減稅降費與地方財政壓力問題研究

作者簡介：胡娟（1989-），女，漢族，江蘇南京人，博士研究生，研究方向：財政理論與稅收實務(wù)。

摘 要：2014年起的大規(guī)模減稅降費是黨中央總攬全局，為應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)而做出的重要戰(zhàn)略部署，但卻造成地方財政壓力加劇的局面。本文基于減稅降費的政策背景，從減稅降費的財政效益與財政成本兩個層面研究政策對地方財政壓力的影響機制，明確地方財政壓力面臨的困境，在此基礎(chǔ)上總結(jié)應(yīng)對地方財政壓力的建議。

關(guān)鍵詞：減稅降費;財政壓力;地方財政;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F23 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.12.036

0 引言

改革開放四十多載，我國在對外開放、人口紅利、政治制度等國情優(yōu)勢下，經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與存量資源優(yōu)勢的釋放，導(dǎo)致經(jīng)濟市場面臨經(jīng)濟下行壓力、產(chǎn)能過剩、稅費負(fù)擔(dān)等一系列挑戰(zhàn)。社會發(fā)展面對經(jīng)濟新常態(tài)的背景，要求政府在維穩(wěn)經(jīng)濟增長的財政職能時，更需兼顧完善稅費制度的責(zé)任。就國際經(jīng)濟形勢而言，繼特朗普政府稅改之后，全球掀起一輪競爭性的減稅浪潮，特朗普政府推出的減稅法案著力于調(diào)整所得稅稅率，企業(yè)所得稅稅率由35%下調(diào)至21%，個人所得稅的最高稅率由39.6%下調(diào)至37%，對部分購置資產(chǎn)的成本實行當(dāng)年一次性扣除政策等，減稅幅度相當(dāng)之大。繼美國減稅政策之后，英國、法國、德國等西方發(fā)達國家也陸續(xù)開始實施減稅舉措。在減稅浪潮盛行的大環(huán)境下，我國更需緊跟國際趨勢，實施有效的減稅降費政策，保持國際競爭地位。

為維持經(jīng)濟的可持續(xù)增長，我國政府實行一系列的寬松型財政政策。自2008年提出結(jié)構(gòu)性減稅的政策方針起，期間發(fā)布了一系列的減稅政策。2014年之后，政策擴圍至對非稅財政收入領(lǐng)域的降費改革，進一步為優(yōu)化營商環(huán)境、簡政降負(fù)提供動力。減稅降費的政策目標(biāo)定位可歸納為兩個方面：一方面，輕徭薄賦、涵養(yǎng)稅源，繼“營改增”之后國家出臺了多項利企的結(jié)構(gòu)性減稅政策，包括稅基式、稅率式和稅額式減免稅政策，也包括可以降低企業(yè)稅負(fù)的各項優(yōu)惠政策，通過增加企業(yè)和個人的可支配收入達到擴張需求的直接作用，同時減稅政策還具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、降低企業(yè)成本、提高生產(chǎn)活力等間接作用，以促進經(jīng)濟的增長;另一方面，全面規(guī)范政府性基金，縮減涉企行政事業(yè)性收費，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率，其有助于進一步擴大減稅效應(yīng)，與減稅相輔相成，進而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，營造良好市場交易環(huán)境。從短期看，減稅降費政策有利于企業(yè)克服眼前的困難，實現(xiàn)扭虧轉(zhuǎn)盈，擴大稅基，增加稅源;從長期看，減稅降費有利于優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，推動創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力經(jīng)濟增長。

