國家文化公園管理體制機制建設成效分析

吳麗云，鄒統(tǒng)釬，王 欣，閻芷歆，李 穎，李 艷

(北京第二外國語學院 a.中國文化和旅游產業(yè)研究院； b.旅游科學學院，北京 100024)

一、引言

國家文化公園屬于新生概念[1]，是根植于我國政治、文化、社會現實環(huán)境的大型遺產保護、利用與傳承的創(chuàng)新思想[2]，也是彰顯中華民族文化精神和價值觀的重要文化載體[3]，具有促進保護傳承、宣傳教育、科研、游憩和社區(qū)發(fā)展等多種功能[4]。

國家文化公園的概念最早出現于我國2017年1月發(fā)布的《關于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》中。自國家文化公園概念提出以來，學者們對此話題的探討開始逐漸升溫，主要研究涉及3個方面：一是對國家文化公園遴選、管理和運營等內容的國際經驗借鑒。國外國家公園的遴選有成熟的體系，美國的國家公園主要從國家重要性、適宜性、可行性和管理的不可替代性4個方面作為遴選標準[5]。國外國家公園在建設中，在法律制度、管理體制、保護體制、財政體制等方面已經構建了完善的制度，并通過特許授權、商業(yè)使用授權、租賃授權等方式為游客提供商業(yè)服務[6-8]。二是探究國家文化公園的屬性和價值的研究。國家文化公園的本質屬性是大眾性，其建設和管理應以此為出發(fā)點[2]。國家文化公園應形成有效的文化遺產保護體系，并從核心遺產價值、公園整體價值和品牌價值3個維度構建國家文化公園的價值體系[9]。三是對國家文化公園建設和管理的制度探討。國家文化公園的遴選應結合我國國情，從國家代表性、全民公益性和完整性三大維度統(tǒng)籌確定[10]。國家文化公園建設中尚存在概念不清、對其復雜性和獨特性的認識不夠、文化內涵挖掘不足、缺乏有效的多方協(xié)作以及專業(yè)人才缺乏等多重問題[11-12]，在未來建設中應堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、打造獨有品牌，推動區(qū)域合作，協(xié)調多方利益關系，并以文化為中心構建國家文化公園生態(tài)鏈條[13-14]。由于我國國家文化公園出現時間較晚，國內對這一主題的研究才剛剛開始，對于國家文化公園的建設缺乏系統(tǒng)、全面的調研和深入研究。

本研究以我國現有國家文化公園相關政策文件為研究基礎，課題組于2020年11月至2021年2月赴河北、貴州兩省，2021年7月赴河南省開展實地調研和座談交流，并在2021年2月以電話調研形式對我國國家文化公園建設所涉及的28個省(自治區(qū)、直轄市)的國家文化公園管理機構負責同志進行訪談，在此基礎上系統(tǒng)總結我國國家文化公園管理體制機制建設取得的成效，梳理存在的問題，并據此提出針對性建議，以期全面展現我國國家文化公園管理體制機制探索的最新進展，為我國及各地國家文化公園管理體制機制建設與創(chuàng)新提供參考。

二、國家文化公園管理體制機制建設基本情況

(一)國家文化公園概況

2017年，《關于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》首次提出要“規(guī)劃建設一批國家文化公園，成為中華文化重要標識”。此后，我國相繼出臺了一系列政策，全面勾勒國家文化公園的建設目標、建設重點、空間格局、管理體制、發(fā)展規(guī)劃等(見表1)。其中，《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》的印發(fā)開啟了我國國家文化公園建設的序幕，為國家文化公園建設提供了方向和路徑。截至2021年，我國共有長城、大運河、長征和黃河四大國家文化公園，全部為線性文化遺產，分布在全國28個省(自治區(qū)、直轄市)(見表2)，其中河南省為唯一一個集聚了四大國家文化公園的省份。

