關(guān)于玉環(huán)市全域土地綜合整治的思考

□玉環(huán)市自然資源和規(guī)劃局 余 勇

玉環(huán)市位于浙江東南沿海、中國黃金海岸線中部，是“七山一水兩分田”的海島縣級市，是人多地少、土地資源緊張的全國百強縣市。2018 年以來，玉環(huán)市發(fā)布全域土地綜合整治三年行動方案，實施“四大行動六大任務(wù)”，合理配置土地資源要素，加強建設(shè)用地盤活利用，優(yōu)化整合生產(chǎn)、生活、生態(tài)等“三生”用地空間布局，加快建設(shè)生態(tài)文明，助推鄉(xiāng)村振興。通過三年行動，玉環(huán)市全力推進全域土地綜合整治，申報批準(zhǔn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程4個，已整體驗收3 個、計劃2022 年12 月份整體驗收1 個；已完成村莊整治523 畝；已完成“二改一還”整治產(chǎn)生補充耕地指標(biāo)數(shù)量指標(biāo)184畝、水田指標(biāo)1308 畝、產(chǎn)能指標(biāo)68.68 萬公斤；已完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)4900 畝。

一、主要做法和成效

2018 以來，玉環(huán)市高度重視全域土地綜合整治工作，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，以工哺農(nóng)，工農(nóng)互補，促進第一二三產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)新“全域土地綜合整治+現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”發(fā)展模式，讓土地成為“聚寶盆”，有力助推鄉(xiāng)村“蝶變”，打造全域土地綜合整治玉環(huán)樣本。

（一）堅持領(lǐng)導(dǎo)重視，保障項目有力

組建高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組，配強工作專班，各司其職，無縫銜接政策處理、項目設(shè)計、項目立項、項目施工、項目驗收等具體事宜。圍繞“項目化、清單式、銷號制”工作要求，制作工作流程圖，制定任務(wù)時間表，順排工序、倒排進度，實行掛圖作戰(zhàn)、盯表攻堅。每一季度召開一次全域土地綜合整治現(xiàn)場推進會，樹標(biāo)桿、爭優(yōu)先、曬成績、促成效、擺問題、謀措施。資金保障優(yōu)先安排，創(chuàng)新資金多元化，融資方式多手段，做活市場化需求。

（二）堅持全域謀劃，重塑空間規(guī)劃

土地整治目標(biāo)向全域優(yōu)化整合生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間布局轉(zhuǎn)變，土地整治要素向山水林田湖草全要素綜合整治方向轉(zhuǎn)變，土地整治項目規(guī)劃向全域整治規(guī)劃方向轉(zhuǎn)變，土地整治實施向區(qū)域統(tǒng)籌實施方向轉(zhuǎn)變。針對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局雜亂、各類用地分布零碎等現(xiàn)狀，堅持全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治，實現(xiàn)生產(chǎn)興、生活富、生態(tài)美。以低效用地再開發(fā)為突破口，“一老一小”整治為手段，產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)業(yè)興旺，抓好萬畝品牌效應(yīng)。如廢棄鹽場改造提升為干江濱港工業(yè)城，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一排污的“五統(tǒng)一”要求實施建設(shè)，目前已完成工業(yè)用地公開出讓3769 畝，入駐企業(yè)101 家。全部建成后，該園區(qū)將形成以汽摩配和水暖閥門產(chǎn)業(yè)為主，兼容藥械包裝、眼鏡零配件等產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化園區(qū)，預(yù)計可引進規(guī)上企業(yè)60 家、小微企業(yè)220 家，提供就業(yè)崗位3 萬個，實現(xiàn)年工業(yè)總產(chǎn)值150億元。按照“減量、集聚、整合、提升”的整治思路，推動碎片化存量建設(shè)用地連片成塊，使土地利用效益最大化，交通快捷、購物不出村、居住教育有保障，促進農(nóng)村生活富、日子美。如通過盤活存量建設(shè)用地和老舊房屋拆遷復(fù)墾，可產(chǎn)生流量指標(biāo)約2100 多畝，用于新建大麥嶼街道榴榕路、干江鎮(zhèn)南北大道、玉城街道環(huán)島幼兒園、大麥嶼街道古順村中心農(nóng)貿(mào)市場、峰陽村村部綜合樓等基礎(chǔ)設(shè)施，同時，467 畝用于保障村民建房指標(biāo)。大力實施農(nóng)田整治，“消除”零星地塊，夯實保護耕地特別是永久基本農(nóng)田，確保耕地數(shù)量不降低、質(zhì)量有提升、集中連片度更高。

