把制度建設(shè)擺在突出位置
——黨的十八大以來制度建設(shè)的成就與經(jīng)驗

文_商志曉

制度建設(shè)是黨的一項根本性建設(shè)。加強制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義制度體系的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)全過程，堅持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，注重運用黨的制度法規(guī)管黨治黨，黨的制度建設(shè)取得顯著成就和豐富經(jīng)驗，新時代黨的建設(shè)質(zhì)量得到全面提升。

一、黨的制度建設(shè)不斷深化推進

中國特色社會主義進入新時代，黨的建設(shè)新的偉大工程跨入新階段，黨的制度建設(shè)踏上新征程。立足百年奮斗黨的制度建設(shè)打下的堅實基礎(chǔ)，承續(xù)改革開放以來黨的制度建設(shè)的長足發(fā)展，十八大以來黨的制度建設(shè)開新局、寫新篇，呈現(xiàn)出全新的氣象，不斷深化推進并創(chuàng)新發(fā)展。

黨的十八大把健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系、堅持用制度管權(quán)管事管人、推進權(quán)力運行公開化規(guī)范化，明確為黨的制度建設(shè)的基本任務(wù)；十八屆三中全會提出深化黨的建設(shè)制度改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式、完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制、加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障要求，確定全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進依法治國總目標(biāo)；十八屆五中全會強調(diào)要健全改進作風(fēng)長效機制，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制；十八屆六中全會專題研究全面從嚴(yán)治黨問題，審議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。十八大之后的五年間，黨的制度建設(shè)開篇謀局、全面鋪開，朝著深化拓展的方向持續(xù)推進。

黨的十九大提出新時代黨的建設(shè)總要求，強調(diào)思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，把制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)全過程，堅定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平；十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，把黨和國家機構(gòu)改革視為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革；十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，全面部署推進制度建設(shè)的重要任務(wù)和重大舉措，堅持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，統(tǒng)籌頂層設(shè)計和分層對接，統(tǒng)籌制度改革和制度運行，為推動包括黨的制度在內(nèi)的各方面制度更加成熟、更加定型明確了時間表、路線圖；在堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系方面，明確建立不忘初心、牢記使命的制度、完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度、健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、健全為人民執(zhí)政靠人民執(zhí)政各項制度、健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度、完善全面從嚴(yán)治黨制度等基本任務(wù)；十九屆五中全會突出“堅持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制”；十九屆六中全會作出《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，對新時代以來堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨予以系統(tǒng)總結(jié)，對新時代黨的建設(shè)包括黨的制度建設(shè)予以充分肯定和高度評價。黨的十九大以來，黨的制度建設(shè)得到全方位推進、全領(lǐng)域提升。

黨的十八大以來，我們黨推進全面從嚴(yán)治黨，一步一個腳印推進黨的制度建設(shè)、推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨中央出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，先后編制《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，系統(tǒng)謀劃、整體推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)；印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，開展兩輪黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理；通過修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等文件，推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)趨向完善，推動制度治黨、依規(guī)治黨步入快車道。黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，一手抓改革文件出臺，一手抓改革舉措落實，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，在執(zhí)行實施層面構(gòu)建一整套推進體系，從根本上破解執(zhí)行難問題；制定實施一批力度大、措施實、接地氣的改革舉措，形成黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設(shè)制度、人才發(fā)展體制機制改革齊頭并進的良好態(tài)勢。黨中央把加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策，推進黨的制度建設(shè)不斷深化，確保新時代黨的建設(shè)偉大工程全面推進。