表1 國家文化公園相關重要政策文件

表2 各地國家文化公園分布

(二)國家文化公園管理體制建設情況

《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》確立了“中央統(tǒng)籌、省負總責、分級管理、分段負責”的國家文化公園總體管理格局，并形成了“領導小組—辦公室—專班”的頂層設計，成為各地國家文化公園管理體制建設的重要參考。目前，中央層面成立了由中央宣傳部部長任組長，中央宣傳部、國家發(fā)展改革委、文化和旅游部負責同志任副組長的國家文化公園建設工作領導小組，領導小組辦公室設在文化和旅游部。同時，在文化和旅游部設置國家文化公園工作專班，作為統(tǒng)籌、協(xié)調、推進國家文化公園建設的核心執(zhí)行部門，專班成員主要為文化和旅游部內部及地方抽調人員組成。

隨著國家文化公園建設的推進，全國初步形成了“中央—省—市(縣)”為特征的分級管理體制，其中市(縣)一級為建設實施的主體，多通過項目建設的方式予以推進。省一級基本沿用了“領導小組+辦公室”的管理架構，四大國家文化公園所涉及的28個省(自治區(qū)、直轄市)均已設立省級國家文化公園建設工作領導小組及辦公室。其中，江蘇、江西、貴州3省的領導小組組長由省委書記擔任，天津、山西、新疆、青海、湖南、四川、重慶、安徽8個省(自治區(qū)、直轄市)的領導小組組長由副書記/副省長/副市長擔任，其余省(自治區(qū)、直轄市)的領導小組組長由宣傳部部長擔任。青海、湖南、四川、重慶等地實行了雙組長制，由副省長/副市長和宣傳部部長共同擔任。作為領導小組意見落實部門的領導小組辦公室設立，則根據本省建設推進的需要而各有差異，18個省的辦公室設于文旅廳，7個省設于宣傳部，3個省設于發(fā)改委，1個省設于文物局，山西省有黃河和長城國家文化公園領導小組雙辦公室，分別設于發(fā)改委和文旅廳(見表3)。在“領導小組+辦公室”的基礎上，河北、河南、青海、福建4省另設立了專班，作為推進本省國家文化公園統(tǒng)籌協(xié)調和建設工作的具體部門。

表3 各地領導小組辦公室設立情況

三、國家文化公園管理體制機制建設成效

(一)4種管理體制不斷完善

國家文化公園的建設中，各地依托本地實際，在“領導小組+辦公室”基本管理架構的基礎上，形成了臨時性協(xié)調機構、臨時性專門機構、政府組成部門和事業(yè)單位4種管理體制(如表4所示)，作為各地推動國家文化公園建設和管理的基本機構。辦公室是服務于國家文化公園領導小組的工作機構，是臨時性協(xié)調機構，主要協(xié)調本省相關部門共同推進國家文化公園的建設，這一機構不牽涉專有人員和專屬場所，辦公室人員仍屬原工作崗位，多以會議、文件等方式推進國家文化公園的各項建設工作。專班是以部委內部及地方相關部門抽調人員形式組成的臨時性專門機構，在一定時間內專門服務于本地國家文化公園建設的推進工作，其人員為臨時抽調人員，除核心負責人外，人員的流動性較強，人員多同時兼負有原工作崗位的任務。同時，各地在國家文化公園建設中，創(chuàng)新性地建立了國家文化公園專門性管理機構，以政府組成部門或者事業(yè)單位形式，全面推進本地國家文化公園的建設。作為政府組成部門的國家文化公園管理機構，有專門編制和人員，責權清晰且有行政管理權，工作推進力度大；事業(yè)單位性質的國家文化公園管理機構，有編制、人員和資金，但因事業(yè)單位性質所限，不具有管理職能，涉及多部門的工作需要由政府部門來協(xié)調。

