不同成本超支情境下資源補償PPP項目投資收益模型研究

朱明月，張云華，吳昊星

（昆明理工大學 建筑工程學院，云南 昆明 650500，E-mail：z18987352561@163.com）

近年來，政策推動將PPP項目和非PPP項目捆綁實施。2015年4月，財政部、交通運輸部印發(fā)《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）指出，采用PPP模式的收費公路項目可根據(jù)項目的具體情況，將不同收費公路權(quán)益打包，政策指出了具體的收費公路權(quán)益，打包的目的是促進一體化經(jīng)營和提質(zhì)增效。2017年3月，國家鐵路局、國家開發(fā)銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進交通運輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》，指出交通運輸和旅游業(yè)融合發(fā)展已成為新趨勢，要拓寬融資渠道。隨著近年來PPP項目的推廣，占地方公共預(yù)算支出10%以內(nèi)的金額越來越少，PPP項目、資源補償捆綁實施的方式可以緩解政府預(yù)算壓力，并繼續(xù)實施一定規(guī)模的新PPP項目。捆綁實施的方式同時可以吸引社會資本的參與。用高收益的資源開發(fā)項目補償社會資本，引入市場競爭機制，使社會資本獲得合理的投資回報，吸引社會資本參與，一方面引入了社會資本的技術(shù)、管理和資金，同時又實現(xiàn)了公共服務(wù)的市場化供給，對于雙方來說是共贏的合作。相關(guān)政策如發(fā)改投資[2014]2724號文提出“依法依規(guī)配置經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目的土地、財產(chǎn)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報和吸引社會投資創(chuàng)造條件?！备鶕?jù)《財政部、交通運輸部關(guān)于推廣應(yīng)用收費公路領(lǐng)域政府與社會資本合作模式的意見》（財建[2015]111號），如果收費不足以滿足社會資本或項目公司的成本回收和合理回報，依法提供融資支持，項目沿線一定范圍內(nèi)的土地開發(fā)利用等配套措施仍不能完全覆蓋成本，可考慮合理的財政補貼。

資源補償PPP項目的基本原理是用高收益的資源開發(fā)項目的收益補償非經(jīng)營性或準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，可以用于解決此二類項目融資的難題，是由劉方強等[1]根據(jù)西部某旅游公路開發(fā)項目提出的項目融資模式。目前關(guān)于資源補償PPP模式的研究主要包括理論研究、案例應(yīng)用研究和資源補償方式研究。關(guān)于資源補償PPP模式基本概念、與其他PPP模式的比較研究中，馮霄羽等[2]介紹了資源補償PPP模式的基本概念，將此模式與BOT、PFI及“地鐵與沿線物業(yè)捆綁開發(fā)”模式進行對比。楊濤等[3]將PFI融資模式與資源補償PPP模式進行了更詳細的對比分析。基于案例應(yīng)用資源補償PPP模式的可行性分析研究中，郭峰等[4]通過SWOT分析，證明可以在西部公益型水利建設(shè)項目中應(yīng)用資源補償PPP融資模式。朱蕊等[5]定量分析住宅用地資源的補償量，證明資源補償PPP模式可以解決濕地公園項目的融資難題。劉祖發(fā)等[6]經(jīng)分析認為公益性水利建設(shè)項目可采用資源補償PPP模式。茍非洲等[7]分析確定漢陰洞河水庫樞紐工程可以將土地作為補償資源。關(guān)于資源補償方式、補償框架的研究，Clive Harris[8]建議發(fā)展中國家應(yīng)建立科學合理的補償機制和相關(guān)政策的支持。馮霄羽等[2]探討了資源補償PPP項目融資模式的具體補償方式，并運用影子價格理論計算出政府應(yīng)該補償?shù)馁Y源量。嚴華東等[9]從PPP項目補償主客體、補償機制的實施等方面提出補償機制的實施框架，并進一步分析準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目補償?shù)膭右?，提出PPP項目補償方式的選擇框架和政策建議。周佑勇等[10]認為土地資源補償方式相較于旅游資源補償方式有更顯著的活力，但制度障礙阻礙了其運行。朱宏等[11]梳理了政府可應(yīng)用于國家儲備林PPP項目的補償方法和各補償方法的適用情況。