二、黨的制度建設(shè)取得顯著成就

黨的制度建設(shè)的深化發(fā)展，充分彰顯制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性特征，充分彰顯黨的制度建設(shè)的重要意義。通過近十年的持續(xù)努力，新時代黨的制度建設(shè)躍上新臺階，取得顯著成就，黨的制度的約束、規(guī)范、激勵作用顯著增強，黨的制度建設(shè)的無可替代與不可比擬地位顯著鞏固提升。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在時代的高度審時度勢，始終把黨的制度建設(shè)放到新時代黨的建設(shè)的大局中把握，把黨的制度建設(shè)貫穿于黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)之中，貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)之中，貫穿于深入推進反腐敗斗爭之中，堅持黨的制度建設(shè)的正確政治方向，運用馬克思主義立場觀點方法分析研究解決管黨治黨中存在的矛盾和不足，在方向性問題上始終保持頭腦清醒、保持政治定力。黨中央對制度建設(shè)的方向性把控，對制度建設(shè)的高度重視，為全方位推進黨的制度建設(shè)提供了根本遵循，在全黨形成強大的抓好制度建設(shè)的輿論導(dǎo)向，營造出尊崇制度、依照制度辦事、按規(guī)章要求約束行為的濃厚氛圍。強大的輿論導(dǎo)向和尊崇氛圍，樹立起制度的權(quán)威，樹立起黨的制度建設(shè)的威望。黨員干部的制度意識普遍提高，制度尊崇意識、制度執(zhí)行意識和制度創(chuàng)新意識顯著增強，守制度的責(zé)任意識、用制度的主觀能動性得到充分激勵，大大提升了黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性與威懾力。

改革開放以來，我們黨加強制度建設(shè)，促進了黨的制度的制定、實施與執(zhí)行。但對照新時代全面從嚴(yán)治黨的要求，黨的制度建設(shè)仍存在一些亟待解決的問題，尤需在制度體系完備方面補短填白，全方位立體化推進制度建設(shè)。黨的十八大以來，我們黨突出黨章重要地位，堅持以黨章為根本遵循，統(tǒng)籌推進各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，促進黨的制度建設(shè)不斷深化發(fā)展，促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷健全，逐步形成以黨章為根本，以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面，內(nèi)容科學(xué)、秩序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，建立起具有四梁八柱性質(zhì)、愈加完善穩(wěn)固的制度體系架構(gòu)。如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的出臺，分別從橫向和縱向兩個向度上立起黨的組織制度的“梁”和“柱”，極大地鞏固了黨執(zhí)政的組織制度基礎(chǔ)，夯實了管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)黨的歷史使命提供了堅強組織保證。又如，我們黨不斷完善維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各項制度建設(shè)，推動“兩個維護”入法入規(guī)，通過制定《中共中央政治局關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等，對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨與政府等機關(guān)的組織關(guān)系作出制度性規(guī)范，使黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得以充分實現(xiàn)。

堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，必須充分發(fā)揮制度的功能和制度建設(shè)的作用。黨的十八大以來，黨中央堅定不移開展反腐敗斗爭，重拳出擊，抓鐵有痕，先后制定《中共中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細(xì)則》，全黨以上率下，依照中央八項規(guī)定精神貫徹執(zhí)行；出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等，明晰各項要求和規(guī)矩，把紀(jì)律挺在前面，嚴(yán)明紀(jì)律約束。黨中央制定修訂廉潔自律準(zhǔn)則、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、黨紀(jì)處分條例等，標(biāo)明紀(jì)律要求，劃出行為底線，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的激勵約束機制，確保各級領(lǐng)導(dǎo)干部行使好黨和人民賦予的權(quán)力。我們修訂落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，嚴(yán)格干部選拔標(biāo)準(zhǔn)與程序，大力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部；修訂《干部教育培訓(xùn)工作條例》，強化理論武裝、黨性教育和專業(yè)能力培訓(xùn)，有效發(fā)揮補鈣壯骨、固根守本作用；制定實施個人行為規(guī)范、治理“裸官”現(xiàn)象、規(guī)范兼職取酬等，使干部有所遵循，讓干部管理從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。我們持續(xù)加強黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)完善，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，把黨內(nèi)監(jiān)督同其他監(jiān)督方式貫通起來，著力構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，促進良好政治生態(tài)的形成與完善。