表4 國家文化公園管理體制創(chuàng)新情況

(二)“撥款+專項+債券+基金”的復合資金機制初步形成

適當的資金模式在短期和長期運營和管理中起著至關重要的作用[15]。國家文化公園在建設中，初步形成了“撥款+專項+債券+基金”4種主要的資金來源機制。

作為政府組成部門和事業(yè)單位的國家文化公園實體管理機構，其經費來源主要為“財政撥款”，以滿足其日常管理和運營。2020年，滄州市大運河辦的預算收入共3 377.55萬元，其中3 100萬元主要用于大運河的保護和利用，相對充裕的資金切實保障了大運河國家文化公園的建設。國家文化公園建設中的“專項資金”主要包括兩大類：一類是涉及國家文化公園內各類資源保護利用等方面的原有專項資金，如文物保護經費等；另一類是專為國家文化公園保護利用和建設而設的專項資金，國家發(fā)改委對于全國國家文化公園重點建設項目給予2 000萬～8 000萬元不等的資金補助?，F有國家文化公園建設涉及28個省(自治區(qū)、直轄市)，單純依靠政府財政撥款或少量建設補助資金難以適應大規(guī)模建設所需，需要充分調動社會資金積極參與建設。“專項債券”和“發(fā)展基金”是國家文化公園建設中充分調動社會資本的積極探索。2020年5月，江蘇省率先發(fā)行了大運河文化帶建設專項債券，以23.34億元的資金規(guī)模用于大運河遺產遺跡保護修繕、文化旅游融合發(fā)展、環(huán)境整治、生態(tài)修復、水利建設、鄉(xiāng)村發(fā)展等多個方面，成為國家文化公園建設資金拓展的有益探索?！鞍l(fā)展基金”更是充分撬動社會資本參與國家文化公園建設的重要方式。2019年1月，江蘇省設立全國首只、初始規(guī)模200億元的大運河文化旅游發(fā)展基金，重點支持大運河國家文化公園建設和文旅融合發(fā)展。發(fā)展基金的設置為解決國家文化公園保護和建設資金不足提供了全新解決方案。

(三)法律保障體系建設取得進展

完善的法律體系是維護國家公園良好運行的重要保障[16]。國家文化公園的建設，也需要完善的法律法規(guī)體系支持。在國家文化公園建設中，各地通過制定地方性法律法規(guī)和修訂已有法律法規(guī)的方式，不斷完善國家文化公園建設的法律保障體系。江蘇、浙江、山西、河北、廣東、貴州等省份相繼出臺了與國家文化公園相關的法律法規(guī)和文件(見表5)，將國家文化公園的保護、利用以法律形式予以保障。其他省(自治區(qū)、直轄市)也在加速推進國家文化公園相關法律法規(guī)的制定，如廣西擬出臺《長征文化資源管理辦法》，河南擬起草《黃河國家文化公園保護條例》等，各地法律法規(guī)的制定保障了國家文化公園的建設與管理有法可依、有法可循。

表5 國家文化公園相關法律政策文件

四、國家文化公園管理體制機制建設中存在的問題

國家文化公園的建設是一個長期任務。由于建設剛剛開始，國家文化公園管理體制機制的創(chuàng)新性探索還處于起步階段，還存在很多有待解決的問題和困難。

(一)缺乏長期穩(wěn)定的管理機構

國家文化公園建設及建成后的運營是一項長期工程。作為中華文化重要標志，國家文化公園的建設對于中華文化的保護、傳承意義重大。但現有國家文化公園管理機構的設置主要以臨時性機構為主，缺乏穩(wěn)定的管理機構。目前各地設立的國家文化公園建設工作領導小組和辦公室，以及少數省設立的專班，都屬于臨時機構，既無專門經費，又無固定人員，現有人員多在完成本職工作的同時兼理國家文化公園相關事務，難以保證國家文化公園保護和利用工作的系統(tǒng)性和延續(xù)性。目前全國省一級只有貴州成立了國家文化公園管理的專門處室，其他27個省(自治區(qū)、直轄市)尚無固定管理機構，管理機構設置遠滯后于國家文化公園的建設要求。

