國家公園建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境和突破路徑

吳殿廷 ，劉宏紅，趙西君，王 欣

(1．北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875； 2．中國科學(xué)院 中國現(xiàn)代化研究中心，北京 100190；3．北京第二外國語學(xué)院 a.旅游科學(xué)學(xué)院； b.中國文化與旅游產(chǎn)業(yè)研究院，北京 100024)

一、國家公園工作的回顧與反思

國家公園(National Park)是指以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩機(jī)會(huì)的大面積自然或近自然區(qū)域[1]。中國的國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[2]。國家公園是中國自然保護(hù)體系的重要組成部分，建設(shè)國家公園是對具有高保護(hù)價(jià)值國土空間的一項(xiàng)超功利價(jià)值的保護(hù)管理制度設(shè)計(jì)[3]。

我國2015年5月開展“國家公園體制試點(diǎn)”工作，2017年開始先后有11個(gè)地點(diǎn)進(jìn)入試點(diǎn)行列，后因特殊原因長城國家公園退出試點(diǎn)。2021年10月，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護(hù)面積達(dá)23萬平方千米，涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。從2015年開始到2021年5個(gè)正式掛牌，歷經(jīng)6年，但成功率不高，尚未達(dá)到50%，即便是5個(gè)正式掛牌的也很難說已經(jīng)成功探索出可供復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)或模式，甚至在某些方面還有值得斟酌和思考的問題。

2020年12月22日實(shí)施的《國家公園設(shè)立規(guī)范》(GB/T3977-2020)(以下簡稱《設(shè)立規(guī)范》)提出了國家公園準(zhǔn)入條件，包括“國家代表性”“生態(tài)重要性”和“管理可行性”3條。其中“國家代表性”最為關(guān)鍵，其內(nèi)涵是“具有中國代表意義的自然生態(tài)系統(tǒng)，或中國特有和重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物物種的集聚區(qū)，且具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產(chǎn)的區(qū)域”。參照《設(shè)立規(guī)范》，可以對目前已經(jīng)設(shè)立和作為試點(diǎn)的國家公園的適宜性做出評價(jià)(見表1)。

表1 我國目前已經(jīng)設(shè)立和正在試點(diǎn)的國家公園適宜性評價(jià)

我國的國家公園建設(shè)不是很順利，主要原因在于基礎(chǔ)理論準(zhǔn)備不足，實(shí)際情況調(diào)查不充分，對國家公園內(nèi)涵的理解、遴選標(biāo)準(zhǔn)和建管模式的認(rèn)識還不是很清楚。有鑒于此，我們從不同方面對國家公園建設(shè)中存在的問題及其改進(jìn)的路徑做深入討論。

二、困境1：法理的系統(tǒng)性亟待完善

表2給出了目前不同保護(hù)地的法規(guī)依據(jù)。由表2可以看出，2018年機(jī)構(gòu)改革前，相關(guān)的保護(hù)地都有法規(guī)條例，甚至是國務(wù)院的條例，也都有法律依據(jù)，包括環(huán)境保護(hù)法、森林法、礦產(chǎn)資源法等。把這些保護(hù)地納入“以國家公園為主體的保護(hù)地體系”，卻恰恰缺乏《國家公園法》。我們的鄰居日本，1931年就制定了《國立公園法》，1934年才開始設(shè)立第一個(gè)國立公園，即先有法后有園，值得思考甚至借鑒。我們一直強(qiáng)調(diào)依法治國，可關(guān)于保護(hù)地體系建設(shè)的法律法規(guī)建設(shè)方面確實(shí)有很多需要思考和完善的地方，急需盡快出臺(tái)《國家公園法》。

表2這些法規(guī)和條例大多比較新，除了國務(wù)院《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》是1995年版的之外，其他的都是2016年及以后修訂的；最新的是《國家濕地公園管理辦法》，2017年12月27日發(fā)布，2018年1月1日才開始實(shí)施。這就是說，《國家濕地公園管理辦法》在發(fā)布之日就幾乎過時(shí)了(2018年機(jī)構(gòu)調(diào)整)，說明我國的法律法規(guī)建設(shè)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面確實(shí)需要加強(qiáng)。

表2 不同保護(hù)地及其主管部門和法規(guī)依據(jù)

