地方公共支出如何回應(yīng)公共需求
——以1999年-2006年A市人大議案為分析樣本

張 平 呂夢(mèng)雪

（武漢大學(xué)，湖北 430072）

內(nèi)容提要:地方政府公共支出應(yīng)當(dāng)回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨?，而如何有效度量公共需求又是?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵前提。文章以某省會(huì)城市A市市級(jí)人大代表提議案作為衡量公共需求的工具，實(shí)證考察了公共支出對(duì)本地居民公共需求的回應(yīng)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，“用手投票”的人大代表代議機(jī)制下，公共需求對(duì)公共支出的影響仍然有拓展空間，A市地方政府存在選擇性回應(yīng)公共需求的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為從支出類(lèi)型角度而言，代表議案對(duì)社會(huì)福利性支出的影響比較顯著，而希望通過(guò)代表議案抑制行政成本膨脹則不具有可行性；從支出地域角度而言，中心城區(qū)和省市兩級(jí)政府所在區(qū)的代表議案得到了更多支出回應(yīng)，財(cái)政收入較低地區(qū)的公共需求同樣得到了更多滿(mǎn)足。

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”。2018年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提出要逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制。提高公共支出對(duì)公共需求的響應(yīng)程度是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要途徑，也是建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的必然要求。本研究過(guò)程分為對(duì)以下兩個(gè)問(wèn)題的回答：在現(xiàn)有的公共財(cái)政和人大代表代議制度安排下，地方政府的公共支出是否會(huì)對(duì)以人大議案衡量的公共需求做出回應(yīng)；這種回應(yīng)是否會(huì)因公共需求類(lèi)型或下轄各區(qū)之間自身?xiàng)l件的差異而存在不同。具體按如下結(jié)構(gòu)展開(kāi)：第一部分回顧已有相關(guān)研究；第二部分介紹研究方法設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來(lái)源；第三部分針對(duì)地方公共支出對(duì)公共需求的回應(yīng)展開(kāi)實(shí)證分析；最后部分對(duì)全文進(jìn)行總結(jié)。

一、文獻(xiàn)回顧

地區(qū)公共支出對(duì)公共需求的回應(yīng)性問(wèn)題是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。而人民代表大會(huì)是中國(guó)特色社會(huì)主義體制的基礎(chǔ)性制度安排，其作為一種公共需求表達(dá)方式對(duì)公共支出影響的研究具有重大的實(shí)踐與理論意義。

現(xiàn)有研究證實(shí)了公共參與程度對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)具有影響，但一方面公共需求表達(dá)方式多樣，另一方面公共支出同時(shí)受多種因素影響，也與地區(qū)居民的公共參與意識(shí)相關(guān)，因此不同的公共參與方式和參與程度對(duì)公共支出的影響可能存在差異。在使用人大相關(guān)數(shù)據(jù)衡量公共參與水平的文獻(xiàn)中，趙永亮，趙德余（2012）利用1998年-2008年期間的公共支出樣本值測(cè)算了中國(guó)地方公共支出偏差指數(shù)，并將選區(qū)人大代表人數(shù)及比例變動(dòng)作為民主參與的工具變量，發(fā)現(xiàn)更高的民主參與程度縮小了公共品供給與民眾需求偏好之間的差距[1]；謝舜，王天維（2018）的研究使用了各地每年辦理的人大代表議案數(shù)和意見(jiàn)建議數(shù)之和除以常住人口數(shù)衡量公眾“用手投票”變量，揭示了公共需求偏好表達(dá)方式與公共支出偏好的關(guān)系，即主要通過(guò)“用手投票”的人大代議機(jī)制和“用腳投票”的人口遷移機(jī)制表達(dá)的公共需求會(huì)降低維持性支出和民生性支出比重，增加生產(chǎn)性支出比重[2]；包國(guó)憲，關(guān)斌（2019）使用地方人大民生福利類(lèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)議案占比反映公民的集體偏好，并衡量公民偏好對(duì)地方政府公共支出的影響，發(fā)現(xiàn)傾向于“公民本位”和“政府本位”的兩種價(jià)值取向在公共支出與公民集體偏好之間起調(diào)節(jié)作用，地方人大為地方公民集體偏好和地方政治力量搭建了碰撞、協(xié)調(diào)、交融的平臺(tái)[3]。