黨中央立足戰(zhàn)略全局，高度重視改革舉措落實與制度有效執(zhí)行，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，在執(zhí)行實施層面構(gòu)建一整套推進體系，著力從根本上破解執(zhí)行難問題，確保黨的制度、黨內(nèi)法規(guī)制度能夠落地落實并到位到界；注重把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，提高制度建設(shè)的科學(xué)性和實效性，促進黨的制度務(wù)實管用、發(fā)揮作用；堅持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，尊重實踐、尊重群眾、尊重創(chuàng)造，及時做好立、改、廢、釋工作，既保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又保證制度應(yīng)有的活力和能動性；注重統(tǒng)籌實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、協(xié)調(diào)綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、聯(lián)通下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度，力求相互支撐、相輔相成，有效提升法規(guī)制度的整體效應(yīng)。黨中央高度重視制度建設(shè)的針對性和與時俱進，狠抓制度的落地執(zhí)行與有效實施，通過深化學(xué)習(xí)教育、建立制度執(zhí)行責(zé)任制、加大監(jiān)督檢查及懲戒力度等方式，使黨的制度建設(shè)不是停留在紙面上、口頭上，而是實實在在地發(fā)揮硬約束與強威懾的作用，起到多警示與常激勵的效果，確保用制度治黨管權(quán)治吏。黨的十八大以來的實踐探索是成功的，黨的制度建設(shè)發(fā)揮的作用是巨大的。

三、黨的制度建設(shè)積累豐富經(jīng)驗

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。而黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵，在于制度的完備、制度的執(zhí)行，在于制度建設(shè)的加強、制度建設(shè)發(fā)揮出應(yīng)有的威力。新時代黨的制度建設(shè)在邁出堅定步伐、取得顯著成就的同時，也積累了極為豐富的經(jīng)驗。

習(xí)近平總書記指出，“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題”（《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第185頁），“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”（中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》〈中〉，中央文獻出版社2016年版，第94頁）。習(xí)近平總書記圍繞黨的制度建設(shè)系統(tǒng)闡述，強調(diào)依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)，提出一系列重大理論判斷，不斷推進和深化理論創(chuàng)新，指導(dǎo)新時代黨的制度建設(shè)穩(wěn)步推進、健康發(fā)展。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，新時代黨的制度建設(shè)的實踐創(chuàng)新在不斷深化拓展，充分彰顯制度的定力與活力，充分發(fā)揮了制度的功能與作為。理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新的有機結(jié)合，推動新時代“中國之治”與“中國之制”的辯證聯(lián)結(jié)，使新時代黨的制度建設(shè)的理論風(fēng)格和實踐特色得以鮮明呈現(xiàn)。

“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”（中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》〈中〉，中央文獻出版社2016年版，第150頁）治黨和治國相輔相成，依規(guī)治黨與依法治國內(nèi)在統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)雖然存在差異，但同屬中國特色社會主義法治體系和國家治理體系的組成部分，二者本質(zhì)相同、價值一致。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。堅持黨對法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進國家法律和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須讓黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)同頻共振、同向發(fā)力，建立健全執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法有效銜接的體制機制，以推進黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一體實施。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。

思想建黨注重內(nèi)在思想教育，制度治黨注重外在言行約束，兩者各有所長，不可偏廢；二者緊密結(jié)合，方能剛?cè)嵯酀⑾嗷ゴ龠M。堅持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，“要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程”（習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，人民出版社2014年版，第18頁）。新時代黨的制度建設(shè)恪守思想建黨和制度治黨相結(jié)合的原則，促進思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，成為新時期黨的制度建設(shè)的一大特色。作為一項重要經(jīng)驗，我們要雙管齊下、合力推進，“要堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴(yán)起來，又從制度上嚴(yán)起來”（中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第138頁）。