厘清數(shù)字普惠金融發(fā)展的思路與重點

文_楊 濤

（作者系中國社會科學(xué)院金融研究所研究員）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)，既有需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱等多重內(nèi)部壓力，也有百年變局加速演進、國際環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻等外部沖擊。對此，金融作為國家重要的核心競爭力，需要在新發(fā)展格局中發(fā)揮引領(lǐng)性作用；金融制度作為經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度，也需要不斷補齊自身短板，努力服務(wù)于經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效率提升。其中，已經(jīng)上升到國家金融戰(zhàn)略的普惠金融，不僅是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與金融“向善”的核心內(nèi)容，也是改善實體經(jīng)濟特定部門的金融資源配置不足，實現(xiàn)經(jīng)濟、金融、社會良性可持續(xù)發(fā)展的抓手之一。尤其是新技術(shù)變化與經(jīng)濟金融數(shù)字化程度的快速提升，對數(shù)字普惠金融創(chuàng)新提出了一系列新要求，需要將其作為一項系統(tǒng)性改革工程加以梳理。

一、普惠金融的內(nèi)涵及政策支撐

（一）普惠金融及數(shù)字普惠金融內(nèi)涵

首先，普惠金融是聯(lián)合國在宣傳2005小額信貸年時運用的詞匯，基本含義是：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務(wù)。此后，對于普惠金融的把握一直分為廣義和狹義，前者在強調(diào)金融服務(wù)的整體完備性時，側(cè)重對特定群體的支持；后者則直接定位于為弱勢群體提供金融支持。

我國在2015年底發(fā)布《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，指出“普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當(dāng)前我國普惠金融重點服務(wù)對象”。

其次，數(shù)字化與新技術(shù)對全球金融業(yè)態(tài)的影響不斷深入，從互聯(lián)網(wǎng)金融到金融科技、數(shù)字金融，全面改變了金融的要素與功能。在此背景下，2016年我國央行推動各國協(xié)同發(fā)布《G20數(shù)字普惠金融高級原則》，提出“數(shù)字普惠金融”，并將其界定為“泛指一切通過使用數(shù)字金融服務(wù)以促進普惠金融的行動”，其具體內(nèi)容涵蓋各類金融產(chǎn)品和服務(wù)（如支付、轉(zhuǎn)賬、儲蓄、信貸、保險、證券、財務(wù)規(guī)劃和銀行對賬單服務(wù)等），通過數(shù)字化或電子化技術(shù)進行交易，如電子貨幣（通過線上或者移動電話發(fā)起）、支付卡和常規(guī)銀行賬戶。

再次，普惠金融的理念與其他相關(guān)金融發(fā)展概念也有一定交叉。例如，2017年央行提出“負責(zé)任的金融”（Responsible Finance），是在當(dāng)時的互聯(lián)網(wǎng)金融整治背景下，強調(diào)普惠金融必須依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)，要警惕打著“普惠金融”旗號的違規(guī)和欺詐行為。同時，普惠金融與綠色金融、可持續(xù)發(fā)展等概念也存在許多內(nèi)涵共識，例如在2022年首次G20財長與央行行長會議上，突出強調(diào)了可持續(xù)金融對實現(xiàn)綠色、韌性、包容的全球經(jīng)濟復(fù)蘇至關(guān)重要，指出各方將推進《G20可持續(xù)金融路線圖》，發(fā)展轉(zhuǎn)型金融以支持有序綠色轉(zhuǎn)型，同時擴大可持續(xù)金融市場，便于發(fā)展中國家和中小企業(yè)獲得綠色融資、降低綠色融資成本。

綜合來看，數(shù)字普惠金融內(nèi)涵包括以下幾方面的要點：一是通過數(shù)字化來全面提升金融效率、優(yōu)化金融功能、保障金融安全，從而使得金融服務(wù)質(zhì)量獲得“水漲船高”的發(fā)展，各類群體都能從中受益；二是以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，來實現(xiàn)金融服務(wù)的“精準治理”，針對中小微企業(yè)和特定個人提供更有“溫度”的金融產(chǎn)品；三是運用數(shù)字化和新技術(shù)不斷優(yōu)化普惠金融的基礎(chǔ)設(shè)施與“土壤”，明確金融科技倫理原則，完善普惠金融文化、提高金融消費者素質(zhì)。

（二）普惠金融相關(guān)政策與制度不斷完善

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“發(fā)展普惠金融”之后，我國普惠金融的相關(guān)政策與制度不斷完善，逐漸迎來全新發(fā)展階段。習(xí)近平總書記高度重視普惠金融工作，他在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議上強調(diào)，“發(fā)展普惠金融，目的就是要提升金融服務(wù)的覆蓋率、可得性、滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融需求，特別是要讓農(nóng)民、小微企業(yè)、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務(wù)”。此后，習(xí)近平總書記在黨的十九大和第五次全國金融工作會議上都強調(diào)要建設(shè)普惠金融體系，加強對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠地區(qū)的金融服務(wù)。