通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于公共支出影響因素的研究多集中于分析財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展或區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的作用，即使是在探討公眾參與對(duì)公共支出影響程度的文獻(xiàn)中，也較少采用人大相關(guān)數(shù)據(jù)衡量地區(qū)公共需求。例如，一些學(xué)者采用人口結(jié)構(gòu)指標(biāo)（如使用老齡化指標(biāo)衡量醫(yī)療、社會(huì)保障需求、使用學(xué)齡人口指標(biāo)衡量教育需求）來(lái)衡量公共需求，并多采用省際面板數(shù)據(jù)觀測(cè)地方政府公共支出的影響因素。在一些采用人大相關(guān)數(shù)據(jù)衡量公共需求的文獻(xiàn)中，常使用代表人數(shù)、辦理議案數(shù)等指標(biāo)，或是將人大機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體因素衡量公眾參與程度對(duì)地方財(cái)政決策的影響。然而在人大內(nèi)部，常委會(huì)、各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)和人大代表各自發(fā)揮的作用卻沒(méi)有得到更為詳盡、準(zhǔn)確的評(píng)估?，F(xiàn)有研究也大多集中于省、市層級(jí)，受限于數(shù)據(jù)的精確性和可獲得性，較少有文獻(xiàn)對(duì)城市內(nèi)部的公共支出與公共需求關(guān)系進(jìn)行更為微觀的分析。研究視角設(shè)定在縣（區(qū)）之間、聚焦縣（區(qū)）差異的文獻(xiàn)則更為稀缺。而本文聚焦于城市內(nèi)部層面，所使用人大代表意見(jiàn)建議數(shù)據(jù)更加微觀詳盡，拓展了我們對(duì)如何使公共支出更好滿(mǎn)足人民群眾需求這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)也形成了有益的補(bǔ)充。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）理論假說(shuō)

為了觀察地方政府公共支出對(duì)以人大代表議案衡量的公共需求的回應(yīng)性，本文使用了以城市為基礎(chǔ)的代表議案數(shù)量和分類(lèi)的公共支出數(shù)據(jù)，以檢驗(yàn)代表議案內(nèi)容與公共支出資金分配的匹配性。作者認(rèn)為，使用城市內(nèi)部層面數(shù)據(jù)的主要優(yōu)點(diǎn)在于：一是有利于觀測(cè)地方政府如何利用信息優(yōu)勢(shì)，更好地回應(yīng)公眾通過(guò)多種途徑表達(dá)的公共需求，二是便于探討上級(jí)政府更便利的觀測(cè)下轄區(qū)域政績(jī)能否促使地方政府增強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)毓残枨蟮幕貞?yīng)性。

趙永亮、楊子暉（2012）指出，在人大和政協(xié)的民主參與機(jī)制下，地方政府會(huì)更多地提供與民生緊密相關(guān)的公共物品和服務(wù)[4]。因此，地方政府通過(guò)人大代表議案了解公共需求，既符合人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)要求，又滿(mǎn)足政府了解社情民意的需求，因而人大議案或意見(jiàn)建議會(huì)日益為地方政府所重視，并且非常有可能直接反映在政府公共財(cái)政支出之中。

因此，我們提出如下待檢驗(yàn)的假說(shuō)：

假說(shuō)1：公民通過(guò)人大代表議案表達(dá)的公共需求偏好會(huì)影響公共支出結(jié)構(gòu)，對(duì)于公民越關(guān)切的領(lǐng)域，政府越予以重視，在分配公共支出資金時(shí)會(huì)對(duì)相應(yīng)支出科目給予適當(dāng)?shù)馁Y金傾斜。

假說(shuō)2：公民更加關(guān)注與自身利益緊密相關(guān)的社會(huì)福利問(wèn)題，地方政府也更愿意對(duì)此直接作出回應(yīng)以提高民眾滿(mǎn)意度，因此代表議案對(duì)社會(huì)福利性支出的影響更加顯著。

假說(shuō)3：出于政績(jī)考核和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要等因素考慮，地方政府更加傾向于滿(mǎn)足上級(jí)政府所在區(qū)和財(cái)政收入相對(duì)較低的區(qū)域的公共訴求。

