把制度建設(shè)擺在突出位置
——黨的十八大以來制度建設(shè)的成就與經(jīng)驗(yàn)

文_商志曉

制度建設(shè)是黨的一項(xiàng)根本性建設(shè)。加強(qiáng)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義制度體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)全過程，堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，注重運(yùn)用黨的制度法規(guī)管黨治黨，黨的制度建設(shè)取得顯著成就和豐富經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代黨的建設(shè)質(zhì)量得到全面提升。

一、黨的制度建設(shè)不斷深化推進(jìn)

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的建設(shè)新的偉大工程跨入新階段，黨的制度建設(shè)踏上新征程。立足百年奮斗黨的制度建設(shè)打下的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，承續(xù)改革開放以來黨的制度建設(shè)的長足發(fā)展，十八大以來黨的制度建設(shè)開新局、寫新篇，呈現(xiàn)出全新的氣象，不斷深化推進(jìn)并創(chuàng)新發(fā)展。

黨的十八大把健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系、堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人、推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化規(guī)范化，明確為黨的制度建設(shè)的基本任務(wù)；十八屆三中全會(huì)提出深化黨的建設(shè)制度改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式、完善黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障要求，確定全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；十八屆四中全會(huì)將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)；十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全改進(jìn)作風(fēng)長效機(jī)制，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制；十八屆六中全會(huì)專題研究全面從嚴(yán)治黨問題，審議通過《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。十八大之后的五年間，黨的制度建設(shè)開篇謀局、全面鋪開，朝著深化拓展的方向持續(xù)推進(jìn)。

黨的十九大提出新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，強(qiáng)調(diào)思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，把制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)全過程，堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平；十九屆三中全會(huì)通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，把黨和國家機(jī)構(gòu)改革視為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革；十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，全面部署推進(jìn)制度建設(shè)的重要任務(wù)和重大舉措，堅(jiān)持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對(duì)接，統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行，為推動(dòng)包括黨的制度在內(nèi)的各方面制度更加成熟、更加定型明確了時(shí)間表、路線圖；在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系方面，明確建立不忘初心、牢記使命的制度、完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度、健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、健全為人民執(zhí)政靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度、健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度、完善全面從嚴(yán)治黨制度等基本任務(wù)；十九屆五中全會(huì)突出“堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制”；十九屆六中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，對(duì)新時(shí)代以來堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨予以系統(tǒng)總結(jié)，對(duì)新時(shí)代黨的建設(shè)包括黨的制度建設(shè)予以充分肯定和高度評(píng)價(jià)。黨的十九大以來，黨的制度建設(shè)得到全方位推進(jìn)、全領(lǐng)域提升。

黨的十八大以來，我們黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，一步一個(gè)腳印推進(jìn)黨的制度建設(shè)、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨中央出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，先后編制《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》，系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)；印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，開展兩輪黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理；通過修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等文件，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)趨向完善，推動(dòng)制度治黨、依規(guī)治黨步入快車道。黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，一手抓改革文件出臺(tái)，一手抓改革舉措落實(shí)，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，在執(zhí)行實(shí)施層面構(gòu)建一整套推進(jìn)體系，從根本上破解執(zhí)行難問題；制定實(shí)施一批力度大、措施實(shí)、接地氣的改革舉措，形成黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設(shè)制度、人才發(fā)展體制機(jī)制改革齊頭并進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。黨中央把加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策，推進(jìn)黨的制度建設(shè)不斷深化，確保新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程全面推進(jìn)。

