從數(shù)字治理到數(shù)字化改革的浙江實踐

程晟 白晨 王延隆

提 要：數(shù)字化已然是全球發(fā)展的最強驅動力之一。浙江作為數(shù)字化治理的先行示范區(qū)，經(jīng)歷了從“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”“城市大腦”到“精密智控”的數(shù)字化治理歷程。2021 年，浙江開啟了全方位、系統(tǒng)化的數(shù)字化改革，數(shù)字化改革與數(shù)字治理有著緊密的邏輯關聯(lián)，并在實踐中形成了領導體制、管理機制、工作模式、法制保障、考核評價等方面的制度化經(jīng)驗。數(shù)字化改革再推進中需要把握好“一個標準”，處理好“三層關系”，守住“一條底線”。

信息技術的發(fā)展驅動政府轉型駛入快車道，催生政府治理體系發(fā)生革命性變革。Tomasz Janowski,Digital Government Evolution:From Transformation to Contextualization,,Vol.32,No.3,Sep.2015,pp.221-236.從根本上講，這一變革需要政府管理從過去的科層化體制轉變?yōu)榫W(wǎng)絡化和以技術為依托的新組織框架。Mehdi Asgarkhani,Digital Government and its Effectiveness in Public Management Reform:A Local Government Perspective,,Vol.7,No.3,May2005,pp.465-487.然而，技術與組織之間并非單向因果性影響，因為任何一個組織的技術系統(tǒng)的選擇都受組織政治、交錯的利益關系以及制度安排的制約。早期企業(yè)管理學者基于對企業(yè)技術引進的案例研究發(fā)現(xiàn)：對技術的選擇涉及三方面的考量，包括技術考量（例如物理上能否實現(xiàn)要做的事）、經(jīng)濟考量（例如能否獲得可觀的或組織能接受的效益）、政治或利益考量（例如對組織成員在組織中的地位有什么影響）。Robert J.Thomas,,University of California Press,1994,pp.83.美國學者簡·芳汀在《構建虛擬政府：信息技術與制度創(chuàng)新》一書中提出了“技術的執(zhí)行”分析框架。這一框架指出技術不能決定它自己的發(fā)展歷程，相似的組織可能以相當不同的方式來使用相同的信息系統(tǒng)，一個信息系統(tǒng)的能力和潛力被系統(tǒng)的使用者執(zhí)行使用，原因在于制度以認知上、文化上、規(guī)范上以及社會結構上的內(nèi)嵌等形式進入技術執(zhí)行框架，從而影響了被執(zhí)行的信息技術。

一、國內(nèi)外數(shù)字化發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略價值日益凸顯，各國相繼出臺國家戰(zhàn)略，從政府數(shù)據(jù)開放、個人信息保護、數(shù)據(jù)共享等方面落實配套措施，加快探索符合各國國情的數(shù)據(jù)治理路徑。

（一）國外部分城市做法深化

城市數(shù)字治理大多具有公平、包容、透明的特點，強調(diào)責任，注重幸福感、兼顧可持續(xù)性和彈性。比如，“數(shù)字紐約”提出紐約的數(shù)字治理以公平公正為前提，要富有彈性，實現(xiàn)長效治理。聯(lián)合國認為數(shù)字治理應是一種可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)，可通過提高電子彈性來降低風險。在管理制度和法律規(guī)范上強調(diào)頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)作、整體性政府和多方協(xié)同共治。比如：紐約、迪拜、倫敦、丹麥等確定了數(shù)字治理、智慧城市建設的統(tǒng)籌機構、牽頭機構和參與機構。在城市數(shù)字治理的推進方式上強調(diào)開放合作和社會參與。比如：英國通過政府的數(shù)據(jù)平臺搭建，強化公私協(xié)作。紐約、倫敦鼓勵數(shù)據(jù)開放共享，打通政社數(shù)據(jù)壁壘，營造協(xié)同共治的數(shù)字治理生態(tài)環(huán)境。注重數(shù)據(jù)立法和標準規(guī)定，不僅強調(diào)促進，更強調(diào)規(guī)范數(shù)字技術的應用。世界經(jīng)濟論壇發(fā)布《負責任地使用人臉識別技術的政策框架》，亞馬遜、IBM 等企業(yè)也宣布暫停人臉識別技術的研究和應用。在城市數(shù)字治理的應用開發(fā)上強調(diào)民眾的獲得感。比如：葡萄牙為了解決數(shù)字弱勢群體的使用困難，探索數(shù)字商店模式，挪威和歐盟對上網(wǎng)的無障礙瀏覽做了規(guī)定。強調(diào)對個人信息的保護，在開放、共享的治理理念下，既關注數(shù)據(jù)利用的便捷性，也關注使用的安全性。紐約建設“數(shù)據(jù)橋梁”的數(shù)據(jù)共享平臺，出臺了專門針對開放數(shù)據(jù)的法律。倫敦提出數(shù)據(jù)共享計劃，紛紛鼓勵數(shù)據(jù)應用利用。在城市數(shù)字治理的支撐保障上不僅重視新型數(shù)字基礎設施的布局，更重視數(shù)字人才的培養(yǎng)和儲備。歐洲委員會制定若干倡議，致力于發(fā)展更優(yōu)質的教育，以提高全體公民的數(shù)字技能，改善勞動力的數(shù)字技能，發(fā)展ICT 專業(yè)人員數(shù)字技能，為未來做好準備。