（二）研究對(duì)象、變量選取

研究對(duì)象上，基于數(shù)據(jù)可得性，選取了某省會(huì)城市A市市級(jí)人大十屆二次至十一屆四次會(huì)議期間（1999年-2006年）代表議案與同時(shí)間段對(duì)應(yīng)的分類(lèi)公共支出數(shù)據(jù)展開(kāi)研究，涉及的時(shí)間長(zhǎng)度為8年。根據(jù)該市在全國(guó)城市中的相對(duì)定位和發(fā)展現(xiàn)狀，研究A市過(guò)往年度公共支出對(duì)公共需求的回應(yīng)情況具有典型樣本意義，有利于我們見(jiàn)微知著、鑒往知來(lái)的理解如何優(yōu)化公共支出，有效滿(mǎn)足人民需求。

1.公共支出變量

本文使用的公共支出變量主要為A市市級(jí)人大十屆二次至十一屆四次會(huì)議期間，本級(jí)及下轄共13個(gè)行政區(qū)的財(cái)政支出可得數(shù)據(jù)，由于財(cái)政支出科目在A市人大十一屆一次前后發(fā)生了一定變更，為統(tǒng)一研究數(shù)據(jù)口徑，根據(jù)支出科目具體用途將其分為如下三個(gè)大類(lèi)：

表1 A市財(cái)政支出科目分類(lèi)表

2.公共需求變量

基于地方人大代表議案較為充分地反映了當(dāng)?shù)鼐用窆残枨蟮募僭O(shè)前提，與上節(jié)對(duì)應(yīng)，我們將A市市級(jí)人大十屆二次至十一屆四次會(huì)議期間代表議案根據(jù)議案事由分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性議案、社會(huì)福利性議案和社會(huì)維持性議案，并根據(jù)議案涉及行政區(qū)進(jìn)行分類(lèi)。

（三）模型設(shè)定

本文首先，進(jìn)行不區(qū)分行政區(qū)和支出分類(lèi)的全樣本基礎(chǔ)回歸；其次，為了消除市本級(jí)數(shù)據(jù)因數(shù)據(jù)量級(jí)可能帶來(lái)的影響，進(jìn)行區(qū)分包含市本級(jí)數(shù)據(jù)和僅包含區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)的回歸；最后，為了觀測(cè)行政區(qū)的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r對(duì)公共支出回應(yīng)性的進(jìn)一步影響，將行政區(qū)按照區(qū)位分為中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)，按照是否為省市兩級(jí)政府所在地劃分為政府區(qū)和非政府區(qū)，按照財(cái)政收入狀況分組分別進(jìn)行回歸。

本文建立的代表提議案數(shù)量對(duì)財(cái)政支出影響的面板數(shù)據(jù)模型為：

其中，LN表示對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行取自然對(duì)數(shù)處理，以消除變量數(shù)據(jù)量綱不同可能帶來(lái)的影響。i表示行政區(qū)，j表示支出類(lèi)別，t表示年份；Y為財(cái)政支出，X為人大代表議案數(shù)量，Z1為城鎮(zhèn)化水平，Z2為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，Z3為人口密度，Z4為萬(wàn)人人均學(xué)校數(shù)，Z5為萬(wàn)人人均居委會(huì)數(shù)，Z6為千人人均床位數(shù)，Z7為財(cái)政分權(quán)，Z8為區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)；ε為殘差項(xiàng)。α為常數(shù)項(xiàng)，β表示議案數(shù)量對(duì)財(cái)政支出的影響系數(shù)，λ1至λ8分別為各控制變量對(duì)財(cái)政支出的影響系數(shù)。

（四）數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

1.解釋變量。作者共統(tǒng)計(jì)了A市市級(jí)人大十屆二次至十一屆四次會(huì)議期間（1999年-2006年）代表建議和議案數(shù)據(jù)4115條，數(shù)據(jù)內(nèi)容包括建議和議案事由、具體內(nèi)容、承辦單位、代表姓名以及該事由所涉及的行政區(qū)。議案數(shù)據(jù)來(lái)源于A市人大常委會(huì)代表委員會(huì)編纂的各年度《議案和代表建議匯編》，以及A市人大網(wǎng)站資料庫(kù)-人大議案、代表建議板塊。為了便于開(kāi)展分行政區(qū)響應(yīng)度的分析，除將市級(jí)財(cái)政資金統(tǒng)籌安排的議案分類(lèi)為市本級(jí)議案外，還根據(jù)事由對(duì)涉及行政區(qū)進(jìn)行分類(lèi)；為觀測(cè)支出類(lèi)型響應(yīng)度差異，根據(jù)議案數(shù)據(jù)中常見(jiàn)關(guān)鍵詞進(jìn)行分類(lèi)（見(jiàn)表2）。剔除無(wú)法對(duì)應(yīng)任何一個(gè)支出科目的議案后，有效議案數(shù)約占50%。