(二)人權分離的管理模式導致管理效率不高

全國國家文化公園所涉及的28個省(自治區(qū)、直轄市)均設有國家文化公園建設工作領導小組以及領導小組辦公室，但作為臨時性協(xié)調機構的辦公室所在單位及辦公室主任所在單位的不一致，導致管理不暢，效率不高。在中央層面，國家文化公園建設工作領導小組辦公室設在文化和旅游部，但辦公室主任由中央宣傳部領導擔任，文化和旅游部有關領導擔任辦公室副主任，相關具體工作主要由文旅部承擔。省級辦公室的設置中，有14個省份的辦公室主任與辦公室所在單位不一致。這種一把手與辦公室不屬于同一機構的管理制度設計更加劇了作為臨時性協(xié)調機構的辦公室協(xié)調功能的發(fā)揮，也使得其責權劃分混亂，導致兩種現象出現，一是辦公室主任出于效率考慮，直接安排自己所在機構的同志完成具體工作，辦公室形同虛設；二是辦公室主任不插手具體事務，由辦公室所在部門在副主任的領導下直接完成工作，主任形同虛設。

(三)資金長效保障機制尚未形成

財政資金對國家文化公園建設的支持不足，難以匹配國家文化公園作為全民公益性資源的保護責任?，F有4個國家文化公園均為線性遺產，涉及省份和城市眾多，建設所需要的資金缺口非常大。目前國家文化公園建設中，來自中央和地方財政的資金只占一小部分。以河南省國家文化公園為例，中央、省、市三級財政投資占其國家文化公園項目總投資額的26.6%。

現有國家文化公園涉及28個省(自治區(qū)、直轄市)，各地財政狀況不一，部分省份財政困難，難以實現以地方財政投入支持國家文化公園保護、利用等的建設，也難以支持國家文化公園建成后持續(xù)維護的費用。同時，由于國家文化公園的初期建設，多集中于展示園、基礎設施等內容，公益性強，企業(yè)參與的盈利模式并不清晰，也導致企業(yè)參與國家文化公園建設的積極性不高。

(四)跨部門、跨地域協(xié)調機制不完善

我國四大國家文化公園均有跨度大、差異顯著、權屬復雜的特點，它們分別涉及8～15個省級地區(qū)，具有文化遺址分布廣、土地產權復雜、區(qū)域發(fā)展不均衡、利益相關者多等屬性，其保護管理涉及眾多地區(qū)和部門，但在國內外均尚無類似形態(tài)和規(guī)模的成功案例經驗可循。現有的國家文化公園建設工作領導小組和辦公室主要是工作層面的任務推進，缺乏跨部門、跨省域協(xié)調的戰(zhàn)略功能。目前，國家文化公園范圍內的各類資源，如文物、文化遺產、風景名勝區(qū)等，與國家文化公園之間的關系將如何處理尚無清晰界定；省域之間的遺產關系也缺乏有效的解決機制，如北京與河北之間的部分長城地段，同屬于兩地，如何實現對兩地共有的長城遺產的統(tǒng)一性保護與利用，目前尚無有效的路徑，兩地間關于長城遺產的矛盾依然尖銳。

(五)法律法規(guī)不健全

《國家文化公園法》等上位法尚未出臺，國家文化公園的范圍、管理機構等并無清晰界定，4類主體功能區(qū)內的允許、禁止行為要求并不明確。法律制度的不健全，導致快速推進的國家文化公園建設缺乏明確的法律指引，各地在建設中都是摸著石頭過河，多以建項目的方式推進建設，缺乏統(tǒng)一、清晰的定位和建設路徑。各地多參照現有的《文物保護法》《長城保護條例》《大運河遺產保護管理辦法》等法律條例進行管理。雖然多地已陸續(xù)出臺國家文化公園管理的相關法律法規(guī)，但由于缺乏上位法的指導仍存在一定的局限性。

四大國家文化公園保護與利用的相關法律法規(guī)缺失。國家文化公園作為線性遺產，空間跨度大，各地的資源特征、發(fā)展基礎、經濟條件等各不相同，迫切需要針對性的法律法規(guī)予以明確和建設引導。四大國家文化公園的規(guī)劃已在進行中，但規(guī)劃多關注宏觀建設思路，四大國家文化公園因沿線各地的經濟條件、土地權屬、資源屬性等不同，迫切需要相應法律法規(guī)予以明確建設指引。