資源補償PPP項目具有周期長，參與方眾多，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點，在項目實施的不同階段容易發(fā)生不同類型的風險。國內(nèi)外眾多學者關(guān)于PPP項目風險及其承擔進行了逐步探索研究?？掠澜ǖ萚12]歸納了風險分擔在項目中的時點和要點，總結(jié)風險分擔對項目資金價值的影響。Ghorbani等[13]將伊朗高速公路PPP項目風險總體上劃分為開發(fā)階段、運營階段和全生命階段的風險，因風險要素的不同又形成每一階段下不同的風險種類。李麗等[14]將基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風險劃分為決策階段、融資階段、建設(shè)階段和運營階段的風險。Xiaoyan Jiang等[15]運用矩陣影響交叉參考乘法（MICMAC）分析，將我國建筑PPP項目風險分為4個集群，并通過模糊解釋結(jié)構(gòu)模型揭示風險之間的關(guān)系。Chung等[16]對澳大利亞PPP模式下收費公路項目可能存在的風險進行定性評估，并分析各利益相關(guān)者的風險偏好。

PPP模式的核心精神是公益和私益的積極合作。資源補償PPP項目的公益性體現(xiàn)在政府為人民群眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，私益性體現(xiàn)在社會資本追求自身利益的最大化[17]。為充分利用社會資本的管理、技術(shù)優(yōu)勢，解決政府的融資難題，必須使參與資源補償PPP項目的社會資本有利可圖。社會資本通過財務(wù)評價決定是否參與資源補償PPP項目，其中投資收益率是一項重要的財務(wù)評價指標。本文按照資源補償PPP項目的全生命周期劃分，從各種可能發(fā)生的風險中歸納出可能導(dǎo)致成本超支的事件即成本超支事件，并按其產(chǎn)生原因進行承擔方的劃分。以期通過構(gòu)建不同成本超支情境下社會資本方的投資收益率模型為社會資本方是否參與項目提供依據(jù)。

1 基于全生命周期的成本超支事件類型識別

1.1 資源補償PPP項目的全生命周期

資源補償PPP項目全生命周期包括項目前期、項目建設(shè)期及項目運營期。資源補償PPP項目的特點在于將公共基礎(chǔ)設(shè)施項目與資源開發(fā)項目打包，因此在識別成本超支事件時，要同時考慮兩個項目中可能導(dǎo)致成本超支的事件，對成本超支事件的科學預(yù)測和合理分擔關(guān)系到社會資本方能否獲得合理的投資回報。其中，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目與資源開發(fā)項目的打包方式有兩種：一是資源開發(fā)項目與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目同步進入建設(shè)期的方式，如圖1所示P1+P21（P1代表公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，P21代表資源開發(fā)項目）；二是當公共基礎(chǔ)設(shè)施項目進入運營期后，資源開發(fā)項目隨后進入建設(shè)期的方式，如圖1所示P1+P22。

圖1 資源補償PPP項目全生命周期及其打包方式示意圖

1.2 各階段成本超支事件識別及承擔方劃分

在工程項目的全生命周期中，存在可能發(fā)生的各種成本超支事件，實踐中面臨的困境是，政府方和社會資本方對于成本超支事件均持排斥的態(tài)度，雙方互相推卸責任，均不愿承擔成本超支導(dǎo)致的后果。合理的做法應(yīng)該是不同的成本超支事件按其產(chǎn)生的原因由不同的主體承擔或者分擔，這就要科學分析成本超支事件產(chǎn)生的原因，根據(jù)“誰的責任誰來承擔”的原則，將成本超支事件劃分給該事件的責任方，這也體現(xiàn)了公平原則。合理的成本超支事件承擔方的劃分能夠使項目參與主體最大限度地發(fā)揮自身在項目中的效用。

