施工圖審查制度運(yùn)行績效關(guān)鍵影響因素研究

曹旭峰，敬瑞龍，付光輝，姜紅艷

（1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2. 南京江北新區(qū)管理委員會(huì)建設(shè)與交通局，江蘇 南京 211899；3. 南京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 211816；4. 南京江北新區(qū)建設(shè)工程設(shè)計(jì)施工圖審查中心有限公司，江蘇 南京 210031，E-mail：361148826@qq.com）

我國施工圖審查制度，在保障建設(shè)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量、維護(hù)公共安全和公眾利益、推動(dòng)國家工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)落地執(zhí)行等方面發(fā)揮了重要作用。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)[2019]11號），明確傳統(tǒng)施工圖審查制度運(yùn)行體系已難以適應(yīng)現(xiàn)代化的工程建設(shè)項(xiàng)目審批與監(jiān)管需要。但現(xiàn)實(shí)的勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量現(xiàn)狀不容樂觀，盲目改革施工圖審查制度，可能造成工程建設(shè)成果中存在因勘察設(shè)計(jì)原因產(chǎn)生的質(zhì)量安全隱患和公眾利益的隱匿性損害[1]。基于此，識別地區(qū)施工圖審查制度運(yùn)行績效的影響因素，建立以關(guān)鍵影響因素為導(dǎo)向的績效改善與循環(huán)提升機(jī)制，有利于制度運(yùn)行績效的快速提升，也有利于把握制度改革中的矛盾主線，處理好改革與防范風(fēng)險(xiǎn)二者之間的關(guān)系。

針對施工圖審查制度運(yùn)行績效的影響因素，中國勘察設(shè)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)施工圖審查分會(huì)分析認(rèn)為，影響施工圖審查效率的因素，主要有設(shè)計(jì)院圖紙質(zhì)量差、審圖機(jī)構(gòu)技術(shù)審查內(nèi)容過多、聯(lián)合審查落實(shí)不到位、數(shù)字化審圖形式化、審查標(biāo)準(zhǔn)尺度隨意、審查機(jī)構(gòu)市場化無序競爭等[2]。陳建國等[3]指出，因立法欠缺，造成各地區(qū)各機(jī)構(gòu)對制度執(zhí)行偏差很大，取得的效果良莠不濟(jì)，認(rèn)為為保障制度設(shè)計(jì)要義，在理論認(rèn)識上必須明確其性質(zhì)為政府行為。張輝[4]提出施工圖審查效率低的矛盾主要集中在“時(shí)間長”，并將原因歸納為圖審次數(shù)多、圖紙質(zhì)量不高、設(shè)計(jì)時(shí)間較長、不能一次告知、不能主動(dòng)服務(wù)等方面。南京江北新區(qū)施工圖審查改革實(shí)踐反映出，施工圖審查與行政審批耦合固化，導(dǎo)致圖紙技術(shù)審查周期直接成為項(xiàng)目行政審批的延滯時(shí)長，技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一、多圖聯(lián)審形式化更加重了制度運(yùn)行負(fù)擔(dān)[5]。余宏亮等[6]認(rèn)為施工圖審查市場化程度越高，越不利于對勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管效能的提升，并提出了統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和任務(wù)分派、實(shí)施機(jī)構(gòu)綜合能力評價(jià)、建立質(zhì)量誠信評價(jià)體系等優(yōu)化制度運(yùn)行的具體措施。

綜上，目前針對施工圖審查制度運(yùn)行績效的相近研究基本集中于行業(yè)管理論述，缺少與地區(qū)實(shí)際相結(jié)合的制度運(yùn)行績效關(guān)鍵影響因素識別與提煉，導(dǎo)致對制度優(yōu)化決策缺乏針對性。因此，本文將通過文獻(xiàn)分析與訪談，以江蘇模式施工圖審查制度為研究對象，以南京江北新區(qū)制度運(yùn)行情況為分析藍(lán)本，建立制度運(yùn)行績效的影響因素體系，并利用問卷調(diào)查和因子分析提取關(guān)鍵影響因素，針對關(guān)鍵影響因素提出相應(yīng)對策建議。

1 影響因子的識別

施工圖審查制度運(yùn)行是一個(gè)多維度耦合的復(fù)雜系統(tǒng)，其績效影響因素眾多、涉及層面較廣、與地區(qū)實(shí)際關(guān)聯(lián)密切，因此聚焦地區(qū)制度運(yùn)行特征、通過多方面識別潛在影響因子是分析研究的基礎(chǔ)前提。由于我國施工圖審查制度在省級層面運(yùn)行極具差異性，現(xiàn)有相近研究大多是對全行業(yè)層面的管理類論述，因此單方面通過文獻(xiàn)分析難以確定符合地方實(shí)際的影響因素體系?；诖耍疚氖紫仁崂硇袠I(yè)文獻(xiàn)以初步篩選可能適用于江蘇模式施工圖審查制度的影響因子，在此基礎(chǔ)上聚焦南京江北新區(qū)施工圖審查制度實(shí)踐，在與相關(guān)政府部門、建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、審圖機(jī)構(gòu)從業(yè)人員訪談交流后，綜合識別出18個(gè)可能影響制度運(yùn)行績效的因子如表1所示。