表2 議案數(shù)據(jù)分類(lèi)依據(jù)關(guān)鍵詞表

2.被解釋變量。限于數(shù)據(jù)可得性，本文沒(méi)有將國(guó)有部門(mén)和私人部門(mén)的不良債務(wù)等政府的“或有負(fù)債”及政府承擔(dān)的道義責(zé)任納入指標(biāo)，同時(shí)，私人部門(mén)支出中受到公共部門(mén)決策影響的部分也難以統(tǒng)計(jì)和區(qū)分，因此本文主要采用財(cái)政支出數(shù)據(jù)測(cè)算公共支出規(guī)模，使用A市及各區(qū)在人大十屆二次至十一屆四次會(huì)議期間相應(yīng)年份按支出科目分類(lèi)統(tǒng)計(jì)的財(cái)政支出作為被解釋變量。數(shù)據(jù)來(lái)源于《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

3.控制變量。參考已有研究選取的控制變量包括：城鎮(zhèn)化指標(biāo)（非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口占總戶(hù)籍人口的比重）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比）、人口密度（單位行政區(qū)域土地面積的人口數(shù)量）、教育基礎(chǔ)（每萬(wàn)人擁有的中小學(xué)、特教學(xué)校數(shù)量）、基層自治（每萬(wàn)人人均居委會(huì)、村委會(huì)數(shù)）、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)（每千人人均床位數(shù)指標(biāo)）、財(cái)政分權(quán)（區(qū)級(jí)財(cái)政收入占A市本級(jí)財(cái)政總收入的比重）、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)（各區(qū)吸引的FDI數(shù)占市級(jí)FDI總數(shù)的比重）。其中，除公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)所需的轄區(qū)平均人口和轄區(qū)床位數(shù)據(jù)主要來(lái)源于該市的《衛(wèi)生健康年鑒》外，其他控制變量數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料》《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、A市《統(tǒng)計(jì)年鑒》及統(tǒng)計(jì)公報(bào)，并參考了多個(gè)行政區(qū)歷年的區(qū)級(jí)地方志。

需要說(shuō)明的是，受限于數(shù)據(jù)的可獲得性，指標(biāo)選取和處理誤差客觀存在，但并不會(huì)從根本上影響研究結(jié)論的說(shuō)服力。對(duì)于內(nèi)生性問(wèn)題，回歸模型主要采取控制支出類(lèi)別和行政區(qū)個(gè)體固定效應(yīng)的方式來(lái)緩解。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表3。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)

三、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸

使用stata軟件進(jìn)行全樣本回歸，分析結(jié)果如表4 所示?；貧w（1）、（2）、（3）、（4）分別報(bào)告了不添加控制變量、添加控制變量但不添加任何固定效應(yīng)、控制支出分類(lèi)固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)、添加支出分類(lèi)和各行政區(qū)相乘固定效應(yīng)后的模型回歸結(jié)果。其中，由于地方政府支出和公共需求對(duì)于某些支出類(lèi)別可能存在一些共同偏好，故而公共支出的增加有可能是出于此種共同偏好而非為了回應(yīng)公共需求，針對(duì)這一問(wèn)題，我們?cè)诨貧w（3）中加入支出類(lèi)別的固定效應(yīng)以消除這種潛在干擾。同理，城市內(nèi)部各行政區(qū)之間也可能存在一些固有差異，導(dǎo)致其在人大內(nèi)部的代表性及政府對(duì)其訴求的回應(yīng)之間存在系統(tǒng)聯(lián)系，為此在回歸（4）中加入支出分類(lèi)和行政區(qū)相乘的固定效應(yīng)，以同時(shí)控制支出類(lèi)別和行政區(qū)層面的潛在遺漏因素，也是結(jié)果相對(duì)最為穩(wěn)健的模型設(shè)定。