（1）項目前期。資源補償PPP項目融資模式前期包括決策階段和融資階段，從項目立項開始，通過項目建議書、可行性研究等步驟確定項目采用資源補償PPP模式的可行性，政府方選擇擬對社會資本進行補償?shù)馁Y源，并評估其價值，接著進入項目的融資階段，融資方案的質(zhì)量會對資源補償PPP項目產(chǎn)生重大影響。因此，在項目前期，可能發(fā)生的成本超支事件多與項目的評估、規(guī)劃設(shè)計、融資等相關(guān)。決策階段可能會發(fā)生的成本超支事件主要由政府方承擔，這是因為政府方?jīng)Q定了是否采用資源補償PPP項目融資模式，可行性研究等的批復(fù)，招投標方式的選擇等均是由政府方完成的。項目前期的融資階段可能會發(fā)生的成本超支事件主要由社會資本方承擔，因為該方負責對項目的融資方案進行設(shè)計。由于二者共同的疏忽或者不可控的其他原因?qū)е碌某杀境в呻p方共同承擔。

（2）項目建設(shè)期。依據(jù)上文分析，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目與資源開發(fā)項目可能同期建設(shè)也可能錯開建設(shè)，而無論哪種類型，這一階段的成本超支事件主要與項目建設(shè)相關(guān)。項目建設(shè)期的成本超支事件絕大多數(shù)由社會資本方承擔，如設(shè)計、施工、建設(shè)管理體系不完善等帶來的成本超支。政府方承擔政策、法規(guī)等帶來的成本超支。不可抗力、價格上漲、稅率等導(dǎo)致的成本超支由雙方共擔。

（3）項目運營期。具體指資源補償PPP項目的特許經(jīng)營期，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施項目和資源補償項目的運營期。項目進入運營期，可能發(fā)生的成本超支事件主要與經(jīng)營管理相關(guān)，這部分主要由社會資本方承擔，如社會資本運營管理不善、運營維護成本過高等帶來的成本超支。政府方承擔法規(guī)、政策等帶來的成本超支。政策調(diào)整、價格上漲等因素導(dǎo)致的成本超支雙方共擔。

資源補償PPP項目全生命周期各階段可能發(fā)生的成本超支事件及承擔方如表1所示。

表1 資源補償PPP項目全生命周期成本超支事件及承擔方

2 成本超支事件分擔博弈模型

2.1 博弈主體

將工程項目參與方分為政府方和社會資本方，本文基于當前學術(shù)界對于風險事件和風險因素的研究，從中歸納出具體的成本超支事件，雙方針對具體的成本超支事件進行博弈，其策略選擇均為承擔該成本超支事件和不承擔該成本超支事件兩種策略。政府和社會資本方由于對項目的目標和期待不同，對于不同的成本超支事件的承受能力也不同，因此對于同一個成本超支事件，雙方的選擇可能相同也可能不同。本文的成本超支事件承擔博弈流程及主體關(guān)系如圖2所示。

圖2 政府和社會資本方承擔成本超支事件博弈流程圖

對于實際成本小于預(yù)計成本的情況，即成本節(jié)約的情況，雙方均不涉及承擔成本超支事件，雙方按照約定的成本節(jié)約分享系數(shù)α分享成本節(jié)約。

2.2 博弈模型建立

2.2.1 模型假設(shè)

模型基本假設(shè)如下：

假設(shè)一：政府和社會資本方都是理性的經(jīng)濟人，即雙方都希望可以承擔其最有控制力的成本超支事件。

假設(shè)二：博弈雙方都完全掌握相關(guān)信息，即清楚承擔成本超支事件需要付出的代價，也清楚對方的理性選擇。

假設(shè)三：任意兩個成本超支事件之間相互獨立。

假設(shè)四：預(yù)測的預(yù)計成本十分準確，且作為一個定值。

模型中符號語言的含義如表2所示。

表2 符號含義

基于成本超支事件承受能力的成本超支事件博弈模型的基本要素如下：

（1）參與方。即政府和社會資本方，設(shè)i=1，2。

（2）信息。博弈雙方均了解各成本超支事件發(fā)生的概率，可自主判斷是否承擔該成本超支事件。

（3）策略。政府和社會資本方有承擔和不承擔兩種選擇，即兩種策略分別為x1、x2，其中x1，x2∈Xi=(承擔，不承擔)。

（4）效用。設(shè)資源補償PPP項目總共有n種成本超支事件，記為第i個成本超支事件的承擔主體承擔的第j種成本超支事件（i=1，2；j=1，2，…，n），為主體i因承擔成本超支事件j所支出的成本超支額。