另外，風(fēng)景名勝區(qū)在自然保護(hù)地體系中歸類不明、定位不清[4]。從《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)看，目前所說的“保護(hù)地”只包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三大類，這三大類都不包括風(fēng)景名勝區(qū)。而風(fēng)景名勝區(qū)本來就是保護(hù)地——國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016版)?！帮L(fēng)景名勝區(qū)”是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域；自然景觀和人文景觀能夠反映重要自然變化過程和重大歷史文化發(fā)展過程，基本處于自然狀態(tài)或者保持歷史原貌，具有國家代表性的，可以申請?jiān)O(shè)立國家級風(fēng)景名勝區(qū)。國家級風(fēng)景名勝區(qū)既像一般意義上的國家公園，也像國家文化公園，至少都在“保護(hù)地”范疇。因此，除了人文景觀為主或已經(jīng)大規(guī)模進(jìn)行了人工建設(shè)諸如村鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等以外，都應(yīng)該而且也必須把風(fēng)景名勝區(qū)列入自然保護(hù)地體系，唯如此才能做到“自然保護(hù)地體系”的完整性。

三、困境2：機(jī)理協(xié)調(diào)性急需加強(qiáng)

(一)國家管與地方建，權(quán)責(zé)不清

大熊貓國家公園包含了大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)地，也包含了九寨溝、黃龍兩個(gè)世界自然遺產(chǎn)地，設(shè)立大熊貓國家公園的面積比遺產(chǎn)地面積大，似乎也有道理。但一個(gè)國家公園由多個(gè)片區(qū)組成，在世界上還是沒有的，在管理運(yùn)營方面是創(chuàng)新，也是挑戰(zhàn)。

從當(dāng)初試點(diǎn)工作部署看，我國曾先后批準(zhǔn)的11個(gè)國家公園體制試點(diǎn)(東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山、北京長城)實(shí)施方案，其中有5個(gè)(三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林)由中央深化改革委員會(huì)批準(zhǔn)、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)或由國家林草局印發(fā)，其余6個(gè)(普達(dá)措、神農(nóng)架、錢江源、南山、武夷山、北京長城)經(jīng)國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組同意，由國家發(fā)展改革委批復(fù)[5]。同樣是國家公園的試點(diǎn)方案，卻是由兩個(gè)部門——國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組和國家發(fā)改委分別批復(fù)，這本身就說明我國的國家公園體制一開始就不是很順暢。

(二)一園多區(qū)，誰主沉??？

東北虎豹公園集中連片，涉及吉林和黑龍江兩省行政區(qū)域。為此，國家林業(yè)和草原局組建東北虎豹國家公園管理局，作為規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任主體，下設(shè)10個(gè)區(qū)域性管理分局，各負(fù)其責(zé)。吉林省和黑龍江省分別成立以省政府主管副省長為組長的試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各自省內(nèi)相關(guān)區(qū)域工作，提供有利的組織領(lǐng)導(dǎo)保障?！稏|北虎豹公園總體規(guī)劃(2017—2025)》也由國家林業(yè)和草原局牽頭，會(huì)同吉林省人民政府和黑龍江省人民政府共同編制。同樣是跨省域的大熊貓國家公園和三江源國家公園，卻是由地方主導(dǎo)。比如，大熊貓國家公園橫跨四川、陜西、甘肅3省涉及15個(gè)地級市，雖然成立了大熊貓國家公園管理局，但每個(gè)省、市都擁有相對獨(dú)立的管理權(quán)限，直接造成了各行政區(qū)對所在區(qū)域國家公園的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路、管理方式等方面的屬地化和條塊化，特別是在當(dāng)前自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記、空間規(guī)劃等相關(guān)制度未有效落實(shí)的情況下，更加難以形成有效的跨行政區(qū)的管理和治理機(jī)制[6]。筆者認(rèn)為，跨省的國家公園，更應(yīng)該以國家公園管理局為主進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是管理?xiàng)l例和規(guī)劃等的編制。

四、困境3：保護(hù)與利用關(guān)系怎么擺？

“國家公園來了，網(wǎng)友關(guān)心好玩不？”[7]這是我國第一批5個(gè)國家公園名單公布后社會(huì)和媒體的第一反應(yīng)，實(shí)際上是把國家公園當(dāng)成一般的旅游景區(qū)了。國家公園確實(shí)有好玩的一面，但國家公園的首要任務(wù)是保護(hù)并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，任何建設(shè)活動(dòng)包括商業(yè)性開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)都應(yīng)在這個(gè)前提下進(jìn)行。游憩是國家公園的主要功能之一，必須在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)的前提下管控旅游客流，創(chuàng)新游憩產(chǎn)品，優(yōu)化游憩區(qū)布局，滿足公眾對環(huán)境教育、游憩體驗(yàn)的需要。國家公園內(nèi)部，劃分為核心區(qū)和控制區(qū)，其中核心區(qū)不開放；控制區(qū)有限、有序開展游憩活動(dòng)，提供生態(tài)服務(wù)，確?！昂猛妗?。