（二）國內(nèi)部分城市做法

深圳的“i 深圳”將企業(yè)、服務人和政府三者數(shù)據(jù)融合應用，通過數(shù)據(jù)模型構建為企業(yè)畫像。通過政務云、大數(shù)據(jù)兩平臺聯(lián)動，市政府管理服務指揮中心項目、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”項目和協(xié)同辦公平臺項目實現(xiàn)數(shù)字化。上海打通政務數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)屏障，統(tǒng)一采集，集中歸口，形成了較大規(guī)模的“公共數(shù)據(jù)資源池”，在大數(shù)據(jù)支撐的底座上搭平臺、建樞紐，形成較為規(guī)范、開放的“大數(shù)據(jù)服務生態(tài)體系”。重慶出臺《重慶市全面推行“云長制”實施方案》《重慶市新型智慧城市建設方案（2019—2022 年）》，強調(diào)數(shù)治法治。構建四大基礎數(shù)據(jù)庫，涵蓋自然人、法人、自然資源和電子證照等信息。根據(jù)行業(yè)應用需要建設主題數(shù)據(jù)庫，根據(jù)部門職能建設數(shù)據(jù)采集池。

各國各地根據(jù)實際情況，因時制宜、因地制宜，通過數(shù)字化的有效治理對國家政治、經(jīng)濟和社會公共事務進行管理，取得了局部的階段性成效。但是，把數(shù)字化上升到系統(tǒng)性、全局性的改革還鮮有見之?！案母铩币环矫婕皶r發(fā)現(xiàn)政策中的錯誤并糾正，另一方面在發(fā)展遭遇阻力時能不斷突破這些障礙、調(diào)整體制機制。因而，數(shù)字化改革是治理能力的重要標志，是治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，是治理的深層自信。

二、從數(shù)字治理到數(shù)字化改革的“浙江樣本”

數(shù)字浙江是全面推進浙江省國民經(jīng)濟和社會信息化、以信息化帶動工業(yè)化的基礎性工程。2003 年1 月，在浙江省十屆人大一次會議上，時任省委書記習近平同志提出“數(shù)字浙江”建設?？v向梳理浙江數(shù)字治理的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段的電子政府，關注如何方便使用者和節(jié)約成本，提供政府的網(wǎng)上服務，實踐動力來源于政府效率的提升，實踐渠道以政府網(wǎng)絡為主。第二階段的服務政府，關注公民的需求，與第一階段相比，政府的被動模式轉變?yōu)榱酥鲃臃?，實踐的動力是政府的公開透明，實踐渠道也逐漸從電腦客戶端拓展到了各種移動終端。第三階段的城市治理，通過實時采集車流變化數(shù)據(jù)優(yōu)化交通信號燈控制，首創(chuàng)交通延誤指數(shù)，以數(shù)字治堵。在數(shù)字治堵的基礎上，堅持問題導向，全面拓展數(shù)字化應用場景，邁向了“用一部手機治理一座城市”。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，首創(chuàng)上線“杭州健康碼”“企業(yè)復工數(shù)字平臺”，解決了復工復產(chǎn)帶來的人員流動需要和疫情防控下人員管控的“兩難”問題，有效應對城市的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，數(shù)字化治理又從日常模式延伸到了應急事件處置。