表4 基準(zhǔn)回歸

總體來(lái)看，議案數(shù)對(duì)支出的影響效應(yīng)是顯著的，且回歸系數(shù)一直為正?；貧w（4）表明，在控制了支出類(lèi)別和行政區(qū)級(jí)差異的情況下，議案數(shù)每增加1%，財(cái)政支出增加約0.1%，這說(shuō)明通過(guò)人大議案表達(dá)出的公共需求得到了財(cái)政支出的回應(yīng)，在支出資金分配上獲得了適當(dāng)傾斜。由此驗(yàn)證了假說(shuō)1，即公民通過(guò)人大代表議案表達(dá)的公共需求偏好會(huì)影響公共支出結(jié)構(gòu)。從控制變量看，回歸（4）中，城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、教育基礎(chǔ)、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)、財(cái)政分權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的估計(jì)系數(shù)顯著性檢驗(yàn)的相應(yīng)P值都小于0.05，說(shuō)明這7個(gè)控制變

量的估計(jì)系數(shù)通過(guò)了顯著性檢驗(yàn)，結(jié)合估計(jì)系數(shù)正負(fù)性可知，城鎮(zhèn)化水平、人口密度、公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)、財(cái)政分權(quán)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出存在顯著的正向影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育基礎(chǔ)對(duì)財(cái)政支出的影響顯著為負(fù)。

（二）支出類(lèi)型響應(yīng)度分析

為更好地觀測(cè)議案數(shù)對(duì)支出的顯著影響主要是由哪些政策偏好拉動(dòng)，作者采用分支出類(lèi)型數(shù)據(jù)后的回歸結(jié)果如表5所示，從中可以觀察人大代表三大類(lèi)議案數(shù)對(duì)三大類(lèi)支出數(shù)額的影響程度。

表5 分支出類(lèi)型估計(jì)結(jié)果

由于樣本量變化較大，分區(qū)分類(lèi)樣本的估計(jì)結(jié)果與全樣本估計(jì)結(jié)果有所差異，進(jìn)一步分析各變量的估計(jì)結(jié)果可知：回歸（1）測(cè)度了人大代表提議案總數(shù)對(duì)支出總額的影響程度，根據(jù)回歸結(jié)果，核心解釋變量議案總數(shù)的估計(jì)系數(shù)仍然為正，不過(guò)顯著性明顯下降。這說(shuō)明，人大代表的提案訴求仍然能夠在公共支出上得到一定滿(mǎn)足，不過(guò)影響效果有限。這可能是由于，隨著樣本量大幅減少，提議案數(shù)量對(duì)財(cái)政支出的影響效應(yīng)有所減弱。除此之外，可能的原因還在于地方人大代表的組成結(jié)構(gòu)仍以官員和企事業(yè)經(jīng)營(yíng)者為主[2，5-6]，因此公共需求偏好表達(dá)的實(shí)際效果相對(duì)有限，回應(yīng)自然也不會(huì)特別明顯。

回歸（2）測(cè)度了人大代表經(jīng)濟(jì)建設(shè)類(lèi)議案數(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出額的影響程度，從中可見(jiàn)，議案數(shù)對(duì)支出額的影響并不顯著，這可能是因?yàn)榈貐^(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)劃安排更多由政府部門(mén)主導(dǎo)，與此相關(guān)的公共支出與人大議案的訴求相關(guān)性較弱。當(dāng)然公共支出對(duì)于人大議案的反應(yīng)可能存在滯后，不過(guò)一方面，人大會(huì)議通常在年初召開(kāi)，因此很大程度上還是會(huì)對(duì)當(dāng)年的政府支出產(chǎn)生影響；另一方面，通過(guò)下文分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)于不同種類(lèi)的議案，公共支出反應(yīng)存在差異，因此上述不顯著的結(jié)果或許就不能僅僅歸因于政府反應(yīng)的滯后。另外，即使人大代表所提出的議案具有增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏好和動(dòng)機(jī)，但由于人大這一機(jī)構(gòu)在公共支出資金分配過(guò)程中仍處于較為弱勢(shì)的地位，仍難以通過(guò)議案來(lái)影響實(shí)際的資金分配結(jié)果。