既有的從財政視角探討減稅降費的文獻，主要集中在財政可持續(xù)發(fā)展（郭慶旺，2019;尹李峰和李淼，2021）、減稅降費財政效應(yīng)（張斌，2019;段龍龍和葉子榮，2021）、長效減稅降費政策機制（楊燦明，2017）三個方面。具體而言，減稅降費是實現(xiàn)寬松財政政策的有力手段，不僅刺激經(jīng)濟增長擴大稅基，還能改善地方財政收支結(jié)構(gòu)，有利于建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的財稅體制。然而，減稅降費也是擴大地方財政赤字規(guī)模、加劇財政風(fēng)險的重要影響因素。因此，減稅降費規(guī)模需要與財稅體制的發(fā)展程度相匹配，超出政府承受能力的減稅降費規(guī)模不僅為地方財政可持續(xù)發(fā)展造成不良影響，還將受到財稅體制約束而不能形成長期有效的政策機制。所以，減稅降費有利于倒逼財稅體制改革的推進速度。就應(yīng)對財政壓力的財稅體制改革而言，在地方財政增收壓力較大的情況下，采取財政收入與財政支出雙向調(diào)整的路徑可以有效減輕財政平衡壓力（白彥鋒和姜哲，2019），為解決財政可持續(xù)性問題，充分運用信息化征管手段、盤活沉淀資金、提高國營資本上繳比例、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，營造更大減稅降費空間（劉安長，2019）。基于對已有文獻的分析可以發(fā)現(xiàn)，其研究對象本質(zhì)集中在國家財政的視域上，而關(guān)于減稅降費政策對地方財政壓力、財政決策行為的研究相對薄弱，尤其是對減稅、結(jié)構(gòu)性稅制改革的研究較多，對行政性事業(yè)收費、社保費率的研究內(nèi)容較少，因此，以地方財政視角來破解減稅降費的財稅體制約束問題更加迫切且亟需。

1 減稅降費影響地方財政壓力的機制分析

減稅降費是當(dāng)前新常態(tài)經(jīng)濟形勢下實行宏觀調(diào)控政策的必然選擇，是實行供給側(cè)改革、穩(wěn)定經(jīng)濟、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措，也是國家財政治理走向法制化、現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。從減稅繳費的財政效應(yīng)層面分析，減稅降費對地方財政既產(chǎn)生正面的財政增收效益，也相應(yīng)產(chǎn)生負(fù)面的財政成本支出，當(dāng)政策收益大于政策成本，則政策有利于降低地方的財政壓力水平，而當(dāng)政策成本大于財政增收收入，則減稅降費對地方財政產(chǎn)生財政壓力。

1.1 減稅降費的財政效益

減稅降費的財政規(guī)模增收效應(yīng)得益于宏觀經(jīng)濟的增長。就政策的宏觀效應(yīng)而言，減稅降費不僅刺激市場投資，還能帶動消費，擴大內(nèi)需。高稅負(fù)情景下，產(chǎn)品成本的價格不可避免的包含廠商稅費轉(zhuǎn)嫁的價格，產(chǎn)品價格的上升導(dǎo)致市場需求的減少，而降低稅費負(fù)擔(dān)則穩(wěn)定價格、減輕消費者負(fù)擔(dān)，擴大了市場需求，為完善宏觀減稅與微觀效用之間的傳導(dǎo)機制創(chuàng)造穩(wěn)定增長的經(jīng)濟環(huán)境，也為財稅體制的改革提供和諧、穩(wěn)定的制度背景。另外，稅收和管理費用削減產(chǎn)生的市場效應(yīng)不僅在需求端，還施加給了供給端。從供給的角度考量，勞動收入與資本收入的同時減稅，增加了社會的總體福利水平，提高消費刺激了經(jīng)濟增長。減稅降費作為降低企業(yè)成本的重要舉措是供給側(cè)改革的核心政策，稅收與費用對企業(yè)的生產(chǎn)成本有較大的影響，減稅降費調(diào)低消費品、生產(chǎn)要素的價格。因此，增值稅改革、規(guī)范行政收費、降低社保繳費等措施均是完善供給側(cè)改革的核心內(nèi)容，不僅刺激經(jīng)濟增長，也擴大了稅基，從而對地方稅收收入規(guī)模產(chǎn)生增收效益。