（一）數(shù)字治理的典型案例

一是四張清單一張網(wǎng)。2014 年，浙江推出“四張清單一張網(wǎng)”，率先建成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級全覆蓋的一體化政務服務網(wǎng)，在全國范圍內(nèi)率先上線浙江政務服務網(wǎng)，有力推動了浙江服務型政府、透明政府、法治政府建設。通過浙江政務服務網(wǎng)這“一張網(wǎng)”把政府權力清單、政府責任清單、企業(yè)投資項目負面清單、政府部門專項資金管理清單“曬”出來，接受社會監(jiān)督，倒逼政府加快自身改革，力求“審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”。

二是“最多跑一次”改革。2016 年12 月27 日，浙江省委經(jīng)濟工作會議首次公開提出“最多跑一次”改革。在深化“放管服”改革的過程中，浙江率先全面推進“最多跑一次”改革，以處置壓力構建最強倒逼機制，確立最直觀的改革評判標準，將政府效能改革推向極限值。第一，人民為中心的價值導向。傳統(tǒng)政府部門以行政職能劃分為基礎，政務辦理在幾個部門之間分解，信息不互通，環(huán)節(jié)不連貫，政務事項辦理復雜分散。以群眾眼中的“一件事”為標準，突破部門界限，“一窗辦理”“一站受理”的模式以結果為導向，超越了以政府中心的簡政放權，把市民、企業(yè)的辦事體驗作為評判標準，通過賦權市民和企業(yè)，為整體性政府改革創(chuàng)造了條件。借助大數(shù)據(jù)技術分析過往事項中辦理頻率高、辦件量大、群眾需求大的幾大類，確定政府改革中具體事項的優(yōu)先級。建立辦理事項監(jiān)測機制，及時調(diào)整窗口設置?；谠茢?shù)據(jù)的計算和分析，精簡政務服務事項辦事流程。第二，全科受理的流程再造。傳統(tǒng)政務事項辦理中，由于“條塊分割”、辦事順序等問題，導致政務業(yè)務辦理時間長、流程繁。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的推動下，網(wǎng)上“并聯(lián)審批”成為可能，“一窗式”的服務流程實質是政府內(nèi)部流程再造和部門之間關系的重構。通過綜合考慮各個事項實際辦理情況、事項間關聯(lián)度、辦理數(shù)量等多方面因素，在現(xiàn)有的政府業(yè)務流程基礎上，重塑部門關系、重塑業(yè)務環(huán)節(jié)，實現(xiàn)黨政群聯(lián)動。以“關鍵少數(shù)”為突破口，重新設計形成新的綜合業(yè)務流程，從而減少“審批接觸”。第三，數(shù)據(jù)共享的開發(fā)應用。以浙江政務服務網(wǎng)為主平臺，基本實現(xiàn)了政務信息集中公開辦理，“一網(wǎng)通辦”。省級統(tǒng)一規(guī)劃，結合本行政地區(qū)自身特色編制公共數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，形成上下聯(lián)動、協(xié)同有效的公共數(shù)據(jù)運行和管理機制，將數(shù)據(jù)資源分類歸集到各大類綜合信息數(shù)據(jù)資源庫中，形成公共數(shù)據(jù)資源目錄，為跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)協(xié)同和綜合管理提供了技術支撐。

三是城市大腦。2016 年，杭州在全國率先啟動建設城市大腦治堵。2019 年，杭州城市大腦“數(shù)字駕駛艙”上線，這一中樞算力打造的在線化、智能化平臺，既可以實時監(jiān)測和智能預警，也可以發(fā)布指令和調(diào)配資源?！俺鞘写竽X”是信息技術與治理形態(tài)互構的產(chǎn)物，整合了全市各級各部門的海量基礎數(shù)據(jù)，構建起“一整兩通三同直達”的中樞系統(tǒng)（見圖1），推動系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)互通，促進數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務協(xié)同、政企協(xié)同，打造直達民生、惠企、社會治理的豐富應用場景和數(shù)字駕駛艙。同時，“城市大腦”推動城市治理者的“駕駛端”和廣大人民群眾的“乘客端”同向發(fā)力、交互賦能，達到“一腦治全城、兩端同賦能”的治理成效。城市大腦全流程質量管控，建立了三項機制：一是上線機制。聚焦城市治理的突出問題、人民群眾的急難愁盼，全面梳理匯總，對城市大腦所有應用場景的開發(fā)與推出進行上線管理，充分論證項目的必要性、可行性。二是評價機制。突出注冊人數(shù)及日活率、使用率、滿意率等核心指標，通過實時監(jiān)測、比對分析，全方位準確評價項目質量。推行“紅黃黑”榜制度，對建設進度快、使用人數(shù)多、綜合評價高的項目登紅榜表揚，對綜合評價后三名的項目登黃榜警告，一年內(nèi)兩次登黃榜的列黑榜限期整改。三是退出機制。對列入黑榜的項目，向項目責任單位和工作專班發(fā)出整改督辦通知書，告知整改要求、整改期限。一些長期無人問津、綜合評價極低的項目，經(jīng)過督辦整改仍沒有改觀的，啟動下線退出機制，并與年度績效考核掛鉤。