(六)管理人才隊伍建設滯后

缺乏高質量的、穩(wěn)定的管理人才隊伍是國家文化公園建設面臨的問題之一。國家文化公園是全新的文化遺產保護形式，也是我國遺產保護的一大創(chuàng)新舉措，并無太多現成經驗可以借鑒，更需要有專門性管理人才聚焦管理創(chuàng)新?，F有國家文化公園管理人員中，多以各地普遍存在的國家文化公園建設工作領導小組辦公室成員的形式存在，但辦公室人員并非專設崗位，只是在完成固定工作崗位任務的同時，臨時性兼任國家文化公園相關會議的組織和工作的推進等事務，管理人員并無專門時間用于系統(tǒng)研究國家文化公園管理中的問題，難從系統(tǒng)性、科學性管理的角度提出優(yōu)化管理的設想。國內有4個省份設有國家文化公園專班，但專班組成人員多是抽調人員，人員不穩(wěn)定，流動性強，同時抽調人員大多需要兼顧原有崗位工作任務，導致管理工作的持續(xù)性、系統(tǒng)性難以實現?？傮w看，我國國家文化公園管理人才隊伍建設嚴重滯后于國家文化公園建設的實踐，難以對國家文化公園的管理形成有力的人才支持。

五、國家文化公園管理體制機制建設的建議

(一)完善管理機構設置

頂層設計上，筆者建議繼續(xù)保留國家文化公園建設工作領導小組，并將其功能調整為戰(zhàn)略協(xié)調機構，在原有相關部委成員的基礎上，增加國家文化公園相關省份作為成員，領導小組負責統(tǒng)籌協(xié)調國家文化公園發(fā)展宏觀的戰(zhàn)略性問題，以及國家文化公園建設和運營中跨部門、跨省域的重要事務。建議設置國家文化公園管理局，成為有專門編制和相應權責的專門機構，作為國家文化公園規(guī)劃引領、立法起草、專項資金投入、項目建設、新國家文化公園審定、日常管理等的綜合性統(tǒng)籌部門，更好地指導國家文化公園建設。

省級層面，應參照中央模式，并根據各省國家文化公園建設的實際情況，靈活設立有專門編制和固定人員的省級國家文化公園管理局、國家文化公園協(xié)調處，或實體化辦公室，尚無國家文化公園的省份，可暫不設國家文化公園管理機構。省級國家文化公園管理機構主要負責地方立法、省內國家文化公園規(guī)劃、土地統(tǒng)籌、資金投入、項目建設指導、資源保護和利用、日常管理等的統(tǒng)籌部門。

市級層面，可構建更加靈活的以政府組成部門、事業(yè)單位以及“小機關大事業(yè)”的行政單位或事業(yè)單位相結合的管理機構，形成以執(zhí)行和完成日常保護、建設、管理、運營工作為主要職能的地市級管理機構。

縣級層面，可根據縣境內國家文化公園的資源情況，靈活設立管理機構，不做專設要求。重點資源縣可參照上級市國家文化公園管理機構的設置形式設立。

(二)構建統(tǒng)一管理機制

國家文化公園內現有考古遺址公園、風景名勝區(qū)、歷史文化名村、重點文物保護單位、烈士紀念設施保護單位等多個類別，管理體系復雜。建議未來應在明確國家文化公園核心區(qū)域的基礎上，整合上述機構和名類，將國家文化公園內涉及的上述遺產名類統(tǒng)一為國家文化公園一塊牌子，相應的各名類管理要求及日常管理工作直接由各地國家文化公園管理機構對接，原管理機構并入各地國家文化公園管理機構。