表1 施工圖審查制度運(yùn)行績效影響因子

2 問卷調(diào)查與數(shù)據(jù)處理

2.1 問卷設(shè)計(jì)與回收

通過調(diào)查問卷形式，對各個(gè)因子的影響程度進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，以確定影響力較大的因子。調(diào)查問卷由基本信息、績效判斷、影響程度、建議四部分組成。績效判斷要求被調(diào)查者從“低、中、高”3個(gè)選項(xiàng)中單項(xiàng)選擇；影響程度采用五點(diǎn)量表法（很大、較大、一般、較小、很?。?，要求被調(diào)查對象對影響因子的影響程度進(jìn)行選擇。被調(diào)查者身份屬性分為建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、建設(shè)主管部門、審圖機(jī)構(gòu)、其他五類，在小范圍預(yù)調(diào)查后修改問卷并在2021年3月通過“問卷星”形成網(wǎng)絡(luò)問卷，發(fā)送給相關(guān)單位開展問卷調(diào)研，總計(jì)回收問卷380份，剔除4份無效問卷，總有效問卷共計(jì)376份。具體情況如表2所示。

表2 調(diào)查對象基本情況

2.2 原始數(shù)據(jù)處理與初步分析

對問卷收集的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)，將影響程度（很大、較大、一般、較小、很?。┰O(shè)置對應(yīng)分值（5、4、3、2、1），能夠得出有效樣本對各影響因子影響程度的認(rèn)知情況如表3所示。結(jié)果表明，18個(gè)影響因子均會(huì)對施工圖審查制度運(yùn)行績效產(chǎn)生影響，平均影響程度均在“一般”以上，但具體影響程度存在大小差異。18個(gè)影響因子中有13個(gè)影響因子的平均影響程度介于“較大”與“很大”之間，另5個(gè)影響因子的平均影響程度介于“一般”與“較大”之間。由于各影響因子平均影響程度分值差異并不顯著（最大4.42分，最小3.85分），因此無法確定關(guān)鍵性因素，需要進(jìn)一步運(yùn)用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析方法進(jìn)行確定。

表3 有效樣本對施工圖審查制度運(yùn)行績效影響因子的認(rèn)知

3 關(guān)鍵影響因素的確定

3.1 信度和效度檢驗(yàn)

對通過問卷得到的原始數(shù)據(jù)，應(yīng)用SPSS23軟件，按照Cronbach’s α系數(shù)檢驗(yàn)法進(jìn)行信度檢驗(yàn)。一般情況下，Cronbach’s α系數(shù)在0.6以上，被認(rèn)為信度可接受，本次問卷數(shù)據(jù)Cronbach’s α系數(shù)為0.919，即問卷數(shù)據(jù)可靠性很好。對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行KMO檢驗(yàn)和Bartlett球度檢驗(yàn)（見表4），若KMO值大于 0.5，則表明原始因素指標(biāo)變量間具有較高的相關(guān)性，若Bartlett球形檢驗(yàn)中顯著性系數(shù)小于0.001，則說明問卷數(shù)據(jù)適合做因子分析。本次問卷數(shù)據(jù)KMO值為0.923，說明各變量之間關(guān)聯(lián)性關(guān)系很強(qiáng)，Bartlett球度檢驗(yàn)值p為0.000，說明單位矩陣之間具有明顯的差異，適合進(jìn)行因子分析。

表4 KMO 和Bartlett球形檢驗(yàn)

3.2 提取關(guān)鍵因素

在SPSS23軟件中，按照主成分分析法提取關(guān)鍵因子，對原有變量進(jìn)行降維，并按照最大方差法對其成分載荷矩陣進(jìn)行正交旋轉(zhuǎn)，使最后提取出的關(guān)鍵因子具有命名解釋性。在分析過程中，首先按照方差矩陣特征值大于1的變量作為關(guān)鍵因子為原則，共提取4個(gè)關(guān)鍵因子，但旋轉(zhuǎn)后的公因子解釋困難。放寬特征值大于0.8作為提取原則，提取5個(gè)關(guān)鍵因子，累計(jì)方差貢獻(xiàn)率達(dá)到69.7%，即這5個(gè)關(guān)鍵因子反映了原有18個(gè)影響因子的大部分信息，變量總方差解釋如表5所示。