圖1 杭州城市大腦運行機制③本清松、彭小兵：《人工智能應用嵌入政府治理：實踐、機制與風險架構——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學院學報》，2020年第3 期。

四是精密智控。面對新冠肺炎疫情，浙江的“一庫一圖一碼一指數(shù)”（見圖2），打響了疫情防控和復工復產(chǎn)“兩戰(zhàn)”全勝。“一庫一圖一碼一指數(shù)”以“五色圖”科學統(tǒng)籌疫情防控和復工復產(chǎn)，以“健康碼”精準保障人流物流商流暢通，以“精密智控指數(shù)”推動疫情防控在法治軌道運行。堅持防疫優(yōu)先、守牢底線，實行分區(qū)分級精準防控，根據(jù)疫情形勢變化，調(diào)整防控的策略、方向和節(jié)奏，抓好了“嚴管+暢通”的關鍵點，實施精準、嚴密、智慧的點穴式管控，最大限度方便群眾生活、最大限度推動企業(yè)復工、最大限度提升管控效能。“一庫一圖一碼一指數(shù)”充分體現(xiàn)了浙江政府數(shù)字化轉型的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，為科學精準打贏“兩戰(zhàn)”提供了準確識變、科學應變、主動求變的決策依據(jù)。

圖2 “一庫一圖一碼一指數(shù)”的精密智控機制①洪恒飛：《浙江：“一圖一碼一指數(shù)”精密智控助復工》，《科技日報》2020 年2 月20 日。

（二）數(shù)字化改革的具體實踐

2021 年2 月，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會，數(shù)字化改革是圍繞建設數(shù)字浙江目標，統(tǒng)籌運用數(shù)字化技術、數(shù)字化思維、數(shù)字化認知，把數(shù)字化、一體化、現(xiàn)代化貫穿到黨的領導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設全過程各方面，對省域治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑的過程。

浙江的數(shù)字化改革以“四橫四縱兩門戶”為總體架構，加快構建“1+5+2”工作體系，按照系統(tǒng)分析V字模型持續(xù)迭代，將“業(yè)務協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型”的方法貫穿到數(shù)字化改革的各領域、各方面、全過程，搭建好數(shù)字化改革“四梁八柱”。V字下行階段，全面梳理黨政機關核心業(yè)務，從治理與服務兩個維度賦予定義，從宏觀到微觀，實現(xiàn)核心業(yè)務數(shù)字化。V字上行階段，再造業(yè)務流程，將核心業(yè)務組裝集成為“一件事”，推進原有業(yè)務協(xié)同疊加新的重大任務，從微觀到宏觀，設計標志性應用場景，找到“破點—線—成面—立體”的最優(yōu)方案，推動整體智治體系的整體性優(yōu)化和系統(tǒng)性重塑。截至2021 年底，初步構建一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，5 個綜合應用實現(xiàn)功能全上線、省市縣全貫通。

浙江的數(shù)字化改革是數(shù)字浙江建設的新階段，是政府數(shù)字化轉型的一次拓展和升級?！?+5+2”是一個邏輯嚴密的有機整體，既要從整體上把握其共同屬性，又要精準把握各自屬性和要求，善于把復雜的職能體系分為若干簡單可執(zhí)行的實施系統(tǒng)，再通過綜合集成，最終形成一體化的綜合應用。數(shù)字化改革是一場重塑性的制度革命，是從技術理性走向制度理性的跨越，本質是改革，根本要求是制度重塑，現(xiàn)代化先行是關鍵路徑，要遵循頂層設計和基層探索雙向發(fā)力的改革規(guī)律，以數(shù)字化引領、撬動、賦能現(xiàn)代化。堅持需求導向、問題導向、效果導向，打破條塊分割、條線孤立的碎片化模式，掌握和運用系統(tǒng)工程的方法，做好核心業(yè)務梳理和應用場景謀劃。