近年來國家普惠金融發(fā)展規(guī)劃不斷推進，相關(guān)政策“紅利”進一步凸顯。2021年中央一號文件首次提出發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融。2022年政府工作報告指出“引導(dǎo)資金更多流向重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，擴大普惠金融覆蓋面”。2022年2月28日，中央全面深化改革委員會第二十四次會議審議通過《推進普惠金融高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，為我國下一階段普惠金融發(fā)展進一步明確方向和目標。

二、普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

根據(jù)央行近年來發(fā)布的中國普惠金融指標分析報告，可以看到我國普惠金融服務(wù)重心更加下沉，產(chǎn)品創(chuàng)新更加活躍，供需對接更加有效，金融基礎(chǔ)設(shè)施更加健全，數(shù)字普惠金融不斷創(chuàng)新，國際交流合作不斷深入。

客觀來看，在“百花齊放”的普惠金融供給體系中，銀行業(yè)仍然發(fā)揮了核心作用。根據(jù)銀保監(jiān)會和銀行業(yè)協(xié)會的相關(guān)統(tǒng)計，截至2021年末，銀行業(yè)金融機構(gòu)用于小微企業(yè)的貸款（包括小微企業(yè)貸款、個體工商戶貸款和小微企業(yè)主貸款）余額達到50萬億元，其中單戶授信總額1000萬元及以下的普惠型小微企業(yè)貸款余額為19.1萬億元，同比增速24.9%；有貸款余額戶數(shù)3358.1萬戶，同比增加近785萬戶，完成普惠型小微企業(yè)貸款增速高于各項貸款平均增速、戶數(shù)高于年初的“兩增”目標。銀行業(yè)金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款余額43.21萬億元，其中普惠性涉農(nóng)貸款余額8.88萬億元，較年初增長17.48%，超過各項貸款平均增速6.18個百分點。

根據(jù)IMF的金融可得性調(diào)查（FAS）2020年數(shù)據(jù)，我國在物理渠道可得性（包括網(wǎng)點、ATM機具等）方面總體居于中上水平；每千成年人擁有的存款賬戶數(shù)、貸款賬戶數(shù)、借記卡數(shù)量，每千成年人網(wǎng)上和移動交易筆數(shù)、網(wǎng)上和移動交易金額占GDP的比重等均居于前列。

我國數(shù)字普惠金融經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段。首先是初始階段，以傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)化為典型代表，也就是在銀行“存貸匯”、證券相關(guān)業(yè)務(wù)、保險等領(lǐng)域，一方面不斷提升“線上化”，另一方面普惠型業(yè)務(wù)同步提升，二者既有交叉融合，又有各自發(fā)展軌跡。其次是探索階段，尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融、平臺企業(yè)、技術(shù)企業(yè)的快速發(fā)展與迭代，給金融業(yè)帶來更加復(fù)雜的沖擊和影響，而種種依托互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化的“類金融創(chuàng)新”，既通過“鯰魚效應(yīng)”帶來普惠金融效率的快速提升，也伴隨了新型風(fēng)險的積累。最后是加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段，尤其是進入2022年，央行“金融科技規(guī)劃”、銀保監(jiān)會“數(shù)字化轉(zhuǎn)型意見”等重要文件先后出臺，進一步厘清了金融科技創(chuàng)新與金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型的原則與重點，促使技術(shù)驅(qū)動金融服務(wù)進入全新階段，數(shù)字普惠金融也呈現(xiàn)數(shù)據(jù)、技術(shù)、場景、業(yè)務(wù)、功能的深度融合，而小微金融、農(nóng)村金融、供應(yīng)鏈金融、綠色金融則成為數(shù)字普惠金融最為重要的落地場景。

一是數(shù)字普惠金融在推動金融服務(wù)整體賦能方面卓有成效，但對于普惠的精準性支持則有所不足，尤其是針對特定弱勢主體的金融服務(wù)成本高、效率低難題，仍需進一步優(yōu)化支持模式與手段。二是需要同步關(guān)注減少“負外部性”，避免在創(chuàng)新同時反而增大區(qū)域、城鄉(xiāng)金融發(fā)展差距，或者防止特定群體受到排斥，而導(dǎo)致其享受的金融服務(wù)差異在數(shù)字化時代不降反增。三是需實現(xiàn)服務(wù)的安全、持續(xù)發(fā)展，既需要全面提升數(shù)字化風(fēng)險管控能力，努力控制風(fēng)險與運營成本，降低綜合服務(wù)成本，又要打造高效的業(yè)務(wù)模式，利用數(shù)字化工具真正把普惠金融服務(wù)嵌入各類服務(wù)場景。四是需有效防范道德風(fēng)險，控制系統(tǒng)性風(fēng)險萌芽，如在地方政府影響下，對于不符合信貸標準的企業(yè)，過度降低授信門檻，或者在銀行業(yè)務(wù)中，出現(xiàn)壘小戶、增加貸款人隱性成本等行為。五是日益復(fù)雜的數(shù)字普惠金融創(chuàng)新也帶來更加突出的金融消費者保護難題，缺乏與時俱進的消費者教育。六是在數(shù)字普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)方面，還有諸多不完善的地方，包括打破數(shù)據(jù)“孤島”與發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值的矛盾、征信與信用體系的不足、監(jiān)管與制度的不協(xié)調(diào)等。