政府方的成本支付函數(shù)為：

社會資本方的成本支付函數(shù)為：

2.2.2 模型構(gòu)建

政府和社會資本方進行博弈的根本原因是雙方對于同一成本超支事件的承受能力不同，雙方的利益訴求也不相同。政府方期待項目最大限度的滿足公眾對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而社會資本方則追求最大利潤，這些都導(dǎo)致雙方在工程項目全生命周期中的博弈。對于成本超支事件，只有當雙方都對于承擔的責任比例滿意時，才會推動資源補償PPP項目的成功。

政府和社會資本方共同承擔成本超支事件時雙方的成本支出額分別為Ci(1-β)，Ciβ；當成本超支事件是由某一方單獨造成時，由責任方單獨承擔，其支出額為Ci；當實際成本小于預(yù)計成本時，雙方均不需要承擔額外的超額成本，由于成本節(jié)約的主要功勞在于社會資本方的經(jīng)營管理經(jīng)驗及技術(shù)等，因此在簽訂合同時可以約定一個成本節(jié)約分享系數(shù)α，并令α>β，這也是激勵社會資本方的一種手段，此時雙方因成本節(jié)約而獲得的收益分別為(C′-)C

以單一成本超支事件j為例在雙方之間進行博弈分析，雙方策略為承擔和不承擔，成本超支事件之間相互獨立，政府和社會資本方之間的成本超支事件博弈支付矩陣如表3所示。

表3 政府和社會資本方成本超支事件分擔博弈模型

由博弈模型可得，該博弈的納什均衡為（不承擔，不承擔），此時實際成本小于預(yù)計成本，雙方按照約定的成本節(jié)約分享系數(shù)進行分享。除此以外的其他三種情況都意味著成本超支，在現(xiàn)實中更為普遍的是雙方共同承擔成本超值額，即第一種情況，因此合理的股權(quán)比例對于項目的順利推進至關(guān)重要。

3 基于成本超支事件分擔的社會資本方投資收益率模型構(gòu)建和案例分析

3.1 投資收益率模型構(gòu)建

由政府和社會資本方成本超支事件分擔博弈模型可知，由成本超支事件的類型存在如下3種分擔情況：

（1）成本超支事件由雙方共擔。此時，社會資本方除了應(yīng)承擔預(yù)計成本外，還要按照股權(quán)比例承擔超支成本，其投資收益率為收益與成本的比值，即社會資本方的投資收益率可表示為：

（2）成本超支事件由一方承擔。一是政府方是該事件的責任人，由政府方單獨承擔成本超值額，此時社會資本方除了預(yù)計成本外，無其他超額成本支出，其投資收益率為收益與成本的比值，此時社會資本方的投資收益率可表示為：

二是社會資本方是該事件的責任人，社會資本方除了應(yīng)承擔預(yù)計成本外，還要單獨承擔全部的成本超值額，按照投資收益率為收益與成本之比，此時社會資本方的投資收益率可表示為：

（3）實際成本小于預(yù)計成本時。由于引入了社會資本方的管理經(jīng)驗和技術(shù)，因此成本節(jié)約的主要貢獻在于社會資本，同時也為了吸引社會資本參與資源補償PPP項目，社會資本方應(yīng)當按一個高于社會資本股權(quán)比例的成本節(jié)約分享系數(shù)分享成本節(jié)約。此時，社會資本方除了預(yù)計成本外沒有額外支出，并且增加了按照成本節(jié)約分享系數(shù)分享的收益，依據(jù)投資收益率為收益與成本之比，此時社會資本方的投資收益率可表示為：