（三）從數(shù)字治理到數(shù)字化改革的邏輯關聯(lián)

數(shù)字治理和數(shù)字化改革都是數(shù)字時代的治理新范式，其核心特征是全社會的數(shù)據(jù)互通、數(shù)字化的全面協(xié)同與跨部門的流程再造。從數(shù)字治理到數(shù)字改革，是應用價值的升級、改革領域的拓展和思維理念的升華。

一是應用價值的升級?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務”的出現(xiàn)，雖然實現(xiàn)了部分智慧功能，但并不能真正實現(xiàn)治理主體間的信息互通、資源共享和協(xié)同治理。數(shù)字化改革是以技術的應用和融合為基礎，在更加智慧的治理架構上實現(xiàn)基礎設施的普及和智能技術的應用創(chuàng)新，最大程度地開放數(shù)據(jù)資產(chǎn)，促進數(shù)據(jù)關聯(lián)應用，激發(fā)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素對經(jīng)濟社會的放大、疊加、倍增作用，激發(fā)數(shù)據(jù)能量，重塑價值體系，努力實現(xiàn)治理主體間天然互信。從根本上解決內(nèi)外信息不對稱、政策回應慢、社會交易成本偏高等難題，實現(xiàn)高效協(xié)同、創(chuàng)造經(jīng)濟價值、塑造社會關系，構建生態(tài)體系。從數(shù)字治理到數(shù)字化改革，使經(jīng)濟社會的運轉以及治理建立在網(wǎng)格化、信息化、智能化的基礎之上，是技術理性向制度理性的跨越。

二是改革領域的拓展。數(shù)字化改革具有極強的引領性、整體性和撬動性，是引領發(fā)展格局、治理模式和生活方式變革的關鍵變量，是黨的領導、政府治理、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設和法治建設的整體性變革。治理體系和治理能力現(xiàn)代化在數(shù)字化改革中交融聚合、形成裂變效應，推進深層次系統(tǒng)性制度重塑，全面優(yōu)化營商環(huán)境，加快高質量發(fā)展，完善高效能治理機制，提高治理科學化、精準化、協(xié)同化水平。數(shù)字化改革推動生產(chǎn)關系適應數(shù)字化時代發(fā)展規(guī)律和特點，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，破解要素流動不暢、資源配置效率不高等制約高質量發(fā)展的瓶頸，提高資源要素配置效率，提高數(shù)字規(guī)則話語權，推動質量變革、效率變革、動力變革。

三是思維理念的升華。數(shù)字改革的意義不僅僅在具體的場景應用上，更在于推動生產(chǎn)方式、生活方式、治理方式發(fā)生基礎性、全局性、根本性的改變。政府作為推動數(shù)字改革的主導者，實現(xiàn)了三種轉變：治理理念向“服務型”轉變。社會治理核心理念更注重人民的幸福感、獲得感和安全感，滿足多主體、多元化、多層次的個體社會利益表達訴求，在重構服務型政府的同時更好地實現(xiàn)社會“善治”。治理架構向“整體智能型”轉變。由點到線、由線到面，打破線性、鏈式以及科層化的“垂直獨立型”組織架構，政府、社會、公眾等多元主體共同參與，雙向“賦權”和“賦能”，構建“善智”與“善治”共生演化。治理目標向“精準化決策”轉變。數(shù)字化改革為智慧治理目標的確定提供了成熟的技術支撐，為智慧治理目標的精準化奠定了堅實基礎，進而使趨向場景關注的智慧治理新范式得以落地。

三、數(shù)字化改革的基本經(jīng)驗

政府改革是一個持續(xù)漸進的過程，需要長期堅持并不懈推進，才能保證改革目標最終實現(xiàn)。浙江政府數(shù)字化轉型不僅僅是技術的更新?lián)Q代，更是制度推動帶來的協(xié)同治理和整體智治效應的疊加。