稅費制度與經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)是改革的主要目的，減稅降費為建立完善且穩(wěn)定的財稅制度提供了必要條件，只有繁榮且穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境才能提供良好的制度改革背景。就增值稅而言，2016年5月1號后全面鋪開的“營改增”政策，完善了增值稅制度，避免了重復(fù)征稅以及逃稅漏稅的情況，2018年后調(diào)整增值稅稅率水平，進一步地完善了稅制制度，降低地方財政收入中增值稅的比重。就所得稅而言，所得稅是一類具有較高收入彈性的稅種，當(dāng)稅費改革刺激經(jīng)濟增長、增加人均收入水平，則企業(yè)所得稅與個人所得稅的稅基增加，從而使得所得稅增加，以發(fā)達國家的稅制結(jié)構(gòu)經(jīng)驗來看，直接稅的比重越高，則國家經(jīng)濟越發(fā)達?！笆奈濉倍愔聘母锏闹攸c在于提高直接稅的比重，發(fā)揮直接稅在收入分配、促進經(jīng)濟發(fā)展中的職能。縱觀先進的稅制體系經(jīng)驗，必然是將直接稅作為財政收入的主要來源。因此，減稅降費有助于財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。就地方政府非稅收入而言，清理多項涉企收費與政府性基金，免征小微企業(yè)多項行政事業(yè)性收費，以及降低社會保險費率等降費行為，減少非稅收入比重，進一步提高稅費制度的規(guī)范性，提升財稅政策實施過程的針對性。

1.2 減稅降費的財政成本

推行減稅降費促使地方財政部門的征收、監(jiān)督、管理等行政成本上升。政府的行政成本在廣義上應(yīng)包括政府現(xiàn)階段跟未來階段在行政過程中發(fā)生的行政費用（朱慧濤和王輝，2008）。在結(jié)構(gòu)性減稅中擴大小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的范圍、固定資產(chǎn)加速折舊、提高小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)等政策措施增加稅務(wù)部門的資料審核成本、查賬征收成本、監(jiān)管執(zhí)法成本。“營改增”、增值稅三檔并兩檔、調(diào)低稅率等政策落實中的行政成本主要有：推行政策前期耗費的成本如會議、調(diào)研、咨詢費用;執(zhí)行政策期間購買工作設(shè)備、招聘工作人員、安排工作場地產(chǎn)生的政策組織實施成本。降低社保費率、取消多項政府行政收費項目過程中的配套措施包括社保費征收部門變更產(chǎn)生的人力成本、《收費許可》注銷手續(xù)成本、財政票據(jù)繳銷成本等。

結(jié)構(gòu)性減稅、取消多項行政事業(yè)性收費等政策落地實施造成地方財政一般公共預(yù)算的減少，即政策實施的制度成本增加。減稅降費增加了地方政府的財政支出與轉(zhuǎn)移支付，減少稅收收入、非稅收入。具體而言，一方面，地方財政收支以現(xiàn)收現(xiàn)支制度為主，追求預(yù)算平衡的狀態(tài)，而減稅降費政策的實施導(dǎo)致稅收收入以及非稅收入的減少，減少額便構(gòu)成財稅政策實施過程中主要制度成本;另一方面，被清理的多項行政性收費與政府性基金政策，需以政府財政資金彌補其原計劃資金用途，而社?；鹄U費率的降低導(dǎo)致基金收入社會統(tǒng)籌部分降低，需要當(dāng)期的財政支出或者轉(zhuǎn)移支付加以補貼。

降低城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率導(dǎo)致地方財政隱性成本增加。在混合制的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度下，2016年與2019年兩次漸進性調(diào)低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金的收支缺口擴大。因地方財政承擔(dān)養(yǎng)老保險財政補貼兜底責(zé)任，導(dǎo)致地方財政的補貼規(guī)模逐年增加。另外，結(jié)合人口結(jié)構(gòu)老齡化趨勢，以及城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋率、參保率、實繳率現(xiàn)狀，降低養(yǎng)老保險繳費率加劇產(chǎn)生地方財政隱形成本。

1.3 減稅降費與地方財政壓力

減稅降費產(chǎn)生的財政效益小于財政成本時，導(dǎo)致地方財政缺口擴大，地方財政缺口與地方財政壓力相互關(guān)聯(lián)但又有差別，綜合過往學(xué)者對財政壓力的概念界定，可簡而言之，財政收入小于財政支出時便形成財政缺口，財政缺口越大，財政赤字越多，財政壓力越大。因此，減稅降費在政策當(dāng)期對地方財政產(chǎn)生的效益不足以覆蓋其成本時，則減稅降費擴大了地方財政赤字規(guī)模，加重地方財政壓力。

