蘭杰因果檢驗(yàn)

圖3是進(jìn)行300次蒙特卡洛模擬得到的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖，橫軸表示預(yù)測(cè)期數(shù)，本文設(shè)定為10期，縱軸表示脈沖響應(yīng)強(qiáng)度。圖3a為地方財(cái)政韌性對(duì)自身的脈沖響應(yīng)圖。在給定地方財(cái)政韌性一個(gè)正的標(biāo)準(zhǔn)差沖擊時(shí)，自身響應(yīng)在當(dāng)期顯著為正且達(dá)到峰值，之后隨著時(shí)間的推移響應(yīng)程度迅速減弱，并在第一期轉(zhuǎn)為負(fù)向響應(yīng)，在第一期后，負(fù)向影響逐漸降低，并在第六期時(shí)收斂至零。這表明地方財(cái)政韌性水平的提升是一個(gè)慣性過程，但影響呈現(xiàn)減弱趨勢(shì)而不具有持續(xù)性。圖3b為地方財(cái)政韌性對(duì)財(cái)政收入分權(quán)脈沖的響應(yīng)圖。給定財(cái)政收入分權(quán)一單位標(biāo)準(zhǔn)差沖擊后，地方財(cái)政韌性在當(dāng)期的脈沖響應(yīng)值為正并在第三期達(dá)到峰值，之后正向響應(yīng)逐漸減弱并在第四期轉(zhuǎn)為負(fù)值，在第六期轉(zhuǎn)為正值后緩慢下降并在第八期后逐漸收斂到零。綜合來看，長(zhǎng)期中財(cái)政收入分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響為正，驗(yàn)證了假設(shè)1。圖3c為地方財(cái)政韌性對(duì)財(cái)政支出分權(quán)脈沖的響應(yīng)圖。給定財(cái)政支出分權(quán)一單位標(biāo)準(zhǔn)差沖擊后，地方財(cái)政韌性的當(dāng)期響應(yīng)值為正，在第一期轉(zhuǎn)為負(fù)值，第二期又轉(zhuǎn)為正向響應(yīng)，第三期后正向響應(yīng)逐漸減弱，并在第八期逐漸收斂至零。綜合來看，長(zhǎng)期中財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響也為正。結(jié)合基準(zhǔn)回歸分析可知，財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響在短期和長(zhǎng)期內(nèi)表現(xiàn)出異質(zhì)性，驗(yàn)證了假設(shè)2。

圖3 PVAR模型的脈沖響應(yīng)函數(shù)圖

方差分解用于說明解釋變量對(duì)被解釋變量變動(dòng)的解釋程度，從而體現(xiàn)各變量的重要程度。本文進(jìn)行10期分解，表8列出了PVAR模型的方差分解結(jié)果。表8顯示，財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)都能在一定程度上解釋地方財(cái)政韌性的變動(dòng)，但財(cái)政支出分權(quán)的解釋能力要強(qiáng)于財(cái)政收入分權(quán)。隨著預(yù)測(cè)期數(shù)的增加，財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)的解釋能力均逐漸增強(qiáng)并趨于穩(wěn)定，二者解釋能力之間的差距逐漸縮小。第四期，財(cái)政收入分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的解釋能力達(dá)到峰值，為0.008；在第七期，財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的解釋能力達(dá)到峰值，為0.014。第四期后，二者對(duì)地方財(cái)政韌性的解釋能力趨于穩(wěn)定，其解釋能力之間的差距保持在0.005左右。整體上看，地方財(cái)政韌性對(duì)財(cái)政收入分權(quán)、財(cái)政支出分權(quán)的解釋能力要強(qiáng)于財(cái)政收入分權(quán)、財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的解釋能力。隨著預(yù)測(cè)期數(shù)的增加，地方財(cái)政韌性對(duì)二者的解釋能力均逐漸增強(qiáng)，但對(duì)財(cái)政收入分權(quán)有更強(qiáng)的解釋能力。在第六期對(duì)收入分權(quán)的解釋能力達(dá)到峰值，為0.101；在第四期對(duì)支出分權(quán)的解釋能力達(dá)到峰值，為0.067。第六期后，解釋能力趨于穩(wěn)定。

表8 方差分解

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文嘗試把韌性范疇引入到財(cái)政學(xué)領(lǐng)域，基于2005—2020年省級(jí)層面面板數(shù)據(jù)，測(cè)度地方財(cái)政韌性并探討財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的影響。研究發(fā)現(xiàn)：(1)地方財(cái)政韌性水平整體不高，呈先升后降的倒“U”特征，區(qū)域間存在異質(zhì)性，呈“東高西低”發(fā)展態(tài)勢(shì)，地方財(cái)政建設(shè)特別是中西部地區(qū)仍任重道遠(yuǎn)。(2)短期來看，財(cái)政收入分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性具有促進(jìn)作用，財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性具有抑制作用；長(zhǎng)期來看，地方財(cái)政韌性水平的提升具有慣性，地方財(cái)政韌性對(duì)財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)脈沖的響應(yīng)均為正，但不具有持續(xù)性。