另一方面，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)規(guī)定，國家公園是我國自然保護(hù)地最重要的類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)[8]。很多人由此認(rèn)為，國家公園就只能保護(hù)不能利用，特別是將三江源、錢江源、大熊貓和東北虎豹等保護(hù)地作為國家公園試點(diǎn)甚至首批掛牌的公園，更容易造成“嚴(yán)格保護(hù)”“只保護(hù)不利用”的誤區(qū)。實(shí)際上，國家公園的主要功能有兩個(gè)，《方案》也說得很清楚——國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。美國國家公園將為人服務(wù)作為宗旨，將國家公園作為國家文化建設(shè)和科普教育的載體。2014—2018年，美國62個(gè)國家公園，每年接待的旅游人數(shù)數(shù)以億計(jì)，平均每個(gè)公園每年接待游客500多萬人次，最多的大霧山國家公園2018年接待游客1 142萬人次；次多的大峽谷國家公園是638萬人次[9]。我國著名景區(qū)桂林景區(qū)當(dāng)年才接待游客894萬人次，黃山是338萬人次[10]。由此可見，即便是和旅游區(qū)相比，國家公園也是很受歡迎的旅游地，也應(yīng)該提供很多很好的相關(guān)服務(wù)。

國家公園不同于一般的保護(hù)區(qū)，在功能定位上更像自然公園和風(fēng)景名勝區(qū)，只是其中的保護(hù)對象價(jià)值更大，保護(hù)工作本身要求更高(見表3)。國家公園不能建成無人區(qū)，也不是隔離區(qū)。目前我國的在建國家公園中，三江源和東北虎豹公園就面臨著如何為公共大眾提供觀光、游憩、科普服務(wù)的難題。國家公園是人民的公園，堅(jiān)持全民公益性是重要理念之一。應(yīng)該建立門票預(yù)約制度，原則上公益性項(xiàng)目都是免費(fèi)的，經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)核算成本，少收費(fèi)。嚴(yán)格控制經(jīng)營服務(wù)類項(xiàng)目價(jià)格，以讓公眾進(jìn)入公園，感受自然之美，弘揚(yáng)國家公園之美[11]。

表3 不同保護(hù)地的價(jià)值特征和建管工作要求

五、困境4：個(gè)別公園面積太大，建設(shè)和管理成本太高

《方案》提出，應(yīng)根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性合理劃定單個(gè)國家公園范圍。目前5個(gè)掛牌的國家公園合計(jì)23萬平方千米，比美國62個(gè)國家公園的面積(21萬平方千米)還大。其中僅三江源1個(gè)國家公園就達(dá)19.07萬平方千米。這么大的范圍要都提供“國家公園”要求的公共服務(wù)，建設(shè)和維護(hù)成本太高、太難。美國國家公園中，面積最大的是33 682.6平方千米，最小的22.5平方千米，平均不到4 000(3 460)平方千米。即便是與世界自然遺產(chǎn)地相重合的國家公園中也是如此——美國在12個(gè)世界自然遺產(chǎn)地和1個(gè)文化遺產(chǎn)地基礎(chǔ)上建立了13個(gè)國家公園，其中最大的1萬平方千米多一點(diǎn)兒，最小的不到200平方千米，平均單個(gè)公園的面積3 489平方千米。

不僅美國，俄羅斯與中國虎豹相關(guān)的國家公園，面積也比中國小得多。我國境內(nèi)野生東北虎個(gè)體大約有27只，其中虎豹公園內(nèi)大約有26只，但東北虎豹國家公園總面積4.41萬平方千米(吉林省9 557平方千米，黑龍江省4 508平方千米)。該公園的對面俄羅斯豹之鄉(xiāng)國家公園，東北虎數(shù)量比中國多得多，達(dá)到40只(俄羅斯總數(shù)532只)，但該公園的面積只有2 600平方千米[12]，只是中國東北虎豹公園的5.90%。若按虎均面積，則是中國的3.83%。