二、黨的制度建設(shè)取得顯著成就

黨的制度建設(shè)的深化發(fā)展，充分彰顯制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性特征，充分彰顯黨的制度建設(shè)的重要意義。通過近十年的持續(xù)努力，新時(shí)代黨的制度建設(shè)躍上新臺(tái)階，取得顯著成就，黨的制度的約束、規(guī)范、激勵(lì)作用顯著增強(qiáng)，黨的制度建設(shè)的無可替代與不可比擬地位顯著鞏固提升。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在時(shí)代的高度審時(shí)度勢(shì)，始終把黨的制度建設(shè)放到新時(shí)代黨的建設(shè)的大局中把握，把黨的制度建設(shè)貫穿于黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)之中，貫穿于黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)之中，貫穿于深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)之中，堅(jiān)持黨的制度建設(shè)的正確政治方向，運(yùn)用馬克思主義立場(chǎng)觀點(diǎn)方法分析研究解決管黨治黨中存在的矛盾和不足，在方向性問題上始終保持頭腦清醒、保持政治定力。黨中央對(duì)制度建設(shè)的方向性把控，對(duì)制度建設(shè)的高度重視，為全方位推進(jìn)黨的制度建設(shè)提供了根本遵循，在全黨形成強(qiáng)大的抓好制度建設(shè)的輿論導(dǎo)向，營造出尊崇制度、依照制度辦事、按規(guī)章要求約束行為的濃厚氛圍。強(qiáng)大的輿論導(dǎo)向和尊崇氛圍，樹立起制度的權(quán)威，樹立起黨的制度建設(shè)的威望。黨員干部的制度意識(shí)普遍提高，制度尊崇意識(shí)、制度執(zhí)行意識(shí)和制度創(chuàng)新意識(shí)顯著增強(qiáng)，守制度的責(zé)任意識(shí)、用制度的主觀能動(dòng)性得到充分激勵(lì)，大大提升了黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性與威懾力。

改革開放以來，我們黨加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)了黨的制度的制定、實(shí)施與執(zhí)行。但對(duì)照新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的要求，黨的制度建設(shè)仍存在一些亟待解決的問題，尤需在制度體系完備方面補(bǔ)短填白，全方位立體化推進(jìn)制度建設(shè)。黨的十八大以來，我們黨突出黨章重要地位，堅(jiān)持以黨章為根本遵循，統(tǒng)籌推進(jìn)各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，促進(jìn)黨的制度建設(shè)不斷深化發(fā)展，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷健全，逐步形成以黨章為根本，以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面，內(nèi)容科學(xué)、秩序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，建立起具有四梁八柱性質(zhì)、愈加完善穩(wěn)固的制度體系架構(gòu)。如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的出臺(tái)，分別從橫向和縱向兩個(gè)向度上立起黨的組織制度的“梁”和“柱”，極大地鞏固了黨執(zhí)政的組織制度基礎(chǔ)，夯實(shí)了管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)，為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命提供了堅(jiān)強(qiáng)組織保證。又如，我們黨不斷完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)制度建設(shè)，推動(dòng)“兩個(gè)維護(hù)”入法入規(guī)，通過制定《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨與政府等機(jī)關(guān)的組織關(guān)系作出制度性規(guī)范，使黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得以充分實(shí)現(xiàn)。

堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，必須充分發(fā)揮制度的功能和制度建設(shè)的作用。黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)定不移開展反腐敗斗爭(zhēng)，重拳出擊，抓鐵有痕，先后制定《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》，全黨以上率下，依照中央八項(xiàng)規(guī)定精神貫徹執(zhí)行；出臺(tái)《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等，明晰各項(xiàng)要求和規(guī)矩，把紀(jì)律挺在前面，嚴(yán)明紀(jì)律約束。黨中央制定修訂廉潔自律準(zhǔn)則、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、黨紀(jì)處分條例等，標(biāo)明紀(jì)律要求，劃出行為底線，形成有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的激勵(lì)約束機(jī)制，確保各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部行使好黨和人民賦予的權(quán)力。我們修訂落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，嚴(yán)格干部選拔標(biāo)準(zhǔn)與程序，大力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部；修訂《干部教育培訓(xùn)工作條例》，強(qiáng)化理論武裝、黨性教育和專業(yè)能力培訓(xùn)，有效發(fā)揮補(bǔ)鈣壯骨、固根守本作用；制定實(shí)施個(gè)人行為規(guī)范、治理“裸官”現(xiàn)象、規(guī)范兼職取酬等，使干部有所遵循，讓干部管理從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。我們持續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督保障法規(guī)完善，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，把黨內(nèi)監(jiān)督同其他監(jiān)督方式貫通起來，著力構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，促進(jìn)良好政治生態(tài)的形成與完善。