一是領導體制的制度化。2018 年5 月，“打破信息孤島、實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進‘最多跑一次’改革”專題會議更名為“深化‘最多跑一次’改革，推進政府數(shù)字化轉型”專題會議，該專題會議由省長主持，每兩個月定期召開，研究部署數(shù)字政府建設的方法路徑、重大項目、保障機制等問題。由常務副省長每個月召開數(shù)字政府建設工作例會，聽取相關職能部門匯報工作進展情況。市縣兩級政府也相應配套建立了政府一把手主抓數(shù)據(jù)共享的工作機制。市縣的“跑改辦”大部分設立在行政服務中心，而行政服務中心一把手一般由常務副市長或副縣長兼任，能以各種有力方式協(xié)調(diào)解決難題，大大增強工作的推動力度，加速改革進程。在數(shù)字化改革中，成立浙江省數(shù)字化改革領導小組，省委書記任組長，領導全省數(shù)字化改革工作。領導小組每兩個月召開一次數(shù)字化改革例會，聽取改革進度匯報，交流典型做法，分析堵點難點，研究部署下階段重點工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在省委改革辦。各系統(tǒng)各地各部門落實“一把手”責任制，建立數(shù)字化改革工作推進機制，實行“一個專項、一個團隊、一套方案、一抓到底”。主要領導牽頭的工作模式增強了工作的權威性，使數(shù)字化工作的權力中心能夠保持較高穩(wěn)定性，破除科層制體制下部門既得利益，實現(xiàn)了各方面資源的統(tǒng)籌。落實數(shù)字化工作的主要領導責任制，實現(xiàn)了“制度集權”，有利于打破部門利益。定期召開的專題會議、工作例會，匯總各部門意見建議，使領導小組運行規(guī)范化、程序化，及時對數(shù)字化工作中的重要問題研判決策和部署落實，領導體制制度化保障了數(shù)字政府建設的協(xié)同高效。

二是管理機制的制度化。2018 年10 月，浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局正式成立，進一步加強互聯(lián)網(wǎng)與政務服務的深度融合，統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務，推進政府信息資源整合利用，大數(shù)據(jù)局的主要職責為負責推進政府數(shù)字化轉型和大數(shù)據(jù)資源管理等工作。在設區(qū)市層面，配套成立了專門的數(shù)據(jù)管理機構，基本都由任市委常委的常務副市長直接分管。2019 年，浙江省、市、縣三級均組建了專門的數(shù)據(jù)管理機構。黨的十九大后，順應機構改革的大趨勢，浙江的數(shù)據(jù)資源管理部門升格單設，將散落在不同部門的電子政務管理、政務信息化建設、公共數(shù)據(jù)管理等職責進行了整合，為各部門數(shù)字化工作夯實了組織基礎，從管理體制的制度化上推進了數(shù)字化改革的高效協(xié)同。數(shù)據(jù)管理機構的建立以及相關部門的職責厘清為協(xié)同推進政府數(shù)字化轉型奠定了組織基礎。研究表明，行政服務中心、數(shù)據(jù)資源管理局等整合型機構具有較強意愿推動政府改革。

三是工作模式的制度化。一是專班運作。在“最多跑一次”改革中，浙江省、市、縣三級政府根據(jù)每一階段數(shù)字化進程的工作需要成立工作專班，專班成員通常由職能部門的相關領導和業(yè)務技術人員組成，集中時間、地點、人力統(tǒng)一辦公。專班聚焦每一階段數(shù)字化工作的重點難點、強化克難攻堅、加快溝通協(xié)商、狠抓工作落實，提高工作效率。明確任務書、時間表、路線圖，建立動態(tài)臺賬，確保干一件、成一件，形成滾雪球效應。二是牽頭抓總。在數(shù)字化改革中，杭州數(shù)字政府系統(tǒng)數(shù)字化改革由市政府辦公廳牽頭，數(shù)字社會系統(tǒng)數(shù)字化改革由市發(fā)改委牽頭，數(shù)字經(jīng)濟系統(tǒng)數(shù)字化改革由市經(jīng)信局牽頭，一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺由市數(shù)據(jù)資源局牽頭。在數(shù)字化改革中，杭州建立了規(guī)范日常工作機制，實行周報告、月小結、雙月會的動態(tài)管理。