(三)探索多元化資金保障機制

建議進一步加大中央財政投入力度，明確資金使用的重點方向。國家文化公園作為國家公園的一種，具有國家主導性和基本公共服務性，因此其資金投入應由中央主導[17]。建議中央財政設置國家文化公園專項資金，重點投向國家文化公園的基礎設施、公共服務建設以及重大標志性項目建設，充分考慮國家文化公園沿線省份的經濟發(fā)展水平，對經濟欠發(fā)達省份予以資金傾斜。

建議形成省、市國家文化公園專項建設資金。各省(自治區(qū)、直轄市)應設置省級國家文化公園建設專項資金，并按一定比例形成中央財政投入的配套資金，針對省內區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡現象，省級專項建設資金應向基礎設施和公共服務相對落后的市縣重點傾斜。同時，應注重資金的整合利用，充分整合國家文化公園相關的文物保護、利用等資金。

構建“債券+基金”的社會資本投入機制。建議財政部和國家發(fā)改委可在地方專項債券中增設國家文化公園細類，以專項債券支持各地的國家文化公園建設。各地可通過增設國家文化公園發(fā)展基金，或在原有相關發(fā)展基金的基礎上增加國家文化公園建設方向，以政府資金最大限度地撬動社會資本參與國家文化公園建設。

壯大社會捐贈資金規(guī)模。開展國家文化公園建設的捐贈機制，由國家文化公園管理機構專設部門，廣泛吸納社會資金，接受國內外政府、民間組織、企業(yè)和個人的資助與捐款[18]，不斷壯大各地國家文化公園建設資金規(guī)模。

(四)健全法律法規(guī)體系

建議出臺《國家文化公園法》，形成國家文化公園建設、保護、利用的系統(tǒng)性法律保障體系。出臺四大國家文化公園的管理條例，明確不同國家文化公園的邊界、管理部門的權責、不同功能區(qū)的管控重點以及禁止和鼓勵行為等內容，為國家文化公園的科學和可持續(xù)建設及運營提供有效的法律保障。鼓勵各地結合本地資源情況，探索性地制定適合本地實際的法律、法規(guī)、條例等，為各地國家文化公園建設提供保障。

(五)優(yōu)化跨地域、跨部門協(xié)調機制

充分發(fā)揮國家文化公園建設工作領導小組的跨區(qū)域、跨部門協(xié)調職能，建議在領導小組基礎上，形成國家文化公園省、部際聯席會議制度，定期召開協(xié)調會議，解決國家文化公園建設和管理中存在的跨行業(yè)、跨省域問題。強化跨區(qū)域協(xié)調機制，建議現有四大國家文化公園設置全國性“專門委員會”，負責跨區(qū)域的調研、規(guī)劃、協(xié)調、宣傳、檢查等工作，重要關聯省份應建立省際協(xié)調組織統(tǒng)籌管理工作，并充分利用專家咨詢委員會和高校、科研院所等智庫力量，以進一步明確和細化各地工作任務的要求，包括內容、重點、標準、期限等。

(六)形成科學的推進機制

國家文化公園的建設是一項全新工程，需要不斷的探索和創(chuàng)新，以探求最適合我國的國家文化公園管理體制和機制。建議各地在推進國家文化公園建設和后續(xù)的管理中，應探索建立合理、有效的推進機制?？刹扇∮蓢椅幕珗@建設工作領導小組為統(tǒng)領，國家文化公園管理局、協(xié)調處或實體辦公室為具體管理機構，國家文化公園研究院為智庫支持，文化和旅游企業(yè)為建設主要實施部門的“組—辦/局—院—企”推進機制，形成國家文化公園保護與利用兼容的建設局面。充分發(fā)揮國家文化公園文旅融合區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)的發(fā)展帶動功能，改善社區(qū)民生，提供就業(yè)機會，帶動社區(qū)經濟、社會發(fā)展[19]。

致謝：感謝國家文化公園建設工作領導小組辦公室、河北省國家文化公園建設工作領導小組辦公室、河北省大運河文化保護傳承利用工作聯席會議辦公室以及本研究所涉及的其他27個省(自治區(qū)、直轄市)國家文化公園建設管理部門為本研究所提供的調研支持和幫助。