回歸（3）測(cè)度了人大代表社會(huì)福利類(lèi)議案數(shù)對(duì)社會(huì)福利性支出額的影響程度，根據(jù)回歸結(jié)果，代表議案對(duì)福利支出具有顯著正向影響，相關(guān)議案數(shù)量每增加1%，對(duì)應(yīng)財(cái)政支出增加約1.1%。由此驗(yàn)證了假設(shè)2，即公民更加關(guān)注與自身利益緊密相關(guān)的社會(huì)福利，地方政府也更愿意對(duì)此直接作出回應(yīng)以提高民眾滿(mǎn)意度，因此代表議案對(duì)社會(huì)福利性支出的影響更加顯著。回歸結(jié)果還表明，從支出分類(lèi)角度而言，可能主要是對(duì)福利支出的回應(yīng)顯著提高了財(cái)政支出的響應(yīng)程度，這一結(jié)論與趙永亮，楊子暉（2012）的研究結(jié)論一致，肯定了以人大為代表的社會(huì)主義民主參與使得地方政府會(huì)更多地提供與民生緊密相關(guān)的公共物品和服務(wù)。

回歸（4）測(cè)度了人大代表社會(huì)維持類(lèi)議案數(shù)對(duì)社會(huì)維持性支出額的影響程度，根據(jù)回歸結(jié)果，代表議案對(duì)維持性支出也不具有顯著影響，回歸系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明二者存在一定負(fù)相關(guān)關(guān)系，代表議案對(duì)于維持性支出具有一定的抑制作用，但并不明顯。

（三）分行政區(qū)響應(yīng)度分析

為探究政府在響應(yīng)公共需求時(shí)是否會(huì)因各市轄區(qū)之間條件存在差異而不同，將13個(gè)行政區(qū)按照中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)、省市兩級(jí)政府機(jī)關(guān)所在區(qū)和其他區(qū)、高中低財(cái)政收入?yún)^(qū)進(jìn)行分類(lèi)，分別進(jìn)行回歸。模型估計(jì)結(jié)果如表6和表7所示。表6中回歸（1）、（2）、（3）、（4）分別報(bào)告了中心城區(qū)、遠(yuǎn)城區(qū)、省市兩級(jí)政府所在的兩個(gè)區(qū)、剔除政府區(qū)以外的其他區(qū)的估計(jì)結(jié)果。

表6 分區(qū)異質(zhì)性估計(jì)（1）

觀察回歸（1）和回歸（2）結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是從回歸系數(shù)來(lái)看還是從顯著性來(lái)看，7個(gè)中心城區(qū)財(cái)政支出對(duì)公共需求的回應(yīng)性明顯強(qiáng)于遠(yuǎn)城區(qū)，觀察這兩列控制變量的回歸系數(shù)，可以推測(cè)：相對(duì)于中心城區(qū)，遠(yuǎn)城區(qū)更可能出于提高城鎮(zhèn)化水平而非出于回應(yīng)公共需求目的增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，以此帶動(dòng)轄區(qū)公共支出規(guī)模增長(zhǎng)；而中心城區(qū)人口規(guī)模與密度影響了與民生高度相關(guān)的教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的投入，為了維持并提升轄區(qū)的教育、醫(yī)療質(zhì)量，政府可能自發(fā)地向這些領(lǐng)域做出資金安排上的傾斜。總之，作者認(rèn)為中心城區(qū)與遠(yuǎn)城區(qū)回應(yīng)性差異可能與區(qū)域發(fā)展定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有關(guān)。

觀察回歸（3）和回歸（4）的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，代表議案數(shù)的回歸系數(shù)都非常顯著，同時(shí)上級(jí)政府所在的區(qū)人大議案回歸系數(shù)約為其他區(qū)的2倍，這表明從分區(qū)異質(zhì)性角度而言，可能是上級(jí)政府所在區(qū)對(duì)公共需求的積極響應(yīng)一定程度上提升了A市公共支出的整體公共需求響應(yīng)水平。進(jìn)而推測(cè)，由于這些地區(qū)的回應(yīng)行為更容易為上級(jí)政府所觀察（事實(shí)上，兩個(gè)省、市級(jí)政府所在區(qū)同時(shí)也分別是省、市級(jí)黨委、人大常委會(huì)和發(fā)改委所在區(qū)），因此，政績(jī)考核壓力下的上級(jí)政府所在區(qū)可能具有更強(qiáng)的回應(yīng)動(dòng)機(jī)。而在現(xiàn)行的人大選舉制度下，這些區(qū)域的人大代表也可能更為關(guān)注與民生息息相關(guān)領(lǐng)域的公共需求，以期獲得更多的資源支持。同時(shí)，由于回歸（3）樣本量較小，可能無(wú)法充分反映現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)上述結(jié)果的解釋也需要謹(jǐn)慎。