四是法制保障的制度化。數(shù)字化工作在法律的框架內(nèi)運行才能更有序規(guī)范。2019 年1 月1 日，《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》施行，在“數(shù)據(jù)共享”一章中規(guī)定“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，同級行政機關和上下級行政機關之間應當共享公共數(shù)據(jù)”“構建跨部門、跨層級、跨領域的標準模型”“省公共數(shù)據(jù)工作機構負責歸集、整合公共數(shù)據(jù)，組織建設人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟、公共信用信息等綜合數(shù)據(jù)信息資源庫”，以法的形式對推動公共數(shù)據(jù)和電子政務統(tǒng)籌建設與資源整合的經(jīng)驗做法予以固化，并從頂層設計上規(guī)范了數(shù)字政府標準化、規(guī)范化建設。2021 年3 月，《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》正式施行，這是我國第一部數(shù)智城市的地方立法，條例規(guī)定“城市大腦的數(shù)據(jù)開放工作應當在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，按照有關標準和要求有序推進”“鼓勵公民、法人和其他組織依法開放自有數(shù)據(jù)，推動形成多元化的數(shù)據(jù)開放格局”，推動全面、全程、全域實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎設施。這種“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的良性互動使立法部門與行政部門在推進數(shù)字化轉型方面形成了一種“伙伴”關系，探索出了一條區(qū)別于西方立法主導或行政主導非此即彼的模式，從而使推進改革的各股力量不斷匯聚強化。

五是考核評價的制度化。以考評驅動工作是我國政府管理的重要特色。考核是政府工作的“指揮棒”“風向標”“助推器”，從外部倒逼各部門保質保量完成數(shù)字化轉型考核任務?！白疃嗯芤淮巍备母飭雍螅?、市、縣三級政府通過修訂完善各類督查考核的評價方式。在工作責任考核中將系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享作為一級指標單列，并專門發(fā)布“最多跑一次”改革考核內(nèi)容，從系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享維度細化測評指標體系。數(shù)字化改革強化揭榜掛帥，建立改革破題“懸賞制”，設立改革突破獎，完善改革容錯糾錯機制，鼓勵改革基礎好、積極性高的市縣和部門承擔先行先試和攻堅突破任務，發(fā)揮特色優(yōu)勢開發(fā)創(chuàng)新應用，及時總結提煉經(jīng)驗、全省面上復制推廣。建立健全考核評估體系，將數(shù)字化改革納入目標責任制考核，實行賽馬機制和定期督查機制，量化目標、明確要求、跑表計時、到點驗收。

黨的十九屆五中全會提出，要堅定不移地建設“數(shù)字中國”?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要“加快數(shù)字化發(fā)展”，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加強數(shù)字化智能化水平。數(shù)字化絕不是傳統(tǒng)信息化的概念，信息化強調(diào)的是效率的提升，而數(shù)字化強調(diào)的是制度重塑、體制改革、機制優(yōu)化。數(shù)字化改革需要把握好“一個標準”，處理好“三層關系”，守住“一條底線”。

“一個標準”是指是否有利于人。人民群眾的滿意度和獲得感來自于有溫度的服務和體驗。對于普通公眾，特別是弱勢群體來說，有溫度有情感的服務不應退場，而應通過數(shù)字技術的賦能，把政府工作人員從重復和機械工作中解放出來，去做好對人的服務工作。數(shù)字治理應從人的實際需求出發(fā)，強調(diào)“數(shù)字包容”，讓被服務對象有選擇多種服務方式的權利，有不“被數(shù)字化”的權利，防止“唯技術論”“數(shù)字迷信”“數(shù)字霸權”和“被數(shù)字化”。要挖掘和運用“善治”的價值張力，統(tǒng)合好數(shù)字化改革和社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和方向，形成全社會共享“數(shù)字紅利”的良好氛圍，促進人與社會的全面進步。