表5 總方差解釋

為了便于解釋潛在因子，按照最大方差法對主成分載荷矩陣進(jìn)行旋轉(zhuǎn)，在旋轉(zhuǎn)后的成分矩陣中找出原始變量相對于5個(gè)主成分的最大因子載荷數(shù)值，將同類主成分下的變量歸類合并為公因子，即可得出影響施工圖審查制度運(yùn)行績效的關(guān)鍵影響因素。旋轉(zhuǎn)后的成分矩陣如表6所示。

3.3 關(guān)鍵因素解釋與分析

根據(jù)表6中公因子對各原始變量的載荷，即可找到公因子包含可解釋的影響因子指標(biāo)，整理命名后即可得到影響施工圖審查制度運(yùn)行績效的關(guān)鍵影響因素。

表6 旋轉(zhuǎn)后的成分矩陣

A1公因子包含H17質(zhì)安聯(lián)動(dòng)（0.797）、H15懲處機(jī)制（0.770）、H18審圖監(jiān)管（0.740）、H16政府購買（0.689），主要反映政府對制度主客體的監(jiān)督管理與問責(zé)懲處對制度運(yùn)行績效的影響，歸結(jié)命名為“監(jiān)管問責(zé)因素”。

A2公因子包含H1制度定性（0.789）、H2工作程序（0.735）、H3審批關(guān)聯(lián)（0.695），主要反映制度定性及前后置工作程序約束關(guān)聯(lián)對制度運(yùn)行績效的影響，歸結(jié)命名為“制度活力因素”。

A3公因子包含H12數(shù)字審圖（0.779）、H11多圖聯(lián)審（0.762）、H13容缺服務(wù)（0.659）、H14爭議處理（0.475），主要反映服務(wù)方式創(chuàng)新對制度運(yùn)行績效的影響，歸結(jié)命名為“服務(wù)創(chuàng)新因素”。

A4公因子包含H6競爭機(jī)制（0.775）、H4機(jī)構(gòu)建設(shè)（0.686）、H10標(biāo)準(zhǔn)尺度（0.607）、H5客服能力（0.526），主要反映審圖機(jī)構(gòu)綜合能力對制度運(yùn)行績效的影響，歸結(jié)命名為“機(jī)構(gòu)能力因素”。

A5公因子包含H9圖審內(nèi)容（0.804）、H7免審范圍（0.751）、H8政策審查（0.740），主要反映施工圖審查內(nèi)容與審查項(xiàng)目范圍邊界對制度運(yùn)行績效的影響，歸結(jié)命名為“邊界范圍因素”。

根據(jù)以上分析，施工圖審查制度運(yùn)行績效的影響因子可以降維解釋為“監(jiān)管問責(zé)、制度活力、服務(wù)創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)能力、邊界范圍”5個(gè)關(guān)鍵影響因素。關(guān)鍵影響因素對施工圖審查制度運(yùn)行績效的影響路徑分析如表7所示。

表7 關(guān)鍵影響因素分析

從關(guān)鍵影響因素的影響路徑反向分析可以看出，政府對制度主客體監(jiān)管問責(zé)力度薄弱、制度性質(zhì)模糊及前置要求過多、圖審改革與服務(wù)創(chuàng)新舉措執(zhí)行不徹底、審圖機(jī)構(gòu)能力參差不齊、技術(shù)審查內(nèi)容邊界與審查項(xiàng)目范圍不統(tǒng)一是制約當(dāng)前施工圖審查制度運(yùn)行績效的關(guān)鍵問題，制度運(yùn)行績效提升應(yīng)重點(diǎn)針對上述5個(gè)關(guān)鍵影響因素著手研究，形成可持續(xù)改進(jìn)的績效提升對策。

4 對策建議

（1）目標(biāo)導(dǎo)向，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)管。施工圖審查制度是對工程勘察設(shè)計(jì)成果質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的重要手段，對在施工圖審查過程中發(fā)現(xiàn)的勘察設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為加強(qiáng)問責(zé)和懲處，更有利于促進(jìn)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)形成敬畏法規(guī)、敬畏規(guī)范的行業(yè)氛圍，有助于引導(dǎo)形成對成果質(zhì)量的自律管理，也符合國家設(shè)立施工圖審查制度的頂層愿景。同時(shí)政府建設(shè)行政主管部門應(yīng)對施工圖審查機(jī)構(gòu)的審查行為和服務(wù)滿意度加強(qiáng)監(jiān)管考核，從制度運(yùn)行的主、客體源頭建立問責(zé)監(jiān)督體系，更有利于制度愿景的實(shí)現(xiàn)和運(yùn)行績效的提升。