黨中央立足戰(zhàn)略全局，高度重視改革舉措落實(shí)與制度有效執(zhí)行，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，在執(zhí)行實(shí)施層面構(gòu)建一整套推進(jìn)體系，著力從根本上破解執(zhí)行難問題，確保黨的制度、黨內(nèi)法規(guī)制度能夠落地落實(shí)并到位到界；注重把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，提高制度建設(shè)的科學(xué)性和實(shí)效性，促進(jìn)黨的制度務(wù)實(shí)管用、發(fā)揮作用；堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，尊重實(shí)踐、尊重群眾、尊重創(chuàng)造，及時(shí)做好立、改、廢、釋工作，既保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又保證制度應(yīng)有的活力和能動(dòng)性；注重統(tǒng)籌實(shí)體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、協(xié)調(diào)綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、聯(lián)通下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度，力求相互支撐、相輔相成，有效提升法規(guī)制度的整體效應(yīng)。黨中央高度重視制度建設(shè)的針對(duì)性和與時(shí)俱進(jìn)，狠抓制度的落地執(zhí)行與有效實(shí)施，通過深化學(xué)習(xí)教育、建立制度執(zhí)行責(zé)任制、加大監(jiān)督檢查及懲戒力度等方式，使黨的制度建設(shè)不是停留在紙面上、口頭上，而是實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮硬約束與強(qiáng)威懾的作用，起到多警示與常激勵(lì)的效果，確保用制度治黨管權(quán)治吏。黨的十八大以來的實(shí)踐探索是成功的，黨的制度建設(shè)發(fā)揮的作用是巨大的。

三、黨的制度建設(shè)積累豐富經(jīng)驗(yàn)

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。而黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵，在于制度的完備、制度的執(zhí)行，在于制度建設(shè)的加強(qiáng)、制度建設(shè)發(fā)揮出應(yīng)有的威力。新時(shí)代黨的制度建設(shè)在邁出堅(jiān)定步伐、取得顯著成就的同時(shí)，也積累了極為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

習(xí)近平總書記指出，“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題”（《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第185頁），“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”（中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》〈中〉，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第94頁）。習(xí)近平總書記圍繞黨的制度建設(shè)系統(tǒng)闡述，強(qiáng)調(diào)依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，提出一系列重大理論判斷，不斷推進(jìn)和深化理論創(chuàng)新，指導(dǎo)新時(shí)代黨的制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、健康發(fā)展。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，新時(shí)代黨的制度建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新在不斷深化拓展，充分彰顯制度的定力與活力，充分發(fā)揮了制度的功能與作為。理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)新時(shí)代“中國之治”與“中國之制”的辯證聯(lián)結(jié)，使新時(shí)代黨的制度建設(shè)的理論風(fēng)格和實(shí)踐特色得以鮮明呈現(xiàn)。

“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”（中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》〈中〉，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第150頁）治黨和治國相輔相成，依規(guī)治黨與依法治國內(nèi)在統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)雖然存在差異，但同屬中國特色社會(huì)主義法治體系和國家治理體系的組成部分，二者本質(zhì)相同、價(jià)值一致。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。堅(jiān)持黨對(duì)法治工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須讓黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律法規(guī)同頻共振、同向發(fā)力，建立健全執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法有效銜接的體制機(jī)制，以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一體實(shí)施。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

思想建黨注重內(nèi)在思想教育，制度治黨注重外在言行約束，兩者各有所長，不可偏廢；二者緊密結(jié)合，方能剛?cè)嵯酀?jì)、相互促進(jìn)。堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，“要使加強(qiáng)制度治黨的過程成為加強(qiáng)思想建黨的過程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過程成為加強(qiáng)制度治黨的過程”（習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，人民出版社2014年版，第18頁）。新時(shí)代黨的制度建設(shè)恪守思想建黨和制度治黨相結(jié)合的原則，促進(jìn)思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，成為新時(shí)期黨的制度建設(shè)的一大特色。作為一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)，我們要雙管齊下、合力推進(jìn)，“要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴(yán)起來，又從制度上嚴(yán)起來”（中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第138頁）。