《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》起草說(shuō)明

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、健全金融法治的決策部署，建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，人民銀行會(huì)同發(fā)展改革委、司法部、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局積極推進(jìn)金融穩(wěn)定法立法工作，經(jīng)過(guò)深入研究論證、多方聽(tīng)取意見(jiàn)、充分凝聚共識(shí)，起草了《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《金融穩(wěn)定法》）?，F(xiàn)將有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、制定《金融穩(wěn)定法》的必要性

（一）健全我國(guó)金融法治體系的迫切需要

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視金融法治建設(shè)，提出要健全符合我國(guó)國(guó)情的金融法治體系。近年來(lái)，我國(guó)金融立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，形成了《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和金融體系穩(wěn)健運(yùn)行提供了有力的法治保障。與此同時(shí)，金融法治建設(shè)仍然存在不足。在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門(mén)的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過(guò)于原則，一些重要問(wèn)題還缺乏制度規(guī)范。有必要專門(mén)制定《金融穩(wěn)定法》，加強(qiáng)金融穩(wěn)定法律制度的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。

（二）為防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的永恒主題。金融風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一旦發(fā)生傳染蔓延將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成破壞性影響。近年來(lái)，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍出臺(tái)專門(mén)立法，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融穩(wěn)定制度架構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)正向?qū)崿F(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，立足“兩個(gè)大局”，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，有必要制度先行、未雨綢繆，建立權(quán)威高效的金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（三）及時(shí)總結(jié)重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力

黨的十九大將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和靠前指揮，各部門(mén)、各地區(qū)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重要階段性成果，長(zhǎng)期積累的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)得到有效處置，金融風(fēng)險(xiǎn)整體收斂、總體可控，金融穩(wěn)定基礎(chǔ)更加牢靠。有必要總結(jié)攻堅(jiān)戰(zhàn)的有益經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法，上升為法律層面的長(zhǎng)效制度。同時(shí)，針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防控工作中仍然存在的短板弱項(xiàng)，通過(guò)制定《金融穩(wěn)定法》，進(jìn)一步壓實(shí)各方責(zé)任，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和早期糾正，建立市場(chǎng)化、法治化的處置機(jī)制，明確處置資金來(lái)源和使用安排，完善處置措施工具，強(qiáng)化責(zé)任追究。

二、《金融穩(wěn)定法》的總體思路和主要內(nèi)容

《金融穩(wěn)定法》堅(jiān)持黨對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，著力構(gòu)建維護(hù)金融穩(wěn)定的四梁八柱，健全金融風(fēng)險(xiǎn)事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排;堅(jiān)持跨部門(mén)立法，健全部門(mén)之間、央地之間的監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)合作，形成維護(hù)金融穩(wěn)定的合力;堅(jiān)持特別法的定位，在遵循民商事法律原則和一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，規(guī)定金融風(fēng)險(xiǎn)處置必要的手段措施，以高效處置風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)人民群眾根本利益。

《金融穩(wěn)定法》共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則，主要內(nèi)容包括：

（一）健全金融穩(wěn)定工作機(jī)制

《金融穩(wěn)定法》規(guī)定由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（國(guó)務(wù)院金融委）統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作，重大事項(xiàng)按程序報(bào)批。有關(guān)部門(mén)和地方按照職責(zé)分工和金融委要求，依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。

（二）壓實(shí)各方金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解和處置責(zé)任

前期處置實(shí)踐表明，部分中小金融機(jī)構(gòu)公司治理失效、經(jīng)營(yíng)模式粗放，以及部分股東和實(shí)際控制人濫用控制權(quán)、違法違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金，是導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要原因，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任也需進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化。《金融穩(wěn)定法》壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)主要股東、實(shí)際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，及時(shí)主動(dòng)化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。壓實(shí)金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)，嚴(yán)密防范、早期糾正并及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)。人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（三）建立處置資金池，明確權(quán)責(zé)利匹配、公平有序的處置資金安排

處置金融風(fēng)險(xiǎn)需要投入財(cái)務(wù)資源。2008年以來(lái)國(guó)際組織和主要經(jīng)濟(jì)體均強(qiáng)調(diào)，處置風(fēng)險(xiǎn)要先由金融機(jī)構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對(duì)公共資金的依賴?！督鹑诜€(wěn)定法》堅(jiān)持上述原則，首先要求被處置機(jī)構(gòu)積極自救化險(xiǎn)，主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人依法履行自救義務(wù)。同時(shí)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購(gòu)重組，發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場(chǎng)化手段、嚴(yán)格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險(xiǎn)的，依法動(dòng)用地方公共資源;重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金，以切實(shí)防范道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律。

（四）設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金

為健全我國(guó)的金融安全網(wǎng)，增強(qiáng)我國(guó)應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的能力水平，《金融穩(wěn)定法》明確建立金融穩(wěn)定保障基金，作為國(guó)家重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置后備資金。借鑒國(guó)際通行做法，基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，由國(guó)務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理，用于具有系統(tǒng)性影響的重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置。必要時(shí)人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動(dòng)性支持，基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)償還再貸款。同時(shí)，明確由國(guó)務(wù)院規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，為今后進(jìn)一步發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金的作用留出制度空間。金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險(xiǎn)基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢我國(guó)金融安全網(wǎng)。

（五）建立市場(chǎng)化法治化的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

處置金融風(fēng)險(xiǎn)需要恪守契約精神，公平保護(hù)各方合法權(quán)益，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律?！督鹑诜€(wěn)定法》根據(jù)處置實(shí)際需要，參考國(guó)際通行做法，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。按照市場(chǎng)化法治化原則，明確對(duì)被處置機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀尽Ｃ鞔_股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

（六）對(duì)違法違規(guī)行為強(qiáng)化責(zé)任追究

明確對(duì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為予以問(wèn)責(zé)，依法追究法律責(zé)任。規(guī)定金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人在金融風(fēng)險(xiǎn)形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應(yīng)處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構(gòu)成濫用職權(quán)、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

來(lái)源：中國(guó)人民銀行