（2）減少前置，釋放制度活力。根據(jù)我國工程建設(shè)法規(guī)體系，施工圖審查非政府行政行為，但卻與工程規(guī)劃許可、施工許可等行政審批事項(xiàng)深度耦合互為前置，導(dǎo)致制度運(yùn)行的彈性空間非常有限。在制度進(jìn)階改革過程中，應(yīng)抓住“施工圖設(shè)計(jì)文件在施工前審查合格”的節(jié)點(diǎn)底線，充分應(yīng)用告知承諾等形式精減工程規(guī)劃許可、人防行政許可等施工圖審查事項(xiàng)的前置啟動(dòng)條件，釋放制度運(yùn)行活力，避免因“政策性審查”延誤“技術(shù)審查”進(jìn)度，以更早的服務(wù)切入點(diǎn)、更聚焦的技術(shù)審查資源實(shí)現(xiàn)效率的最大化。

（3）技術(shù)集成，持續(xù)服務(wù)創(chuàng)新。近年來，施工圖審查改革先后實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化審圖與多圖聯(lián)審等創(chuàng)新，但對應(yīng)的數(shù)字化審圖系統(tǒng)集成仍停留在初級階段、非標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)帶來的制度性交易成本和爭議投訴仍然高企、多圖聯(lián)審仍存在一定權(quán)責(zé)不明等問題，依舊對制度運(yùn)行績效產(chǎn)生了很大制約?，F(xiàn)階段，可探索應(yīng)用BIM、AI人工智能等技術(shù)構(gòu)建與工程設(shè)計(jì)聯(lián)動(dòng)的智能圖紙審查系統(tǒng)，集成在線客服、知識管理、技術(shù)交流、多審合一、行業(yè)監(jiān)管的審圖綜合服務(wù)平臺、建立并推廣施工圖審查服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等多種形式，綜合提高制度運(yùn)行效能。

（4）績效核心，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。施工圖審查機(jī)構(gòu)是施工圖審查制度的運(yùn)行主體，其綜合能力水平會(huì)對制度運(yùn)行績效產(chǎn)生最直接的影響。建議政府建設(shè)行政主管部門結(jié)合地區(qū)實(shí)際，建立施工圖審查機(jī)構(gòu)綜合能力的建設(shè)與評價(jià)體系，構(gòu)建審圖服務(wù)多元供給形式及適度可控的業(yè)務(wù)競爭機(jī)制，促進(jìn)施工圖審查機(jī)構(gòu)通過引進(jìn)高水平專家人才、加強(qiáng)審查質(zhì)量管理、改善對外服務(wù)體驗(yàn)、統(tǒng)一技術(shù)審查標(biāo)準(zhǔn)尺度、提升信息化技術(shù)服務(wù)水平等形式提高自身綜合能力，以形成制度運(yùn)行績效主動(dòng)改善的核心。

（5）審慎改革，規(guī)范邊界范圍。近年來，施工圖審查制度改革不斷深入，部分地區(qū)出臺了免于施工圖審查的改革做法，但對于可免于施工圖審查的項(xiàng)目類別與風(fēng)險(xiǎn)、政策性審查的內(nèi)容和形式、技術(shù)性審查的條文范圍等，尚未形成清晰統(tǒng)一的認(rèn)識。此方面既直接體現(xiàn)施工圖審查改革對營商環(huán)境優(yōu)化的促進(jìn)成效，同時(shí)也與防范工程建設(shè)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)，建議審慎對待?？陀^認(rèn)識地區(qū)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量真實(shí)現(xiàn)狀、科學(xué)界定滿足地區(qū)監(jiān)管需要的施工圖審查工作邊界范圍，真正管住勘察設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、放開市場活力，是制度運(yùn)行績效的最大提升。

5 結(jié)語

當(dāng)前，施工圖審查行業(yè)正處于急劇變化時(shí)期：一方面，隨著工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的深入，行業(yè)對精簡審批環(huán)節(jié)、減少審查內(nèi)容、提高服務(wù)效能的呼聲日益強(qiáng)烈，同時(shí)伴隨著BIM、AI技術(shù)的興起，施工圖審查方式也正在經(jīng)歷數(shù)字化向智能化的變革；另一方面，我國建筑業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，行業(yè)對勘察設(shè)計(jì)成果質(zhì)量提出更高要求，工程建設(shè)領(lǐng)域涉及的公眾利益和公共安全也急需效能更高的審查手段予以把關(guān)控制。本文分析了江蘇模式施工圖審查制度在南京江北新區(qū)的運(yùn)行實(shí)踐，對制度運(yùn)行績效關(guān)鍵影響因素進(jìn)行了識別與提煉，并提出針對性的優(yōu)化建議，希望對行業(yè)發(fā)展和進(jìn)階改革有所啟示。