減稅降費是財稅制度不斷改革與完善的必要調(diào)整過程，也是創(chuàng)造良好營商環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展的有效財政政策。大規(guī)模的減稅降費政策，有利于營商環(huán)境，減輕企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，但也造成地方財政負(fù)擔(dān)（郭慶旺，2019）。減稅降費的財政增收效應(yīng)，有助于減輕地方財政的赤字與債務(wù)風(fēng)險;其產(chǎn)生的財政結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)，有利于為地方財政建立穩(wěn)定可持續(xù)的財稅發(fā)展體系。另外，減稅降費產(chǎn)生的地方財政壓力有利于財政體制的優(yōu)化改革，即減稅降費政策反而能倒逼財稅體制的改革。然而，減稅降費在地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配、財稅制度尚待完善、稅費征收監(jiān)管尚需加強的情境下，給地方財政壓力造成的負(fù)面效應(yīng)會更加凸顯。所以，減稅降費與地方財政壓力之間的關(guān)系要辯證地看待，對政策與制度的消極面加以調(diào)整與治理，對其積極面加以鼓勵與支持。

結(jié)合我國地方政府財政收支的增長，可明確地方財政壓力變化情況。從2014-2019年的財政收入平均增長率低于財政支出平均增長率，財政壓力逐年突出，長效的減稅降費機制與地方財政可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾日漸突出。如表1，自2014年結(jié)構(gòu)性減稅與普遍性降費開始，地方財政缺口規(guī)模逐年擴大，在GDP中的占比逐年上升，說明減稅降費導(dǎo)致地方財政的壓力增加。從地方財政收支占全國財政收支的比重來看，地方財政收入在全國財政收入中的比重從2014年的54.05%下降到2019年的53.09%，而地方財政支出在全國財政支出中的比重上升了0.17%，說明地方財政成為減稅降費壓力的承擔(dān)主體。對比地方財政收支的增長速度，從2014-2019年間，地方財政收入增長率從12.99%下滑至3.25%，主要緣于減稅降費政策的貫徹落實，地方財政支出的增長速度從11.71%下降至約8%并保持相對穩(wěn)定，體現(xiàn)出地方財政支出下調(diào)的相對剛性特征，不能隨財政收入的變動而靈活調(diào)整，因此，最終表現(xiàn)為減稅降費財政成本大于財政效益，從而加重了地方財政壓力。

2 減稅降費政策下的地方財政壓力困境

2.1 地方財政收支矛盾

減稅降費導(dǎo)致地方財政收入與支出矛盾更加突出。陳莉莉、鄧鵬（2019）指出減稅降費政策為平衡財政收支、防范財政風(fēng)險帶來考驗。依據(jù)政策目標(biāo)，實行結(jié)構(gòu)化減稅，將會弱化財政收支的不平衡狀況，然而，減稅降費在不相匹配的財稅制度下，直接導(dǎo)致地方財政收支平衡難度加大、增值稅減稅紅包普惠難度大、稅收征管難度增大、基層財政風(fēng)險防范難度增大等主要問題。邱峰、梁嘉明（217）提出在推進減稅降費的過程中，也受到財政上的“三元悖論”的制約，財政收入、財政支出以及財政赤字和債務(wù)三者之間，即無法同時實現(xiàn)減稅、增收和控制赤字和債務(wù)?，F(xiàn)實中，任何財政政策都只能選擇其二，放棄其一。但無論如何選擇和組合，被放棄的選項總是會成為財政風(fēng)險敞口。因此，減稅降費導(dǎo)致的政策成本集中體現(xiàn)在財政收支矛盾之中。