“三層關系”是指整體與部分的關系、上級下級之間的關系和政企政社之間的關系。一是整體與部分。“最多跑一次”改革中，縱向層級之間和橫向層級之間存在矛盾沖突。如企業(yè)審批制度改革，國家部委的考核涉及其自建系統(tǒng)，而省里考核涉及省建系統(tǒng)，這兩類系統(tǒng)之間，以及與市本級、區(qū)縣（市）的自建系統(tǒng)之間難以實現(xiàn)互聯(lián)互通。因此，市—區(qū)—街—社自建系統(tǒng)的覆蓋和考核都需審慎推進。二是上級與下級。數(shù)字化治理和改革自上而下推動，末端在基層。數(shù)字系統(tǒng)“鐵面無私”，而基層實際情況千變?nèi)f化。為避免系統(tǒng)到了基層“水土不服”，以及出現(xiàn)形式主義新表現(xiàn)，數(shù)字化改革全過程應充分考慮基層需求。三是政企政社。數(shù)字化改革實質是政府與社會、企業(yè)三者關系的根本性變革。不同的價值取向，在系統(tǒng)設計、政企關系、政社關系處理上有很大不同。應充分考慮數(shù)字化治理變革的最終目標、價值基礎，從而理順和強化系統(tǒng)性政策保障。

“一條底線”是把握好數(shù)字改革的尺度、邊界和法治底線。一是推動相關法律法規(guī)立改廢釋。積極推動在實踐中行之有效、具有普遍推廣意義的體制機制創(chuàng)新，從立法層面予以固化提升，上升為法規(guī)規(guī)章。制定實施涉及網(wǎng)絡安全、個人信息保護、公共數(shù)據(jù)共享開放等方面的法規(guī)規(guī)章。二是加強前瞻性法律秩序研究。聚焦互聯(lián)網(wǎng)自由與監(jiān)管、大數(shù)據(jù)自主與共享、算法的技術秘密與信息公開等關系，積極開展智能社會法律秩序研究，大力探索以科學、人本、包容、普惠、共治為核心要素來構建智能社會法律秩序。

四、未來展望

數(shù)字化發(fā)展將加速生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式的變化，為我國2035 年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化奠定基礎。縱觀數(shù)字化發(fā)展史，展望未來，數(shù)字化發(fā)展將呈現(xiàn)出六大趨勢。一是數(shù)據(jù)形態(tài)從傳統(tǒng)數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)到定性信息量化。從本質上看，數(shù)字化是匯集、創(chuàng)造、運用數(shù)據(jù)進行決策優(yōu)化實現(xiàn)效益提升的過程。在定性信息量化階段，將定性信息數(shù)字化技術與應用轉化為數(shù)字化的數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢。二是應用技術從人工分析到人工智能。對數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)化分析，需要風險識別與智能化響應，要廣泛采取智能邏輯判斷、自然語言、機器學習與深度學習等技術來實現(xiàn)。三是應用方式從線上化、人機交互到人機融合。突破傳統(tǒng)的視覺、聽覺與觸覺的人機交互模式，在腦神經(jīng)、情緒、肢體甚至意念方面達成更快更精準的信息傳遞與智能運算。四是實現(xiàn)功能從可視化展示、風險分析到?jīng)Q策?？梢暬訌娏藬?shù)據(jù)展現(xiàn)能力。風險識別和預警響應，及時識別與處置風險痛點。隨著算力的完善與數(shù)據(jù)的擴展，數(shù)字化系統(tǒng)將逐步具備決策功能。五是決策能力從城市大腦、產(chǎn)業(yè)大腦到?jīng)Q策大腦。浙江首先在城市大腦方面取得突破，但是更為關鍵是如何利用數(shù)字化為實體經(jīng)濟賦能。浙江提出的產(chǎn)業(yè)大腦的概念正是在城市大腦基礎上的領域突破。而決策大腦是更高階的產(chǎn)物，開展數(shù)字化智能化決策分析，將大幅提升政府的精準施政能力與國家治理能力。六是數(shù)字格局從傳統(tǒng)經(jīng)濟版圖到數(shù)字時代新中心。在數(shù)字經(jīng)濟時代，國內(nèi)經(jīng)濟面臨洗牌，數(shù)字化將加速能源結構、交通結構的變化。浙江利用自身在商業(yè)數(shù)字化與輕工制造業(yè)的優(yōu)勢，努力成為數(shù)字化制造與貿(mào)易中心。

根據(jù)數(shù)字化發(fā)展趨勢，著眼于“十四五”期間繼續(xù)保持數(shù)字化先行優(yōu)勢并確立領跑地位，要從數(shù)字化推進的全球思維與頂層設計出發(fā)，以系統(tǒng)化建設為總體原則，以市場需求為驅動力量，以運行安全為重要前提，以效率變革為衡量標準，以均衡普惠為重要目標，打造數(shù)字大廈，推進數(shù)字化發(fā)展。