表 7 中回歸（1）、（2）、（3）分別報(bào)告了財(cái)政收入前4名區(qū)、財(cái)政收入第5至第8名區(qū)、財(cái)政收入第9至第13名區(qū)的估計(jì)結(jié)果。由于研究區(qū)間內(nèi)各年份財(cái)政收入分區(qū)排名均有變動(dòng)，因此按照區(qū)間內(nèi)財(cái)政收入數(shù)平均排名進(jìn)行分組。

表7 分區(qū)異質(zhì)性估計(jì)（2）

觀察回歸（1）、（2）、（3）的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政收入排名第9至第13名的五個(gè)區(qū)，財(cái)政支出的響應(yīng)性更為顯著，而財(cái)政收入相對(duì)更高的8個(gè)區(qū)則沒(méi)有體現(xiàn)出明顯的響應(yīng)偏好，而是更有可能出于完成城鎮(zhèn)化指標(biāo)等目的增加財(cái)政支出。結(jié)合第二節(jié)支出類(lèi)型響應(yīng)度的分析，作者認(rèn)為公共支出的回應(yīng)方向更針對(duì)于扶弱濟(jì)困，在涉及民生福利的領(lǐng)域和總體發(fā)展情況相對(duì)落后的行政區(qū)表現(xiàn)出更高的回應(yīng)性。由此，假設(shè)3得以驗(yàn)證。

四、結(jié)論與政策路徑選擇

（一）研究結(jié)論

如何實(shí)現(xiàn)公共品供需的有效匹配是日益受到政府關(guān)注的普遍性問(wèn)題。本文選取在全國(guó)城市中具有代表性意義的省會(huì)城市A市作為研究對(duì)象，利用詳細(xì)的市級(jí)財(cái)政支出和人大代表提案數(shù)據(jù)展開(kāi)實(shí)證分析，得到以下結(jié)論：

第一，總體來(lái)說(shuō)，通過(guò)人大代表提議案表達(dá)的公共需求對(duì)地方公共支出具有顯著影響，但相比于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政分權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)等對(duì)公共支出具有更為顯著影響的因素，“用手投票”機(jī)制仍具有較大的制度潛力。整體來(lái)看，公共需求表達(dá)的話語(yǔ)空間仍可繼續(xù)拓展，不是每一種通過(guò)人大代表議案進(jìn)行表達(dá)的需求類(lèi)型，都能夠獲得公共支出資金分配的傾斜。

第二，A市地方政府存在根據(jù)支出類(lèi)型選擇性回應(yīng)公共需求的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為人大代表議案對(duì)社會(huì)福利性支出具有顯著影響，但對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出和社會(huì)維持性支出的影響都不顯著。

第三，代表議案對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政資金分配的影響會(huì)因行政區(qū)之間的異質(zhì)性而存在差異，具體表現(xiàn)為中心城區(qū)、省市兩級(jí)政府所在區(qū)財(cái)政支出具有更強(qiáng)的公共需求回應(yīng)動(dòng)機(jī)和能力。同時(shí)，公共支出也體現(xiàn)出扶弱濟(jì)困的特征，對(duì)涉及民生福利領(lǐng)域的議案和涉及發(fā)展情況相對(duì)落后地區(qū)的議案表現(xiàn)出更高的回應(yīng)性。