2.2 地區(qū)間財政壓力不平衡

財稅政策在不同省份之間產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)與財政效應(yīng)存在差異，從而導(dǎo)致減稅降費在地區(qū)間產(chǎn)生的財政壓力不同，使得地區(qū)間財政壓力更加不平衡。一方面表現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征收上，存在稅務(wù)部門代征與稅務(wù)部門全責(zé)征收兩種模式，因稅務(wù)部門代征的社保基數(shù)核定權(quán)在社保部門，信息不對稱導(dǎo)致繳費基數(shù)較低，參保率不高，降低繳費率產(chǎn)生的養(yǎng)老保險基金缺口比稅務(wù)部門全責(zé)征收模式下的缺口要小，所需要的財政補貼支出較少，從而形成政策導(dǎo)向性的地區(qū)間財政壓力分化。另一方面，各省份的經(jīng)濟發(fā)達程度不同，以及政府監(jiān)管力度不同，以增加財政非稅收入彌補減稅降費造成的財政赤字的程度不同，從而加劇地區(qū)間財政壓力的不平衡程度。

2.3 減稅降費加劇地方財政壓力

減稅降費的財政收益與政策成本之間的差距越大，地方財政壓力越大。在當(dāng)前制度環(huán)境下，減稅降費的政策有效性存在較大的提升空間，政策的有效性與其所處財稅制度環(huán)境息息相關(guān)，而現(xiàn)行分稅制財政體制改革滯后，減稅降費的長效機制難以形成;稅收法定原則尚未有效落實，人為治稅影響減稅降費效果;政府主導(dǎo)的財政投資推升企業(yè)要素成本，抵消減稅降費所帶來的政策紅利，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，制度性交易中的隱性成本需要進一步控制。楊燦明（2017）指出減稅降費作為一項系統(tǒng)性工程，在結(jié)構(gòu)性改革的背景下，其政策的有效性和可持續(xù)性還受到諸多因素的影響，減稅降費政策的深化還面臨不少體制、機制性障礙。因此，當(dāng)前的減稅降費政策短期內(nèi)對地方財政壓力造成消極的影響，只有進一步完善政策配套措施，改革財稅體制，使之與經(jīng)濟需求、財政健康更相適應(yīng)，減稅降費造成的財政效應(yīng)才更加接近積極的政策預(yù)期。

3 形成減稅降費長效機制的政策建議

3.1 加強中央轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財政壓力

提升中央對財政缺口較大地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度可有效解決地方間財政壓力不平衡的問題，并緩解地方財政收支矛盾。在社會保險方面，提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金上繳比例不僅能平衡地區(qū)間的養(yǎng)老保險財政補貼壓力，還為實現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌準(zhǔn)備基礎(chǔ)條件。合理的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，結(jié)合資金監(jiān)管到位，才能提高財政支出資金的使用效率，助力地方政府減輕財政壓力。

3.2 合理定位央地關(guān)系，建立責(zé)任分擔(dān)機制

在科學(xué)合理劃分針對減稅降費政策相關(guān)的央地事權(quán)的基礎(chǔ)上，需明確各級政府承擔(dān)的財政成本的支出責(zé)任。為避免地方因減稅降費導(dǎo)致的財政壓力向土地財政與非稅收入的轉(zhuǎn)移，給地方政府的事權(quán)配置合理的財權(quán)才能保障減稅降費的有效落地，并減少財政壓力的不良外溢效應(yīng)。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、減少不必要的行政收費，簡政放權(quán)，這將增加減稅降費的財政效益，促使我國財政體制進入更加開放和包容的狀態(tài)。

3.3 推動配套政策改革，形成減稅降費長期機制

當(dāng)前減稅降費成效性、時效性受到財稅體系的制約，只有推動與之相配套的財稅制度改革與完善，形成減稅降費長期機制，才能持續(xù)有效的為市場經(jīng)濟、地方政府的可持續(xù)發(fā)展提供助力。一方面，加強稅費的征管與監(jiān)督力度，提高納稅遵從度與行政收費的規(guī)范性，重視對政策落地的監(jiān)管，并及時反饋成效，調(diào)整配套征管措施。另一方面，利用征管現(xiàn)代化技術(shù)提升行政效率并控制行政成本，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高稅務(wù)部門與社保部門之間、社保征收部門與繳費單位之間的信息對稱性，提高社保費用的實繳率。通過在市場主體和政府部門之間進行一場與時俱進的改革，為形成長期有效的減稅降費機制創(chuàng)造條件。

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