(二)政策建議

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政肩負(fù)著優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要職責(zé)。持續(xù)增強(qiáng)財(cái)政韌性可以更好地發(fā)揮地方財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，保障經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間內(nèi)平穩(wěn)運(yùn)行，加速構(gòu)建新發(fā)展格局和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。為此，結(jié)合實(shí)證結(jié)果，本文提出如下建議:

第一，建立推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付制度，提升地方財(cái)政應(yīng)對(duì)外在沖擊的能力。一是為緩解財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方財(cái)政韌性的抑制作用，圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)要求，增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在解決深層次體制機(jī)制問題的同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”深度激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，增強(qiáng)各省份高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，特別是建立高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)補(bǔ)制度，如引導(dǎo)西部盡快構(gòu)建以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，探索進(jìn)一步促進(jìn)西部形成發(fā)展新格局的路徑。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式和結(jié)構(gòu)，中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，提高中西部地區(qū)的民生建設(shè)水平，積極支持中西部地區(qū)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，縮小區(qū)域間財(cái)力差距，引導(dǎo)基本公共服務(wù)均等化供給。二是建立審計(jì)結(jié)果和轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤機(jī)制。實(shí)施轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲措施，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理、績(jī)效管理及財(cái)政供養(yǎng)人員管控、財(cái)政往來款、臨聘人員管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理等成效突出的地區(qū)給予獎(jiǎng)補(bǔ)。三是規(guī)范地方政府的債務(wù)管理。落實(shí)地方政府化債責(zé)任，按照市場(chǎng)化、法治化原則，統(tǒng)籌安排財(cái)政資源，科學(xué)配置地方政府債務(wù)限額，穩(wěn)妥化解地方債務(wù)特別是存量隱性債務(wù)，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

第二，深化稅收制度改革，提升地方財(cái)政自我恢復(fù)能力。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅在稅收收入中的比重。建議盡快將房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，并成為地方稅的主體稅種。二是加快健全地方稅體系。理順稅費(fèi)關(guān)系，根據(jù)稅基弱流動(dòng)性、收入成長(zhǎng)性、征管便利性等原則，提高地方培植稅源的積極性，合理確定地方稅稅種，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，提升地方財(cái)政收入質(zhì)量，為增強(qiáng)地方財(cái)政韌性奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)財(cái)政收入全口徑統(tǒng)一管理，優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌管理一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算；統(tǒng)籌管理財(cái)政預(yù)算資金與地方政府專項(xiàng)債券資金；做好滾動(dòng)預(yù)算，統(tǒng)籌管理年度間各項(xiàng)財(cái)政資源資金；盤活各類存量資源，強(qiáng)化政策集成和資金協(xié)調(diào)，形成促進(jìn)地方政府高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)供給轄區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新格局。

第三，繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，提升地方財(cái)政成長(zhǎng)能力。一是結(jié)合各地的實(shí)際情況，科學(xué)設(shè)定各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)劃分，加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省、市縣財(cái)政關(guān)系，為增強(qiáng)地方政府治理體系的韌性提供良好的財(cái)政基礎(chǔ)。二是增強(qiáng)財(cái)政資源配置效率。在財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)的情況下，在加強(qiáng)財(cái)政資金過程管理、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的前提下，優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)財(cái)政資金投入民生性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，創(chuàng)新財(cái)政投入方式，提升地方財(cái)政社會(huì)治理和公共服務(wù)效果。三是加強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)信息化建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政各業(yè)務(wù)系統(tǒng)、財(cái)政與預(yù)算單位、上下級(jí)財(cái)政之間信息的互通互聯(lián)，并構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，全面提升地方財(cái)政管理水平和業(yè)務(wù)運(yùn)行效率。

第四，規(guī)范落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理改革，提高地方財(cái)政治理能力?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》提出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是撬動(dòng)公共部門責(zé)權(quán)利重構(gòu)的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)錢與事、權(quán)與責(zé)、決策與執(zhí)行、服務(wù)與需要有機(jī)融合的一種機(jī)制”。因此，規(guī)范落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理是提高地方財(cái)政治理能力的必然要求。一是建立健全地方預(yù)算績(jī)效管理制度體系，特別是探索加強(qiáng)民生工程、鄉(xiāng)村振興、基建投資等重點(diǎn)領(lǐng)域的預(yù)算績(jī)效管理制度，為全面預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)提供制度保障。二是進(jìn)一步深化預(yù)算與績(jī)效管理融合。將績(jī)效管理深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程；績(jī)效管理覆蓋各級(jí)政府和所有財(cái)政資金，特別是完善政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府采購(gòu)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理，有序推進(jìn)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效管理，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。三是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用。將預(yù)算績(jī)效結(jié)果納入政府目標(biāo)管理績(jī)效考核范圍和干部政績(jī)考核體系，完善績(jī)效管理工作考核機(jī)制，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。