（二）未來(lái)政策路徑選擇

基于上述發(fā)現(xiàn)，作者認(rèn)為，需要從公共品的需求側(cè)與供給側(cè)雙向發(fā)力，打通公共支出供需偏好匹配的政策路徑：

從需求側(cè)，第一，提高公眾參與意識(shí)，降低需求表達(dá)成本。目前，公民常用的公共需求表達(dá)方式主要有通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論自主表達(dá)、通過(guò)基層人大代表和新聞媒體途徑間接表達(dá)。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特性可能帶來(lái)公共需求表達(dá)的無(wú)序性和低效性，而間接表達(dá)方式則可能出現(xiàn)與人大代表接觸困難、存在利益沖突等問(wèn)題，增加了公民表達(dá)公共需求的成本，不利于增強(qiáng)公民的公眾參與意識(shí)。近年來(lái)，電視問(wèn)政專(zhuān)欄、專(zhuān)題跟蹤報(bào)道等方式調(diào)動(dòng)了公民參與公眾議程的熱情，強(qiáng)化了其主人翁意識(shí)，保障了其對(duì)政府執(zhí)政效能的監(jiān)督權(quán)、對(duì)公共品供給的知情權(quán)和選擇權(quán)，但公民的公眾參與意識(shí)仍有待提高。對(duì)此，我們建議：一是鼓勵(lì)各級(jí)政府建立和完善更為直接的公共需求收集制度，提高“市長(zhǎng)熱線”“市長(zhǎng)信箱”利用效率；二是加強(qiáng)新聞媒體對(duì)公民公眾參與的良性引導(dǎo)，推廣多種渠道的公眾參與方式；三是強(qiáng)化居民委員會(huì)與村民委員會(huì)等基層自治組織和街道辦事處的紐帶功能，改變村委會(huì)、居委會(huì)唯上不唯下的現(xiàn)狀，明確群眾性自治組織定位，降低公共需求表達(dá)成本。

第二，完善需求管理機(jī)制，提升政府行政效率。作出基于真實(shí)有效需求的公共品供給決策在評(píng)估服務(wù)型政府建設(shè)效果時(shí)占據(jù)十分重要的地位，但實(shí)際情況往往是部門(mén)利益偏好仍對(duì)地方政府的公共需求偏好識(shí)別產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前，以自上而下的單向調(diào)查為主的公共需求信息搜集機(jī)制不利于構(gòu)建系統(tǒng)性、持續(xù)性的信息庫(kù)，需求信息的碎片化為后續(xù)的需求識(shí)別過(guò)濾造成很大的困難，且可能出現(xiàn)基于決策部門(mén)利益考量的信息處理程序不合規(guī)、形式化等問(wèn)題。另外，以A市為例，研究該市近年來(lái)財(cái)政決算報(bào)告不難發(fā)現(xiàn)，市本級(jí)與各區(qū)的一般公共預(yù)算支出出現(xiàn)重合問(wèn)題，市本級(jí)與各區(qū)政府尚沒(méi)有明確的公共品供給權(quán)責(zé)劃分。這顯然不利于將公共品供給領(lǐng)域政府“端菜”模式轉(zhuǎn)化為百姓“點(diǎn)單”模式，不利于提升公共品供給效能。作者認(rèn)為，完善政府對(duì)公共需求的處理機(jī)制，一是需要建立和完善公共需求信息搜集整合處理系統(tǒng)，保證該系統(tǒng)的持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、信息的連續(xù)動(dòng)態(tài)更新，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)信息有效性和需求合理性的識(shí)別，將政府組織、自上而下的需求調(diào)查與民眾自發(fā)、自下而上的需求表達(dá)相結(jié)合，但建立信息系統(tǒng)顯然并非一蹴而就，而是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程；二是對(duì)于傳遞和吸納公共需求，需要理順各層級(jí)政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，廓清各執(zhí)行部門(mén)權(quán)責(zé)邊界，減少不同層級(jí)和不同機(jī)構(gòu)的職能重復(fù)性，更要杜絕權(quán)責(zé)“插花地”，增強(qiáng)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的職能分工互補(bǔ)性，提高決策質(zhì)量、優(yōu)化管理效能、提升服務(wù)水平，對(duì)地區(qū)同類(lèi)、同職能機(jī)構(gòu)實(shí)行合署辦公等方式，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的地區(qū)治理機(jī)制。

第三，在現(xiàn)有成績(jī)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善人大制度建設(shè)。一方面令人大代表能夠更全面及時(shí)地了解本地區(qū)人民群眾需求，更加有的放矢地提出與公共支出有關(guān)的意見(jiàn)建議；另一方面，政府在進(jìn)行公共支出決策的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)注重全面吸納人大的意見(jiàn)，更好滿(mǎn)足人民群眾的多方面需求。從供給側(cè)完善公共支出資金監(jiān)管機(jī)制，并通過(guò)適度引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用私人部門(mén)的生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)革新帶動(dòng)行業(yè)整體生產(chǎn)效率的提升，一并帶動(dòng)公共品供給領(lǐng)域整體效率的提升。