改進(jìn)途徑：分區(qū)施策——把該保護(hù)的保護(hù)好，該利用的利用好，參照《國家公園功能分區(qū)規(guī)范》(中華人民共和國林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，LY/T2933-2018)，國家公園劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)。其中：嚴(yán)格保護(hù)區(qū)內(nèi)，嚴(yán)禁人為干擾和破壞，以確保其自然原真性不受影響。因此，此區(qū)域內(nèi)，除了少量的、簡單的砂石路之外，不布局其他基礎(chǔ)設(shè)施，不提供除科研考察和應(yīng)急救助以外的服務(wù)，該區(qū)域面積占國家公園總面積的比例一般不低于50%。生態(tài)保育區(qū)以自然力恢復(fù)為主，必要時(shí)輔以人工措施，因此也不用布局多少設(shè)施，更不用提供規(guī)?；挠雾?wù)。傳統(tǒng)利用區(qū)是原著居民生產(chǎn)和生活空間，只需提供基本生活服務(wù)，允許開展傳統(tǒng)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，因此也沒有必要進(jìn)行規(guī)?；慕ㄔO(shè)。該區(qū)面積占國家公園總面積的比例不宜高于15%?？平逃雾瑓^(qū)面積是為公眾提供親近自然、認(rèn)識自然和了解自然的場所，可開展科研監(jiān)測、自然環(huán)境教育、生態(tài)旅游和休憩康養(yǎng)等活動(dòng)，但該區(qū)占國家公園總面積的比例不應(yīng)高于5%，該區(qū)的很多設(shè)施和服務(wù)可以通過特許經(jīng)營的方式，由社會(huì)資金來承擔(dān)。

這就是說，國家公園建設(shè)運(yùn)營的成本中需要國家和地方政府承擔(dān)的主要是嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)的運(yùn)行成本，以及傳統(tǒng)利用區(qū)最基本的公共服務(wù)部分，其他成本都可以而且也應(yīng)該通過特許經(jīng)營的方式由社會(huì)來承擔(dān)。唯如此，面積巨大的國家公園才能得以持續(xù)維護(hù)、永續(xù)發(fā)展。

此外，還可以參照水利部河道管理“河長制”[13]和國家文化公園“段長制”[14]的做法，建立“園長+片長”制度：(1)健全工作機(jī)制。建立“園長-片長”會(huì)議制度，每個(gè)公園設(shè)園長1名，定期組織、協(xié)調(diào)各區(qū)片片長工作；建立信息共享制度、工作督察制度，協(xié)調(diào)解決國家公園管理保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，定期通報(bào)公園總體和各區(qū)片的生態(tài)、環(huán)保和資源利用情況，對公園具體實(shí)施情況和各片長履職情況進(jìn)行督察。(2)強(qiáng)化績效考核。根據(jù)國家公園不同區(qū)塊的實(shí)際情況，實(shí)行差異化績效評價(jià)考核，將每一區(qū)塊的生態(tài)、環(huán)保以及資源保護(hù)利用的情況作為績效考核的重要參考。(3)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。建立國家公園園長及各片長信息發(fā)布平臺(tái)，通過主要媒體向社會(huì)公告園長和片長名單，在國家公園顯著位置如進(jìn)出路口、地理分界線等處豎立片長公示牌，標(biāo)明各區(qū)塊的片長職責(zé)、區(qū)塊生態(tài)環(huán)保和資源概況、保護(hù)和利用目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。

六、困境5：公園數(shù)量太少，與保護(hù)地體系“主體”地位不符

中國目前只有5個(gè)正式掛牌的國家公園，而美國有62個(gè)。1995年時(shí)日本就有由中央政府直接管理的國立家公園28個(gè)(中國虎豹公園就是這種模式)。另有中央政府認(rèn)定、都道府縣地方政府管理的國定公園56處(中國另外掛牌和試點(diǎn)的國家公園即是如此)，這兩類公園合計(jì)占國土面積的9.0%。

國家環(huán)境部曾經(jīng)發(fā)布的生態(tài)縣建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)[15]中，要求受保護(hù)的地區(qū)占國土面積的比例，山區(qū)不低于33%，丘陵地區(qū)不低于22%，平原地區(qū)不低于16%。參照此標(biāo)準(zhǔn)，這里按照保護(hù)地面積占陸地國土面積20%計(jì)算，全國就應(yīng)該有960×20%=180(萬平方千米)受保護(hù)的國土；而按照“自然保護(hù)地主體”要求，國家公園的總面積應(yīng)該不低于180萬平方千米的一半，即90萬平方千米(約占陸地國土的9.38%)；按照每個(gè)公園面積1萬平方千米(美國國家公園平均面積不到4 000平方千米)，中國需要90個(gè)這樣的國家公園。目前這10個(gè)正式或試點(diǎn)的公園中，去掉學(xué)界倡導(dǎo)的青藏高原國家公園群[16-17]10多個(gè)外，中國內(nèi)陸還需要至少60～70個(gè)國家公園。