（三）堅持常態(tài)督查，強化政策激勵

將全域土地綜合整治工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作目標(biāo)考核，分值10 分，為單項考核最高分。通過市委市政府督查室實行每月一次“排名式”通報，市長、分管市領(lǐng)導(dǎo)等多次下鄉(xiāng)實地督察項目情況，重點督察推進緩慢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），明確對連續(xù)兩次排名末位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將在考核中予以扣分，對當(dāng)年任務(wù)未完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），不予安排下一年度用地指標(biāo)。同時，按照“政府得空間、政府得指標(biāo)；群眾得利益、群眾得實惠”的思路，加大政策支持力度，提高資金補助標(biāo)準(zhǔn)，落實專項工作經(jīng)費，充分讓利于村集體、讓利于民。全面落實“以獎代補”機制，明確通過村莊整治行動獲取的增減掛鉤指標(biāo)供本村使用的，補助到村的標(biāo)準(zhǔn)為10萬元/畝；調(diào)劑使用的，補助到村的標(biāo)準(zhǔn)為40萬元/畝。如干江鎮(zhèn)垟嶺村實施建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地面積33 畝，獎補資金1320 萬元。

二、進一步做好全域土地綜合整治的思考

實施全域土地綜合整治以來，玉環(huán)市取得了一定成果、總結(jié)了一些經(jīng)驗、形成了一些方法，仍需進一步做好全域土地綜合整治文章。

（一）全域土地綜合整治要做好“一盤棋”

▲玉環(huán)市沙門鎮(zhèn)大力實施農(nóng)田整治，提升耕地質(zhì)量。

要開放政策指引、加強規(guī)劃引領(lǐng)和深化部門協(xié)作。在政策指引方面，堅持把全域土地綜合整治作為助推鄉(xiāng)村振興和推進高質(zhì)量發(fā)展的“牛鼻子”，通過生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局優(yōu)化，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。在規(guī)劃引領(lǐng)方面，編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，明確村莊布局、布點和類型，探索規(guī)劃“留白”機制，為建設(shè)用地機動指標(biāo)預(yù)留空間。如用于解決農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等急需用地問題。在部門協(xié)作方面，以“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各計其功”為原則，綜合利用土地資源、整合使用項目資金、統(tǒng)籌安排項目進度，深化部門合作，將有限的土地發(fā)揮出無限的效用。同時，堅持以人為本，維護農(nóng)民合法權(quán)益，廣泛聽取農(nóng)民意見，尊重農(nóng)民意愿，邀請村干部、鄉(xiāng)賢等全過程參與項目，發(fā)揮農(nóng)民的主動性、積極性。加強宣傳引導(dǎo)，廣泛宣傳實施全域土地綜合整治的重大意義，營造良好的社會輿論氛圍，化解因不了解、不理解、不滿意帶來的實施問題。

（二）全域土地綜合整治要建立“一體系”

一要加強頂層設(shè)計，建立土地流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地承包權(quán)等三權(quán)分置實施，打破農(nóng)業(yè)土地獨立化、分散化、碎片化的界線，整治成規(guī)?；⑦B片化、集中化的現(xiàn)代化美麗田園。村集體收回土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，統(tǒng)一承包于種糧大戶，實施土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)村集體、村民和種糧大戶“三贏”局面。二要規(guī)范項目管理，建立項目補助機制。提升項目設(shè)計水平，保障項目建設(shè)質(zhì)量，規(guī)范項目標(biāo)準(zhǔn)化管理，做到項目設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位有資質(zhì)，按土地整治要求設(shè)計，按設(shè)計圖紙施工，按設(shè)計質(zhì)量監(jiān)理，按項目規(guī)范程序變更，按土地整治標(biāo)準(zhǔn)驗收，按系統(tǒng)要求報自然資源部備案，并加強項目后期管護。貫徹落實“政府得空間、群眾得利益”的原則，實施項目標(biāo)準(zhǔn)化獎補，確實保障項目實施資金、項目后期管護資金、農(nóng)民合理利益。三要做好項目效益分配，健全土地管理長效機制。按照“誰實施、誰受益”的原則，建立市、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動項目成果效益分配制度，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村集體（社區(qū)）的積極性、意愿性。通盤統(tǒng)籌考慮項目立項、實施、驗收、后期管護等一系列措施，建立相應(yīng)管理機制，健全土地管理長效化。