三、完善數(shù)字普惠金融改革的思路與對策

發(fā)展數(shù)字普惠金融，需有效協(xié)調(diào)不同層面的戰(zhàn)略目標，從需求與痛點出發(fā)，厘清改革重點與思路。

就此意義上看，一國現(xiàn)代金融體系的核心要素，包括金融機構(gòu)與組織、金融產(chǎn)品與服務(wù)、金融市場、金融基礎(chǔ)設(shè)施等，都需要在金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，尋找短板與不足，在推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，可以更準確地定位服務(wù)需求、全面提升自身服務(wù)質(zhì)量。就此看，在消費金融、財富管理、小微企業(yè)融資、支付清算等諸多領(lǐng)域，都存在廣義的數(shù)字普惠金融創(chuàng)新空間。

就此來看，突出的則是狹義普惠金融的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促使參與主體不斷提升自身的數(shù)據(jù)能力、科技能力，從而有效提升數(shù)字普惠金融產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)能力，使普惠金融的生態(tài)基礎(chǔ)與政策環(huán)境更適應(yīng)數(shù)字化時代要求，把握好效率與安全的“蹺蹺板”。

為深化金融體制改革，實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離，1994年，我國成立國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行3家政策性銀行，分別為“兩基一支”、機電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購等提供政策性金融支持。2012年，第四次全國金融工作會議明確提出“政策性金融機構(gòu)要堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實行分賬管理、分類核算”。迄今為止，在涉農(nóng)、中小微企業(yè)、個人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域，政策性金融與普惠金融的支持范疇高度吻合，且體現(xiàn)出更直接的政府支持偏好，反觀商業(yè)性金融機構(gòu)，其擁抱金融科技與數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐相對落后，更需要全面提升數(shù)字普惠金融服務(wù)能力。

對于不同層面的數(shù)字普惠金融創(chuàng)新探索，筆者認為有以下四方面共性的對策重點。

為使各類服務(wù)對象都能夠適度的、以合理價格、低門檻、便捷地享受普惠金融支持，需要系統(tǒng)梳理其金融需求的特點，例如，金融需求通常包括資金需求（長期、短期）、產(chǎn)融結(jié)合類需求（融資租賃、供應(yīng)鏈金融）、風(fēng)險管理需求（保險、擔(dān)保等）、信用增級需求、支付類需求、財務(wù)管理類需求、專業(yè)信息類需求等。再如在融資領(lǐng)域，是解決資金可得性還是資金價格問題，以及是否重點在于純信用融資難題？還有，在金融需求的背后，是否真正的痛點在金融之外，如稅費、營商環(huán)境、運營管理、產(chǎn)業(yè)鏈等問題？所有這些，都需要進行“抽絲剝繭”的甄別與思考。

無論是政策性金融，還是政府補貼和引導(dǎo)的商業(yè)性金融，或者是新型的商業(yè)化模式，都離不開兩方面的供給能力優(yōu)化。一方面，數(shù)字普惠金融創(chuàng)新離不開數(shù)據(jù)能力與技術(shù)能力的提升。結(jié)合央行發(fā)布的《金融科技規(guī)劃》，要加強數(shù)字普惠金融核心技術(shù)的應(yīng)用攻關(guān)，實行“揭榜掛帥”“賽馬”機制，通過行業(yè)組織、孵化平臺、專項合作等方式，加大關(guān)鍵軟硬件技術(shù)金融應(yīng)用的前瞻性與戰(zhàn)略性研究攻關(guān)；同時，打破數(shù)據(jù)孤島并明確數(shù)字保護原則，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在普惠金融創(chuàng)新中的核心價值，不斷完善用于支撐普惠金融業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)采集、分析、應(yīng)用、標準、規(guī)范與安全。另一方面，需重點考慮業(yè)務(wù)能力與投入能力。有了新技術(shù)，還需要在落地的數(shù)字普惠金融場景中找到可持續(xù)發(fā)展的路徑，努力實現(xiàn)各方利益共贏；同時，還需充分考慮投入產(chǎn)出能力，在精細化的數(shù)字化管理中，把有限的普惠金融資源用到更需要的主體身上，激發(fā)其內(nèi)在經(jīng)濟活力。

所謂金融基礎(chǔ)設(shè)施，從狹義角度看，是指參與機構(gòu)（包括系統(tǒng)運行機構(gòu)）之間用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)。從廣義角度看，征信體系、法律法規(guī)、監(jiān)管與合規(guī)（消費者保護、反洗錢）、會計、信息綜合統(tǒng)計、金融文化等，都構(gòu)成重要的基礎(chǔ)設(shè)施要素。數(shù)字普惠金融發(fā)展時代的消費者保護需從供給與需求同時著力，一方面需加強準入與持續(xù)監(jiān)管有效性，促使金融主體行為更理性，約束金融數(shù)字化營銷宣傳的違規(guī)行為；另一方面需推動“與時俱進”的金融消費者教育，幫助用戶不斷提升金融素養(yǎng)。