解決這個(gè)問題的途徑有兩個(gè)：一是調(diào)整說法，給予“自然保護(hù)地主體”特殊的闡釋——即“國家公園”是保護(hù)地體系中的“典型代表”和“最高要求”(而不是數(shù)量、面積占50%以上的比例)。即便如此，全國僅僅建設(shè)十幾個(gè)國家公園，對于一個(gè)國土面積大、生態(tài)文明理論發(fā)祥地的國家來說也是太少了。二是增加國家公園數(shù)量，這就涉及下一個(gè)問題——新增的國家公園，從哪里選，用什么標(biāo)準(zhǔn)遴選？

世界各國建立國家公園的區(qū)域選擇標(biāo)準(zhǔn)不同[18]，比較典型的如美國標(biāo)準(zhǔn)，包括“國家重要性、適宜性、可行性和不可替代性”[19]；加拿大標(biāo)準(zhǔn)則包括選擇“在野生動(dòng)物、地質(zhì)、植被和地形方面具有代表性”并且“人類影響程度應(yīng)該最小”的區(qū)域，形成了基于自然區(qū)域特征和生態(tài)代表性的動(dòng)態(tài)反饋遴選機(jī)制[20]。國標(biāo)《設(shè)立規(guī)范》中的“準(zhǔn)入條件”雖然很明確，但具體操作性不強(qiáng)，急需出臺(tái)相關(guān)的“辦法”。中國科學(xué)院鐘林生、虞虎生團(tuán)隊(duì)依據(jù)國家公園主導(dǎo)定位和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理念，構(gòu)建了包含6個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)的綜合評價(jià)模型，初步遴選出55處未來可以重點(diǎn)考慮建設(shè)的陸地型國家公園潛在區(qū)域[21]，非常難得，但把科爾沁草原等作為國家公園建設(shè)地的結(jié)論，很難被理解和接受。

考慮到世界遺產(chǎn)地與國家公園內(nèi)涵之間的聯(lián)系，本文認(rèn)為完全可以從世界遺產(chǎn)地或其備選名錄地中選擇國家公園建設(shè)地——美國所有的自然遺產(chǎn)、雙遺產(chǎn)地都建立了國家公園，中國現(xiàn)有的國家公園就應(yīng)該直接從世界遺產(chǎn)地中選擇和建設(shè)。

我國1985年開始加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，截至2021年7月我國已有14項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)、4項(xiàng)自然和文化雙遺產(chǎn)，均位列世界第一。這些自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)，都是我國最有保護(hù)、觀賞價(jià)值的自然保護(hù)地和代表地，基本上都適合設(shè)立國家公園[22](見表4)。

表4 世界自然遺產(chǎn)、5A級景區(qū)與國家公園候選地

作為人口大國、自然資源大國，中國的國家公園應(yīng)該得到世界的認(rèn)可，有世界級影響力。從這個(gè)角度看，世界遺產(chǎn)地確實(shí)是最適合的備選對象，包括世界自然遺產(chǎn)地、文化遺產(chǎn)地，特別是雙遺產(chǎn)地。而依托世界遺產(chǎn)地建立起來的5A級旅游區(qū)，不僅資源價(jià)值得到認(rèn)可，設(shè)施和服務(wù)也很好，管理可行性能得到保障，這樣的地方，就應(yīng)該成為國家公園的首選。

續(xù)表4

七、結(jié)論和討論

經(jīng)過多年探索，我國的國家公園建設(shè)取得了一些突破性進(jìn)展，但也還有很多深層次的問題沒有解決，面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)探索，努力突破?？偨Y(jié)上述，可得如下結(jié)論和討論。

(一)主要結(jié)論

(1)我國國家公園在相關(guān)法律建設(shè)方面嚴(yán)重滯后，亟須出臺(tái)《國家公園法》，以徹底解決自然保護(hù)地體系建設(shè)的矛盾；也要對各風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行仔細(xì)考察，核銷或糾正其已經(jīng)和正在建設(shè)的空間，把自然風(fēng)景名勝區(qū)納入自然保護(hù)地建設(shè)體系。