3.2 案例分析

以某濕地公園項目為例，初步規(guī)劃公園占地面積400公頃，總投資約為8億元，預(yù)計建設(shè)期為兩年。由于政府財政資金緊張，擬采用資源補償PPP項目融資模式，根據(jù)財務(wù)模型計算分析得補償資源的價值為84931.6萬元，大于濕地公園的預(yù)測開發(fā)成本費用，驗證了項目采用資源補償PPP項目融資模式的可行性。

當雙方共同承擔成本超支事件時，將案例數(shù)值代入式（3），并通過Matlab繪制模型圖（見圖3）。

圖3 雙方共擔社會資本方收益率模型圖

由曲面上的坐標可知無成本超支時，或當成本超支額等于或大于預(yù)計成本，社會資本方股份為0時，以上情況的投資收益率與政府方單獨承擔時的收益率相同；假設(shè)此時有成本超支事件發(fā)生，且雙方共擔，則Ci、β均不為0，當收益率為0時可得R=C+Ciβ曲線，該曲線為社會資本方盈利與虧損之間的臨界線，在臨界線與無成本超支和成本超支不由社會資本方承擔曲線之間社會資本方有利可圖。

當成本超支事件由政府方單獨承擔時，代入案例預(yù)計成本和資源價值的金額，由投資收益率模型式（4）可得此時社會資本方的投資收益率為6.16%；當成本超支事件由社會資本方單獨承擔時，運用Matlab軟件代入案例數(shù)值由投資收益率模型式（5）可得圖4。由圖4可知，當無成本超支事件發(fā)生時社會資本方的投資收益率約為6%，這與政府方單獨承擔成本超支事件時的結(jié)果大致相等；當累計成本超值額達到0.47億時，社會資本方的投資收益率為0，即累計成本超支額約達到預(yù)計成本的6%時，社會資本方將無利可圖。

圖4 社會資本方單獨承擔成本超支收益率模型圖

4 結(jié)語

本文將資源補償PPP項目全生命周期內(nèi)的成本超支事件按照其產(chǎn)生原因劃分給不同的承擔方，構(gòu)建政府和社會資本方關(guān)于成本超支事件的博弈模型、不同分擔方式下的社會資本方的投資收益率模型。通過模型分析和算例論證，得出如下研究結(jié)論：一是成本節(jié)約是雙方博弈的納什均衡，也是雙方追求的最理想的情況，此時社會資本方的投資收益率受節(jié)約成本金額大小的影響更大；二是政府方單獨承擔成本超支事件對社會資本方的投資收益率無影響，通過案例分析得出社會資本方能承受的最大成本超支金額為預(yù)計成本的6%；三是雙方共擔成本超支事件時，社會資本方的投資收益率受成本超支金額及雙方股份大小的影響，為使社會資本方的投資收益率在合理范圍內(nèi)，應(yīng)事先確定合理的股權(quán)。根據(jù)以上結(jié)論提出如下建議：一是成本節(jié)約狀態(tài)應(yīng)作為雙方共同的奮斗目標，雙方應(yīng)就如何實現(xiàn)成本節(jié)約做出相關(guān)激勵措施；二是由本文構(gòu)建的投資收益率模型可知社會資本方能夠單獨承擔的成本超支額是有限的，即不超過預(yù)計成本的6%，因此項目前期對成本超支事件的準確識別和預(yù)防措施特別重要；三是股權(quán)比例是影響社會資本方投資收益率的另一重要影響因素。項目前期雙方確定合理的股權(quán)比例，有利于成本超支事件的成本分擔和利益共享。

本文不足之處是對于成本節(jié)約情境，僅構(gòu)建了收益分配模型，提出了成本節(jié)約分享系數(shù)應(yīng)高于股權(quán)比例的設(shè)想，并沒有就成本節(jié)約情境下雙方的成本節(jié)約分享系數(shù)的具體數(shù)值做進一步分析。另外，本文研究假設(shè)各成本超支事件是完全獨立的，事件之間不具有關(guān)聯(lián)性。實際情況可能是由于不可抗力原因?qū)е挛飪r上漲，即有些事件之間是不完全獨立的。因此，后續(xù)研究可以在這兩方面深化。