(2)理順國家和地方政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，采取“園長+片長”的方式確保每個(gè)公園建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

(3)在保護(hù)好資源、守住生態(tài)底線的基礎(chǔ)上開展其他活動(dòng)，通過特許經(jīng)營的方式有序、有效地推進(jìn)公園的綜合發(fā)展和可持續(xù)建設(shè)。

(4)三江源、大熊貓和東北虎豹公園等面積偏大，要嚴(yán)格按照國家公園功能分區(qū)的要求分區(qū)施策，把該保護(hù)的保護(hù)好，該利用的利用好：核心保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁人為干擾和破壞，以確保其自然原真性不受影響；生態(tài)保育區(qū)以自然力恢復(fù)為主，必要時(shí)再輔以人工措施；傳統(tǒng)利用區(qū)只允許開展傳統(tǒng)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，不進(jìn)行規(guī)?；拈_發(fā)建設(shè)；科研監(jiān)測、自然環(huán)境教育、生態(tài)旅游和休憩康養(yǎng)等活動(dòng)都安排在科教游憩區(qū)，并采取特許經(jīng)營的方式嚴(yán)格控制該區(qū)的活動(dòng)范圍和程度。

(5)目前我國的國家公園數(shù)量太少。為建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，需要新增國家公園60～70個(gè)。這些新增的國家公園最好從世界自然遺產(chǎn)地、雙遺產(chǎn)地及其備選名錄地中選擇：強(qiáng)烈建議設(shè)立天山國家公園、神農(nóng)架國家公園、梵凈山國家公園、黃山國家公園、秦嶺-太白山國家公園、青海湖國家公園等；“泰山”是中國文化和中國信仰的符號，強(qiáng)烈建議設(shè)立泰山國家公園或泰山國家文化公園。建議設(shè)立武陵源國家公園、三清山國家公園、峨眉山國家公園、石林國家公園、廣東丹霞山國家公園、五大連池國家公園等；參照美國-加拿大沃特頓冰川國際和平公園或巴西-阿根廷共同建設(shè)的伊瓜蘇國家公園的做法，積極爭取與朝鮮合作建設(shè)長白山國家公園，與越南合作建設(shè)德天瀑布國家公園，以穩(wěn)疆固邊。

(二)進(jìn)一步討論

(1)和國外大部分國家相比，我國的國家公園更強(qiáng)調(diào)保護(hù)[23]，這是中國特色。但既然叫公園，就一定要面向公眾，提供公共服務(wù)，盡管這種服務(wù)是有限的。目前各掛牌公園或試點(diǎn)公園在這方面都還需要做出實(shí)質(zhì)性的努力。

(2)我國的國家公園體系既包括(自然)國家公園(即一般意義上的國家公園)，也包括世界文化公園。以上論述了在世界自然遺產(chǎn)地的基礎(chǔ)上設(shè)立國家公園的可行性，其實(shí)在文化遺產(chǎn)地設(shè)立國家文化公園也是值得考慮的路徑。我國最先推出的長城國家文化公園和大運(yùn)河國家文化公園就都是世界文化遺產(chǎn)地。學(xué)界也曾談?wù)撨^在陜西黃帝陵[24]、絲綢之路[25]等文化遺跡和遺產(chǎn)地的基礎(chǔ)上建立國家文化公園的話題。我們完全可以考慮在世界遺產(chǎn)地基礎(chǔ)上建設(shè)中國的國家公園體系——在世界自然遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上設(shè)立一般意義上的國家公園，在世界文化遺產(chǎn)和雙遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上設(shè)立國家文化公園。在遺產(chǎn)地體系中，雙遺產(chǎn)的含金量最高，國民認(rèn)同度和世界影響力最大，因此所有的雙遺產(chǎn)地都應(yīng)該設(shè)為國家公園或國家文化公園。武夷山已經(jīng)設(shè)為國家公園，黃山最好也設(shè)為國家公園，而泰山和峨眉山既可以設(shè)為國家公園也可以設(shè)為國家文化公園。

(3)從國民認(rèn)可度的角度看，全國的名山大川，特別是“三山五岳”似乎都應(yīng)該建設(shè)國家公園或國家文化公園。其中“大川”如三峽等，“三山”即三條龍脈喜馬拉雅山脈、昆侖山脈和天山山脈，“五岳”即東岳泰山、西岳華山、南岳衡山、北岳恒山和中岳嵩山，這些都是很好的國家公園或國家文化公園的備選地。當(dāng)然，具體位置和范圍另當(dāng)別論。